基本介紹
作用,歷史沿革,演變過程,演變原因,
作用
樞密院掌軍國機務、兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治。凡侍衛諸班直、內外禁兵招募、閱試、遷補、屯戍、賞罰之事，皆掌之。以升揀、廢置揭帖兵籍；有調發更戍，則遣使給降兵符。除授內侍省官及武選官，將領路分都監、緣邊都巡檢使以上。大事則稟奏，其付授者用宣；小事則擬進，其付授者用扎。先具所得旨，關門下省審覆。面得旨者為錄白，批奏得畫者為畫旨，並留為底。惟以白紙錄送，皆候報施行。其被御寶批旨者，即送門下省繳覆。應給誥者，關中書省命詞。即事乾大計，造作、支移軍器，及除都副承旨、三衙管軍、三路沿邊帥臣、太僕寺官，文臣換右職，仍同三省取旨。
歷史沿革
宋，樞密院與中書門下並稱二府（中書門下為政府、樞密院為樞府），同為中央政府機關；樞密院設十二房（北面房、河西房、支差房、在京房、校閱房、廣西房、兵籍房、民兵房、吏房、知雜房、支馬房、小吏房）分曹辦事。元豐改制時，有廢樞密院、還軍政於兵部之議，神宗以為“祖宗不以兵柄歸有司，故專命官統之，互相維制，何可廢也？”遂留之。宋代樞密院長官樞密使、知樞密院事以士人充任，副職間用武臣。宋初，中書和樞密院對掌文武二柄，宰相因不帶樞密銜而不得預軍事。慶曆年間用兵西夏，一度由宰相兼樞密使。南宋寧宗後，宰相始例兼樞密使。
遼代按南北面官分設北樞密院與南樞密院。北樞密院掌軍，南樞密院唯管士人遷調，為吏部職。占領幽雲十六州地後，設漢人樞密院，統幽雲十六州漢人軍馬，隸屬南院大王。也有史料稱北樞密院專掌契丹軍馬、南樞密院專掌漢人軍馬。
元代，樞密院主管軍事機密事務、邊地防務，併兼禁衛，太子兼樞密使虛銜，樞密副使掌實權。戰時，在主要戰役方向設行樞密院，作為樞密院的派出機構統轄一方軍政事務。樞密副使極少用漢人，僅極少數為蒙古人非常信任的漢人任過該職，如王約曾任副樞首近7年（1315-1321年）為任該職最長的漢人。
演變過程
概述
樞密院的建立與發展，經過了幾大變化：一變於僖、昭宗時期掌樞密之宦官“堂狀後貼黃”，奪宰相之權；再變於後梁更用士人；三變於後唐專用武將，“任重於宰相，宰相自此失職”；四變於晉宰相兼樞密使，二者合一；五變於樞密使兼宰相再領節度使，自此樞密使權力達到它的全盛時期。
唐代宗時期的政事堂
《舊五代史》卷149《職官志·內職》條注“樞密使”，引項安世《家說》：“唐於政事堂後列五房，有樞密房，以主曹務。”這是樞密院作為一個機構的萌芽。所謂主樞密之曹務，即掌管皇帝的重要機密文書，這說明三省機構權力已經下降，樞密房由於它的特殊地位，毫無疑問會受到重用而日益顯赫。但在唐代宗以前，它只不過是政事堂一個小小的保管文書檔案的辦事機構罷了。
唐朝僖、昭時時期
唐代樞密使之名始見於唐代宗永泰中，由宦官董秀職掌：“唐代宗永泰中置內樞密使，始以宦者為之``````永太中宦官董廷秀參掌樞密事。”《通鑑》載：“宦官董秀掌樞密。”胡三省註：“是後遂以中官為樞密使。”《通考》引《容齋洪氏隨筆按》：“樞密之名始於唐代宗寵任宦者，故置內樞密使，使之掌機密文書，如漢之中書謁者令是也。”《石林燕語》卷四也引《續事始》云：“代宗永泰中，以中大董秀管樞密，因置內樞密使。”
既然當時的樞密使僅一人，也談不上有什麼機構，又無太大權力，只不過是處理一般的事務罷了。“初不置司局，但有屋三楹，貯文書而已，其職掌惟承受表奏，於內中進呈，若人主有所處分，則宣付中書門下施行而已。”但由於樞密使地位之特殊，皇帝的詔令，大臣的奏章都由他傳上達下，加之隨著唐末宦官權力的惡性膨脹，樞密使權力也迅速膨脹起來。董秀職任樞密使時就與桂管觀察使陳少游內外引薦，貪污受賄。
到憲宗元和時期，樞密使劉光琦、梁守謙兩人分掌上下兩院；僖、昭宗時樞密使是王知古、楊虞郎兩人，知古領上院，虞郎領下院。實際憲宗時樞密使的權力較代宗時大多了：“堂後主書滑渙久在中書，與知樞密劉光琦相結，宰相議事有與光琦異者，令渙達意，常得所欲，杜佑、鄭絪等皆低意善視之。鄭餘慶與諸相議事，渙從旁指陳是非。”“上怒諸將無功，辛巳，命知樞密梁守謙宣慰，因留監其軍。”“長安中，王守澄知樞密事，舊左右軍容多入為樞密，亦無視事之廳後。”
這一時期的宦官既掌握了樞密院，又掌握了軍權，竟然達到任意廢君、弒君的地步。《新唐書·宦者列傳·王守澄傳》：“是夜，守澄與內常侍陳弘志弒帝於中和殿，緣所餌，以暴崩告天下，及與梁守謙、韋元素等冊立穆宗。俄知樞密事。”唐代廢立皇帝都是由兼樞密使或護軍中尉、中護軍等宦官司謀劃的。正如趙翼在《廿二史札記》中所說：“立君、弒君、廢君，有同兒戲，實古來未有之變也。推原禍始，總由於使之掌禁兵，管樞密``````其後又有樞密之職，凡承受詔旨，出納王命，多委之，於是機務之重又為所參預。是二者皆極重要之地。有一已足攬權樹威，挾制中外，況二者盡為其所操乎？”儘管如此，唐代憲宗時，宦官司能弒君、廢君、立君，主要還是掌握兵權，容易接近皇帝之故。此時的樞密使還不能直接參與宰相議事。
但到僖宗、昭宗時，“宦官楊復恭、西門季欲奪宰相權，乃於堂狀後貼黃，指揮公事, 此其始也。”《新唐書·宦者傳·嚴遵美傳》：“北司供奉官以胯衫給事，今執笏，過矣``````樞密使無廳事，唯三楹舍藏書而已，今堂狀黃決事，此楊復恭奪宰相權之失也。”“《新唐書·楊復恭傳》載：楊復恭“自河陽監軍入拜宣徽使，擢樞密使。僖宗出居興元，復為樞密使，制置經略，多更其手。”“復恭以諸子為州刺史，號‘外宅郎君’，又養子六百人，監諸道軍。天下威勢，舉歸其門。”又《通考·職官典·樞密院條》講到當時的議事程式，“若內中處分，則令內樞密使，宣付中書門下施行，則其權任已侔宰相，至僖、昭間，楊復恭、西門季之徒，至於視事，行文書矣。”
後梁時的崇政院
早在唐昭宗末，朱全忠控制朝政，大誅宦官，以心腹蔣玄暉為唐樞密使，宦官統治樞密使的現象開始改變。到朱全忠篡位建立後梁，立志改宦官之弊，樞密院更用文人。同時，機構也稍有增大，人數稍多，改樞密院為崇政院，設崇政使、副使、崇敬院直學士。“敬翔為院使，仍置判官一人，自後改置副使一人。二年十一月，又置政院直學士二員，選用政述文學者為之。”史載敬翔“好讀書，尤長刀筆，套用敏捷”，曾舉進士不第，後當朱全忠鎮大梁時，敬翔被人推薦，在朱全忠帳下做一名小吏，被朱全忠看中，“軍謀政述，一以諮之。”朱全忠篡位後，“改樞密院為崇政院，以翔知院事。”這就是崇政院用士人的最明顯標誌。故《通考》也說“始更用士人”。
儘管後梁崇政使權力較大，但仍然是“其備顧問參謀議於中則有之，未始專行事於其外也。”樞密院的權力是受到一定限制的，還不可能超越宰相之上。
後唐時期
唐莊宗中興唐朝後，於同光元年改崇政院為樞密院，命宰臣郭崇韜兼樞密使，又置直院一人。郭崇韜與後梁的敬翔不同，是個典型的武將，敬翔“不喜武職，求補文吏。”而郭崇韜在回答莊宗的“計將安出”的提問時，說“臣不知書，不能征比前古，請以時事言之”。郭崇韜原是李克修帳下的親信，“克修鎮昭義，崇韜累典事務，以廉乾稱”，崇韜“臨事機警，應對可觀，莊宗嗣位，尤器重人”。從此後，“崇韜專典機務，艱難戰伐，靡所不從。”莊宗即位後，就以崇韜為樞密使，后庄宗至汴州，因宰相豆盧革在魏州，便令崇韜權行中書事，又拜侍中兼樞密使，兼領鎮、冀州節度使，進封趙郡公，“邑二千戶，賜鐵券，恕十死”。“當崇韜用事，自宰相豆盧革、韋悅等皆傾附之。”由於兼領節度使始掌兵權，樞密使的權力已達到超越宰相的地步。
後唐另一著名樞密使是明宗時的安重誨。安重誨也是個武將，知書不多，但深得明宗寵幸，任樞密使後，其權力不但遠高於宰相，而且勢侔人主，傾動天下。由上可見，後唐時樞密使達到了樞密院權力的又一高峰。故歐陽修在《新五代史》卷24《安重誨傳贊》中說：“樞密之任既重，而宰相自此失其職也。”
後晉時期
晉天福中，以桑維翰知樞密院事，其他人員設定可能與後梁、後唐同。後晉樞密院與以前不同的是樞密使由宰相兼任，又改後唐以武將任樞密使之舊例，重新任用文士。當時的樞密使桑維翰、李崧均為宰相。桑維翰就舉過進士及第，為河陽節度掌書記。李崧“幼聰敏，能文章”，為成德節度使范延光的掌書記。
由此看來，桑維翰、李崧作為樞密使的權力處處受到制肘，而且多次遭到讒毀而罷職。通過桑維翰第一次罷樞密使之事來看，握有重兵在手的節度使之實權遠大於宰相兼樞密使。這是五代時樞密院權力低落時期。
後漢、後周時期
郭威曾是漢高祖帳下吏卒，“掌軍籍”，“漢高祖累鎮藩閫，皆從之。及鎮並門，尤深待遇，出入帷幄，受腹心之寄，帝亦悉心竭力，知無不為。”漢高祖即位，授權為樞密副使、檢校副使。乾祐元年，漢高祖生病，威又與蘇逢吉同受顧命。隱帝嗣位，便拜樞密使，加檢校太尉。恰逢當時各處藩鎮造反，而其他平叛者又屢屢失敗，故“制授帝（郭威）同平章事，即遣西征，以安慰招撫為名，詔兩面諸軍，並取帝節度”。“時帝以北伐為患，委帝（郭威）以河朔之任，宰相蘇逢吉等議，藩臣無兼樞密使之例。史弘肇以帝受任之重，苟不兼密務，則難以便宜從事。竟從弘肇之議，詔河北兵甲錢穀，但見郭威文書，立皆稟立”。“舊制，樞密使未加使相者，不宣麻制。於是宣之，自帝始之。”
王峻也是歷來跟隨郭威，立有戰功而進為樞密使的。“峻與太祖俱起於魏，自謂佐命之功，以天下為己任。凡所論請，事無大小，期於必行，或小不如志，言色輒不遜，太祖每優容之。峻年長於太祖二歲，往往呼峻為兄，或稱其字，峻由是益橫”。“峻於樞密使兼宰相，又求兼領平盧，已受命，暫之鎮，又請借左藏庫綾萬匹，太祖皆勉從之。又請用顏衎、陳同代李谷、范質為相，太祖曰：‘進退宰相，豈可倉卒？當徐思之。’峻論請不已，語漸不遜。”
鄭仁誨原也是郭威親信。“漢高祖之鎮河東也，太祖累就其第，與之燕語，每有質問，無不以正理為答，太祖深器之，漢有天下，太祖領樞務，即召為從職。及太祖西征，賞密贊軍機”，“太祖踐祚，旌佐命功，授檢校司空，客省使兼大內都點檢、恩州團練使，尋為樞密副使。逾年轉宣徽北院使、右衛大將軍，出鎮澶淵，轉檢校太保，入為樞密使，加同平章事”。
從王峻、鄭仁誨兩人來看，也都是宰相兼樞密使併兼領節度使。當然鄭仁誨的權勢並不太大，這主要是他“為人端厚謙損，造次必由於禮。及居樞務，雖權位崇重，而能孜孜接物，無自矜之色”
北宋時期
宋代樞密院與中書門下分掌軍令與政令，號為“二府”，俗稱“西府”，事實上是以樞密院的長官來分割宰相的掌兵之權，即馬端臨宣稱的“樞密院官雖曰掌兵，亦未嘗不兼任宰相之事。”。宋朝國策即是對“武人跋扈”的防備不遺餘力。不過北宋初年武將在樞密院中還是發揮了重要的作用。
嘉祐元年，狄青罷為同中書門下平章事、出判陳州。宋代樞密院官職設定如下：判樞密院事、樞密使（知樞密院事）為正任官、樞密副使(同知樞密院事)、簽書樞密院事、同簽書樞密院事。皆為副貳官。“佐天子執兵政”。宋初，官無定製，有使則置副，有知院則置同知院。
元豐五年改官制：使、副悉罷。元佑初，復置簽書院事，以樞密直學士充，開禧後，以宰執兼任，遂為永制。使與知院，同知、副使，亦或並除，其簽書、同簽書並為端明殿學士；樞密都承旨、樞密副都承旨、樞密承旨、樞密副承旨“掌承宣旨命”；;樞密檢詳官、樞密計議官、樞密編修官。
宋初樞密院下設四房：兵、吏、戶、禮。神宗元豐五年增至十房，後又加兩房，總計十二房：
兵籍房（掌行諸路將官差髮禁兵、選補衛軍文書）、
民兵房（掌行三路保甲、弓箭手）、
知雜房（掌行雜務）、
支馬房（掌行內外馬政並坊院監牧吏卒、牧馬、租課）、
吏總計三十八人：逐房副承旨三人，主事五人，守闕主事二人，令史十三人，書令史十五人。元祐既創支馬、小吏二房，增令史為十四人，書令史十九人，創正名貼房十八人。大觀增逐房副承旨為五人，創守闕書令史三人，增正名二十八人。（《文獻通考·卷五十八》）
演變原因
起始
樞密院作為一個機構，始於唐代宗，實際主要形成於五代，權勢最盛也在五代。關於這一問題，趙翼在《廿二史札記》卷22《五代樞密使之權最重》中有一段論述：“唐中葉以後始有樞密院，乃宦官在內廷出納詔旨之地。昭宗末年，朱溫大誅唐宦官，始以心腹蔣玄暉為唐樞密使，此樞密移於朝士之始。溫篡位，改為崇敬院，敬翔、李振為使，凡承上之旨，皆宣之宰相，宰相有非見時而事當上決者。則因崇政使以聞，得旨則復宣而出之。然是時止參謀議於中，尚未專行事於外。至後唐復樞密使之名，郭崇韜、安重誨等為使，樞密之任重於宰相，宰相自此失職”。然後又列舉了許多樞密使專權的事例，指出“當時樞密之權，等於人權，不待詔敕而可以易置大臣。其後出鎮魏州，史弘肇又令帶樞密使以往，蘇逢吉力爭之不得，於是權勢益重，遂稱失犯闕，莫不回響也”。
趙翼這段話比較簡明扼要地把樞密使權勢擴張的階段做了一個簡略的介紹，但仔細推敲，還有不夠精當之處，樞密院機構儘管是逐漸完備，權力不斷擴大，但權力的發展並不成直線形，而是時大時小，有起有伏。原因何在？趙翼解釋並不透徹。
從唐代宗時董秀掌樞密以來，楊復恭任樞密使的權力最大，達到甚至超越宰相權力地步。“時行在制置，內外經略，皆出於恭。”到朱全忠誅滅宦官，任用朝士，直至滅唐建梁，樞密使全面任用士人，這是朱全忠抑制宦官，全面控制權力的一個步驟，樞密使之權也有所削弱。後唐建立，一反後梁制度，重用自己屢建功勳的武將親信為樞密使，並讓其兼任節度使。郭崇韜是其始也。明宗時又重用安重誨，二人均權傾內外，宰相在其面前卑躬屈膝，達到五代時樞密使的一個權力高峰。後晉始以桑維翰、李崧任宰相兼樞密使，改樞密使兼節度使之制，加之後晉重用宦者和其他佞人以分權，故樞密使之權大有下降，且因宦者及佞人讒毀，曾一度罷職並廢樞密院，這是樞密院權力的低谷時期。到後晉任用郭威為樞密使，同時又許兼任節度使，正如上面所引材料，是“兼內外之任”，“功業格天”，達到樞密使權力的又一高峰，直至迫帝退位。
從樞密院權力發展的幾個波峰來看，籠統地說五代樞密使權力最重是不太準確的。樞密院設定屢有變更，權力時大時小，是受著皇權支配的。儘管五代各朝時間不長，但各代皇帝也在不斷地加強中央集權，利用親信和宦者、外戚等來制約樞密院，試圖分化軍政兩大權力而集中於自己一人之手，以免權臣篡位。但是，勢力強大的武力集團又千方百計迫使皇帝在權力方面作出讓步，欲容軍政大權於一身。二者互相制約，就導致了樞密院權力的這種起伏發展。
根據以上分析，我認為，樞密院權力的擴張與五代軍閥割據、武人當權有關。唐末藩鎮割據以來，誰有武力誰就有權，當樞密使與藩鎮武力相結合時，就達到權力的高峰。朱全忠誅滅宦官，幻想改良政治，限武人權力，以文人為崇政使，使崇政院權力不如唐宦官兼樞密使（因唐宦官既掌左右神策軍，又掌樞密院之權。）後唐開始任用武人，兼領節度使，掌握藩鎮，權力陡然擴張。後晉宰相兼樞密使，權力固然超過後梁，但樞密使多為文人，且又不兼節度使，加之當時又重用宦官，權力受到很大牽制。後漢郭威任樞密使，又兼領節度和宰相，軍政大權集於一身，權力又達到空前的高峰。可見樞密使權力的大小與其掌握武力的大小成正比。
演變
由此可以說，唐末、五代樞密院權力的增長，除本身地位的特殊外，還得力於兩種情況，一是唐末惡性膨脹的宦官政治，再是五代軍閥割據的武官政治。故北宋結束軍閥割據局面後，為防止藩鎮割據的重演，改變了樞密兼宰相、節度使這一制度，規定文武分治，樞密院只管軍事，且脫離實際指揮兵權的具體事務，它雖與宰相同為二府，但實際已降到副相的地位了。
樞密院制度演變的特點
作為一種制度，一旦建立，便多多少少帶有一定的制約性。但中國古代封建社會是個典型的人治社會，皇帝具有至高無上的權力，而寵臣和功臣也有很大權力。主張人治的皇帝和寵臣總是千方百計地將法治的制度控制在自己的權力之下，使制度為自己權力服務。故制度實行程度的深淺、制度的實際效用以及制度本身的破壞，往往依賴於制度執行者實際威望的高低和權力的大小，並不取決於制度本身的約束力和法治效力。但據一般情況而言，制度的法治性質總是要頑強地按自己的本來面目即遵循制度的演變規律而發展。中國古代的政治制度就在這種人治與法治的矛盾鬥爭狹縫中曲折地、緩慢地發展，以致於有些制度到後來往往改變了它原來的面貌，或者走向了死胡同。
樞密院制度的演變正帶有這一特點。唐初政事堂完全是為了方便宰相們民主議政，使朝廷大事能多多少少帶有一點公開性，較多地容納一些朝廷中的有識之士的意見而設定的。既是“民主”議政，皇帝的機密文書也就必然要人掌管，這是樞密院設立之原因。但由於宦官權力的惡性膨脹，由宦官兼領的樞密使權力也就超越了制度本身而能廢君、弒君了。到五代，皇帝們為了改變宦官干政之弊，任用親信加強中央集權，並讓他們兼領節度，使之以分宰相之權，故而又出現樞密使權力凌駕於宰相之上，最後而犯闕稱尊了。再發展到宋，吸取唐末、五代樞密院勢力惡性膨脹之教訓，故削弱其實際權力而增加冗員，使其成為一個龐大臃腫而無權的虛設機構。
縱觀唐初樞密院只有掌機要文書一人，到宋代成為一個龐大機構的發展歷史，可以看出中國古代具體制度在人治與法治鬥爭的狹縫中發展變樣的經過。同時也可說明，在根本制度沒有改變的情況下，任何具體制度無論初設時的主觀願望多么良好，其最後結果總是事與願違，中國封建社會的歷史已經邏輯地證明了這一點。
