基本介紹
意見全文,內容解讀,意見解答,出台背景,主要目標,任務舉措,定位作用,貫徹落實,
意見全文
中共中央 國務院關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見
（2021年9月22日）
實現碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策，是著力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇，是構建人類命運共同體的莊嚴承諾。為完整、準確、全面貫徹新發展理念，做好碳達峰、碳中和工作，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持系統觀念，處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關係，把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路，確保如期實現碳達峰、碳中和。
（二）工作原則
實現碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防範風險”原則。
——全國統籌。全國一盤棋，強化頂層設計，發揮制度優勢，實行黨政同責，壓實各方責任。根據各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達峰。
——內外暢通。立足國情實際，統籌國內國際能源資源，推廣先進綠色低碳技術和經驗。統籌做好應對氣候變化對外鬥爭與合作，不斷增強國際影響力和話語權，堅決維護我國發展權益。
二、主要目標
到2025年，綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成，重點行業能源利用效率大幅提升。單位國內生產總值能耗比2020年下降13.5%；單位國內生產總值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消費比重達到20%左右；森林覆蓋率達到24.1%，森林蓄積量達到180億立方米，為實現碳達峰、碳中和奠定堅實基礎。
到2030年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平。單位國內生產總值能耗大幅下降；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上；森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190億立方米，二氧化碳排放量達到峰值並實現穩中有降。
到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現，生態文明建設取得豐碩成果，開創人與自然和諧共生新境界。
三、推進經濟社會發展全面綠色轉型
（三）強化綠色低碳發展規劃引領。將碳達峰、碳中和目標要求全面融入經濟社會發展中長期規劃，強化國家發展規劃、國土空間規劃、專項規劃、區域規劃和地方各級規劃的支撐保障。加強各級各類規劃間銜接協調，確保各地區各領域落實碳達峰、碳中和的主要目標、發展方向、重大政策、重大工程等協調一致。
（四）最佳化綠色低碳發展區域布局。持續最佳化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局，構建有利於碳達峰、碳中和的國土空間開發保護新格局。在京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略實施中，強化綠色低碳發展導向和任務要求。
（五）加快形成綠色生產生活方式。大力推動節能減排，全面推進清潔生產，加快發展循環經濟，加強資源綜合利用，不斷提升綠色低碳發展水平。擴大綠色低碳產品供給和消費，倡導綠色低碳生活方式。把綠色低碳發展納入國民教育體系。開展綠色低碳社會行動示範創建。凝聚全社會共識，加快形成全民參與的良好格局。
四、深度調整產業結構
（六）推動產業結構最佳化升級。加快推進農業綠色發展，促進農業固碳增效。制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建築等行業和領域碳達峰實施方案。以節能降碳為導向，修訂產業結構調整指導目錄。開展鋼鐵、煤炭去產能“回頭看”，鞏固去產能成果。加快推進工業領域低碳工藝革新和數位化轉型。開展碳達峰試點園區建設。加快商貿流通、信息服務等綠色轉型，提升服務業低碳發展水平。
（七）堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展。新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項目嚴格落實產能等量或減量置換，出台煤電、石化、煤化工等產能控制政策。未納入國家有關領域產業規劃的，一律不得新建改擴建煉油和新建乙烯、對二甲苯、煤制烯烴項目。合理控制煤制油氣產能規模。提升高耗能高排放項目能耗準入標準。加強產能過剩分析預警和視窗指導。
（八）大力發展綠色低碳產業。加快發展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產業。建設綠色製造體系。推動網際網路、大數據、人工智慧、第五代移動通信（5G）等新興技術與綠色低碳產業深度融合。
五、加快構建清潔低碳安全高效能源體系
（十）大幅提升能源利用效率。把節能貫穿於經濟社會發展全過程和各領域，持續深化工業、建築、交通運輸、公共機構等重點領域節能，提升數據中心、新型通信等信息化基礎設施能效水平。健全能源管理體系，強化重點用能單位節能管理和目標責任。瞄準國際先進水平，加快實施節能降碳改造升級，打造能效“領跑者”。
（十一）嚴格控制化石能源消費。加快煤炭減量步伐，“十四五”時期嚴控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少。石油消費“十五五”時期進入峰值平台期。統籌煤電發展和保供調峰，嚴控煤電裝機規模，加快現役煤電機組節能升級和靈活性改造。逐步減少直至禁止煤炭散燒。加快推進頁岩氣、煤層氣、緻密油氣等非常規油氣資源規模化開發。強化風險管控，確保能源安全穩定供應和平穩過渡。
（十二）積極發展非化石能源。實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重。堅持集中式與分散式並舉，優先推動風能、太陽能就地就近開發利用。因地制宜開發水能。積極安全有序發展核電。合理利用生物質能。加快推進抽水蓄能和新型儲能規模化套用。統籌推進氫能“制儲輸用”全鏈條發展。構建以新能源為主體的新型電力系統，提高電網對高比例可再生能源的消納和調控能力。
（十三）深化能源體制機制改革。全面推進電力市場化改革，加快培育發展配售電環節獨立市場主體，完善中長期市場、現貨市場和輔助服務市場銜接機制，擴大市場化交易規模。推進電網體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配電網、微電網和分散式電源的市場主體地位。加快形成以儲能和調峰能力為基礎支撐的新增電力裝機發展機制。完善電力等能源品種價格市場化形成機制。從有利於節能的角度深化電價改革，理順輸配電價結構，全面放開競爭性環節電價。推進煤炭、油氣等市場化改革，加快完善能源統一市場。
六、加快推進低碳交通運輸體系建設
（十四）最佳化交通運輸結構。加快建設綜合立體交通網，大力發展多式聯運，提高鐵路、水路在綜合運輸中的承運比重，持續降低運輸能耗和二氧化碳排放強度。最佳化客運組織，引導客運企業規模化、集約化經營。加快發展綠色物流，整合運輸資源，提高利用效率。
（十五）推廣節能低碳型交通工具。加快發展新能源和清潔能源車船，推廣智慧型交通，推進鐵路電氣化改造，推動加氫站建設，促進船舶靠港使用岸電常態化。加快構建便利高效、適度超前的充換電網路體系。提高燃油車船能效標準，健全交通運輸裝備能效標識制度，加快淘汰高耗能高排放老舊車船。
（十六）積極引導低碳出行。加快城市軌道交通、公交專用道、快速公交系統等大容量公共運輸基礎設施建設，加強腳踏車專用道和行人步道等城市慢行系統建設。綜合運用法律、經濟、技術、行政等多種手段，加大城市交通擁堵治理力度。
七、提升城鄉建設綠色低碳發展質量
（十八）大力發展節能低碳建築。持續提高新建建築節能標準，加快推進超低能耗、近零能耗、低碳建築規模化發展。大力推進城鎮既有建築和市政基礎設施節能改造，提升建築節能低碳水平。逐步開展建築能耗限額管理，推行建築能效測評標識，開展建築領域低碳發展績效評估。全面推廣綠色低碳建材，推動建築材料循環利用。發展綠色農房。
（十九）加快最佳化建築用能結構。深化可再生能源建築套用，加快推動建築用能電氣化和低碳化。開展建築屋頂光伏行動，大幅提高建築採暖、生活熱水、炊事等電氣化普及率。在北方城鎮加快推進熱電聯產集中供暖，加快工業餘熱供暖規模化發展，積極穩妥推進核電餘熱供暖，因地制宜推進熱泵、燃氣、生物質能、地熱能等清潔低碳供暖。
八、加強綠色低碳重大科技攻關和推廣套用
（二十）強化基礎研究和前沿技術布局。制定科技支撐碳達峰、碳中和行動方案，編制碳中和技術發展路線圖。採用“揭榜掛帥”機制，開展低碳零碳負碳和儲能新材料、新技術、新裝備攻關。加強氣候變化成因及影響、生態系統碳匯等基礎理論和方法研究。推進高效率太陽能電池、可再生能源制氫、可控核聚變、零碳工業流程再造等低碳前沿技術攻關。培育一批節能降碳和新能源技術產品研發國家重點實驗室、國家技術創新中心、重大科技創新平台。建設碳達峰、碳中和人才體系，鼓勵高等學校增設碳達峰、碳中和相關學科專業。
（二十一）加快先進適用技術研發和推廣。深入研究支撐風電、太陽能發電大規模友好併網的智慧型電網技術。加強電化學、壓縮空氣等新型儲能技術攻關、示範和產業化套用。加強氫能生產、儲存、套用關鍵技術研發、示範和規模化套用。推廣園區能源梯級利用等節能低碳技術。推動氣凝膠等新型材料研發套用。推進規模化碳捕集利用與封存技術研發、示範和產業化套用。建立完善綠色低碳技術評估、交易體系和科技創新服務平台。
九、持續鞏固提升碳匯能力
（二十二）鞏固生態系統碳匯能力。強化國土空間規劃和用途管控，嚴守生態保護紅線，嚴控生態空間占用，穩定現有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、岩溶等固碳作用。嚴格控制新增建設用地規模，推動城鄉存量建設用地盤活利用。嚴格執行土地使用標準，加強節約集約用地評價，推廣節地技術和節地模式。
（二十三）提升生態系統碳匯增量。實施生態保護修復重大工程，開展山水林田湖草沙一體化保護和修復。深入推進大規模國土綠化行動，鞏固退耕還林還草成果，實施森林質量精準提升工程，持續增加森林面積和蓄積量。加強草原生態保護修復。強化濕地保護。整體推進海洋生態系統保護和修復，提升紅樹林、海草床、鹽沼等固碳能力。開展耕地質量提升行動，實施國家黑土地保護工程，提升生態農業碳匯。積極推動岩溶碳匯開發利用。
十、提高對外開放綠色低碳發展水平
（二十六）加強國際交流與合作。積極參與應對氣候變化國際談判，堅持我國開發中國家定位，堅持共同但有區別的責任原則、公平原則和各自能力原則，維護我國發展權益。履行《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》，發布我國長期溫室氣體低排放發展戰略，積極參與國際規則和標準制定，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。加強應對氣候變化國際交流合作，統籌國內外工作，主動參與全球氣候和環境治理。
十一、健全法律法規標準和統計監測體系
（二十七）健全法律法規。全面清理現行法律法規中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協調。研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，增強相關法律法規的針對性和有效性。
（二十八）完善標準計量體系。建立健全碳達峰、碳中和標準計量體系。加快節能標準更新升級，抓緊修訂一批能耗限額、產品設備能效強制性國家標準和工程建設標準，提升重點產品能耗限額要求，擴大能耗限額標準覆蓋範圍，完善能源核算、檢測認證、評估、審計等配套標準。加快完善地區、行業、企業、產品等碳排放核查核算報告標準，建立統一規範的碳核算體系。制定重點行業和產品溫室氣體排放標準，完善低碳產品標準標識制度。積極參與相關國際標準制定，加強標準國際銜接。
（二十九）提升統計監測能力。健全電力、鋼鐵、建築等行業領域能耗統計監測和計量體系，加強重點用能單位能耗線上監測系統建設。加強二氧化碳排放統計核算能力建設，提升信息化實測水平。依託和拓展自然資源調查監測體系，建立生態系統碳匯監測核算體系，開展森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、岩溶等碳匯本底調查和碳儲量評估，實施生態保護修復碳匯成效監測評估。
十二、完善政策機制
（三十）完善投資政策。充分發揮政府投資引導作用，構建與碳達峰、碳中和相適應的投融資體系，嚴控煤電、鋼鐵、電解鋁、水泥、石化等高碳項目投資，加大對節能環保、新能源、低碳交通運輸裝備和組織方式、碳捕集利用與封存等項目的支持力度。完善支持社會資本參與政策，激發市場主體綠色低碳投資活力。國有企業要加大綠色低碳投資，積極開展低碳零碳負碳技術研發套用。
（三十三）推進市場化機制建設。依託公共資源交易平台，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋範圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制。健全企業、金融機構等碳排放報告和信息披露制度。完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場。加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接。發展市場化節能方式，推行契約能源管理，推廣節能綜合服務。
十三、切實加強組織實施
（三十四）加強組織領導。加強黨中央對碳達峰、碳中和工作的集中統一領導，碳達峰碳中和工作領導小組指導和統籌做好碳達峰、碳中和工作。支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先實現碳達峰，組織開展碳達峰、碳中和先行示範，探索有效模式和有益經驗。將碳達峰、碳中和作為幹部教育培訓體系重要內容，增強各級領導幹部推動綠色低碳發展的本領。
（三十五）強化統籌協調。國家發展改革委要加強統籌，組織落實2030年前碳達峰行動方案，加強碳中和工作謀劃，定期調度各地區各有關部門落實碳達峰、碳中和目標任務進展情況，加強跟蹤評估和督促檢查，協調解決實施中遇到的重大問題。各有關部門要加強協調配合，形成工作合力，確保政策取向一致、步驟力度銜接。
（三十六）壓實地方責任。落實領導幹部生態文明建設責任制，地方各級黨委和政府要堅決扛起碳達峰、碳中和責任，明確目標任務，制定落實舉措，自覺為實現碳達峰、碳中和作出貢獻。
（三十七）嚴格監督考核。各地區要將碳達峰、碳中和相關指標納入經濟社會發展綜合評價體系，增加考核權重，加強指標約束。強化碳達峰、碳中和目標任務落實情況考核，對工作突出的地區、單位和個人按規定給予表彰獎勵，對未完成目標任務的地區、部門依規依法實行通報批評和約談問責，有關落實情況納入中央生態環境保護督察。各地區各有關部門貫徹落實情況每年向黨中央、國務院報告。
內容解讀
解讀一
中共中央、國務院印發的《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》2021年10月24日發布。作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系中的“1”，意見為碳達峰碳中和這項重大工作進行系統謀劃、總體部署。根據意見，到2030年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平。到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上。
解讀二
2020年9月22日，習近平總書記在第75屆聯合國大會一般性辯論上宣布中國二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。
意見強調，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持系統觀念，處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關係，把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路。
意見明確實現碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防範風險”的工作原則；提出了構建綠色低碳循環發展經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態系統碳匯能力等五方面主要目標，確保如期實現碳達峰、碳中和。
意見明確了碳達峰碳中和工作重點任務：一是推進經濟社會發展全面綠色轉型，二是深度調整產業結構，三是加快構建清潔低碳安全高效能源體系，四是加快推進低碳交通運輸體系建設，五是提升城鄉建設綠色低碳發展質量，六是加強綠色低碳重大科技攻關和推廣套用，七是持續鞏固提升碳匯能力，八是提高對外開放綠色低碳發展水平，九是健全法律法規標準和統計監測體系，十是完善政策機制。
意見強調，切實加強組織實施。加強黨中央對碳達峰碳中和工作的集中統一領導，強化統籌協調，壓實地方責任，嚴格監督考核。
意見解答
出台背景
2020年9月22日，習近平總書記在第75屆聯合國大會一般性辯論上宣布中國二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。實現碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。
實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，面臨前所未有的困難挑戰。當前，我國經濟結構還不合理，工業化、新型城鎮化還在深入推進，經濟發展和民生改善任務還很重，能源消費仍將保持剛性增長。與已開發國家相比，我國從碳達峰到碳中和的時間視窗偏緊。做好碳達峰碳中和工作，迫切需要加強頂層設計。在中央層面制定印發意見，對碳達峰碳中和這項重大工作進行系統謀劃和總體部署，進一步明確總體要求，提出主要目標，部署重大舉措，明確實施路徑，對統一全黨認識和意志，匯聚全黨全國力量來完成碳達峰碳中和這一艱巨任務具有重大意義。
主要目標
意見提出了構建綠色低碳循環發展經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態系統碳匯能力等五個方面主要目標。
到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現，生態文明建設取得豐碩成果，開創人與自然和諧共生新境界。
任務舉措
實現碳達峰、碳中和是一項多維、立體、系統的工程，涉及經濟社會發展方方面面。意見堅持系統觀念，提出10方面31項重點任務，明確了碳達峰碳中和工作的路線圖、施工圖。
一是推進經濟社會發展全面綠色轉型，強化綠色低碳發展規劃引領，最佳化綠色低碳發展區域布局，加快形成綠色生產生活方式。
二是深度調整產業結構，加快推進農業、工業、服務業綠色低碳轉型，堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展，大力發展綠色低碳產業。
三是加快構建清潔低碳安全高效能源體系，強化能源消費強度和總量雙控，大幅提升能源利用效率，嚴格控制化石能源消費，積極發展非化石能源，深化能源體制機制改革。
四是加快推進低碳交通運輸體系建設，最佳化交通運輸結構，推廣節能低碳型交通工具，積極引導低碳出行。
五是提升城鄉建設綠色低碳發展質量，推進城鄉建設和管理模式低碳轉型，大力發展節能低碳建築，加快最佳化建築用能結構。
六是加強綠色低碳重大科技攻關和推廣套用，強化基礎研究和前沿技術布局，加快先進適用技術研發和推廣。
七是持續鞏固提升碳匯能力，鞏固生態系統碳匯能力，提升生態系統碳匯增量。
八是提高對外開放綠色低碳發展水平，加快建立綠色貿易體系，推進綠色“一帶一路”建設，加強國際交流與合作。
九是健全法律法規標準和統計監測體系，完善標準計量體系，提升統計監測能力。
十是完善投資、金融、財稅、價格等政策體系，推進碳排放權交易、用能權交易等市場化機制建設。
定位作用
2021年5月，中央層面成立了碳達峰碳中和工作領導小組，作為指導和統籌做好碳達峰碳中和工作的議事協調機構。領導小組辦公室設在國家發展改革委。按照統一部署，正加快建立“1+N”政策體系，立好碳達峰碳中和工作的“四梁八柱”。
黨中央、國務院印發的意見，作為“1”，是管總管長遠的，在碳達峰碳中和“1+N”政策體系中發揮統領作用；意見將與2030年前碳達峰行動方案共同構成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設計。“N”則包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域分行業碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等保障方案。一系列檔案將構建起目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系。
貫徹落實
實現碳達峰、碳中和是一場硬仗，也是對黨治國理政能力的一場大考。下一步將全面貫徹落實意見部署，確保碳達峰碳中和工作取得積極成效。
一是加快建立碳達峰碳中和政策體系。指導地方科學制定碳達峰實施方案，推動各方統籌有序做好碳達峰碳中和工作。
二是強化統籌協調和督察考核。國家發展改革委將切實履行碳達峰碳中和工作領導小組辦公室職責，及時跟蹤、定期調度各地區各領域工作進展，做好各項目標任務落實情況的督察考核工作。
三是組織開展碳達峰碳中和先行示範。支持有條件的地方和重點行業、重點企業積極探索，形成一批可複製、可推廣的有效模式，為如期實現全國層面碳達峰碳中和目標提供有益經驗。
