基本介紹
- 中文名：政府收支分類改革
- 類型：政策
主要內容,主要特點,重要意義,主要作用,主要原則,基本思路,出台過程,
主要內容
改革後的政府收支分類體系由“收入分類”“支出功能分類”“支出經濟分類”三部分構成。
一、收入分類收入分類主要反映政府收入的來源和性質。根據目前我國政府收入構成情況，結合國際通行的分類方法，將政府收入分為類、款、項、目四級。其中，類、款兩級科目設定情況如下：
1．稅收收入。分設20款：增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、企業所得稅退稅、個人所得稅、資源稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船使用和牌照稅、船舶噸稅、車輛購置稅、關稅、耕地占用稅、契稅、其他稅收收入。
4．貸款轉貸回收本金收入。分設4款：國內貸款回收本金收入、國外貸款回收本金收入、國內轉貸回收本金收入、國外轉貸回收本金收入：
5．債務收入。分設2款：國內債務收入、國外債務收入。
1．一般公共服務。分設32款：人大事務、政協事務、政府辦公廳(室)及相關機構事務、發展與改革事務、統計信息事務、財政事務、稅收事務、審計事務、海關事務、人事事務、紀檢監察事務、人口與計畫生育事務、商貿事務、智慧財產權事務、工商行政管理事務、食品和藥品監督管理事務、質量技術監督與檢驗檢疫事務、國土資源事務、海洋管理事務、測繪事務、地震事務、氣象事務、民族事務、宗教事務、港澳台僑事務、檔案事務、共產黨事務、民主黨派及工商聯事務、民眾團體事務、彩票事務、國債事務、其他一般公共服務支出。
3．國防。分設3款：現役部隊及國防後備力量、國防動員、其他國防支出。
4．公共安全。分設10款：武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法、監獄、勞教、國家保密、其他公共安全支出。
8．社會保障和就業。分設17款：社會保障和就業管理事務、民政管理事務、財政對社會保險基金的補助、補充全國社會保障基金、行政事業單位離退休、企業關閉破產補助、就業補助、撫恤、退役安置、社會福利、殘疾人事業、城市居民最低生活保障、其他城鎮社會救濟、農村社會救濟、自然災害生活救助、紅十字事業、其他社會保障和就業支出。
12．城鄉社區事務。分設10款：城鄉社區管理事務、城鄉社區規劃與管理、城鄉社區公共設施、城鄉社區住宅、城鄉社區環境衛生、建設市場管理與監督、政府住房基金支出、國有土地使用權出讓金支出、城鎮公用事業附加支出、其他城鄉社區事務支出。
15．工業商業金融等事務。分設18款：採掘業、製造業、建築業、電力、信息產業、旅遊業、涉外發展、糧油事務、商業流通事務、物資儲備、金融業、菸草事務、安全生產、國有資產監管、中小企業事務、可再生能源、能源節約利用、其他工業商業金融等事務支出。
16．其他支出。分設4款：預備費、年初預留、住房改革支出、其他支出。
三、支出經濟分類支出經濟分類主要反映政府支出的經濟性質和具體用途。支出經濟分類設類、款兩級，科目設定隋況如下：
5．轉移性支出。分設2款：不同級政府間轉移性支出、同級政府問轉移性支出。
6．贈與。下設2款：對國內的贈與、對國外的贈與。
7．債務利息支出。分設6款：國庫券付息、向國家銀行借款付息、其他國內借款付息、向國外政府借款付息、向國際組織借款付息、其他國外借款付息。
8．債務還本支出。下設2款：國內債務還本、國外債務還本。
9．基本建設支出。分設9款：房屋建築物購建、辦公設備購置、專用設備購置、交通工具購置、基礎設施建設、大型修繕、信息網路購建、物資儲備、其他基本建設支出。
10．其他資本性支出。分設9款：房屋建築物購建、辦公設備購置、專用設備購置、交通工具購置、基礎設施建設、大型修繕、信息網路購建、物資儲備、其他資本性支出。
12．其他支出。分設5款：預備費、預留、補充全國社會保障基金、未劃分的項目支出、其他支出。
四、新舊科目的對應銜接
(一)科目體系與預算管理方式的銜接
由於新的科目體系涉及面廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內容很多。為了分清主次，儘快確立新的政府收支分類框架，此次政府收支分類改革不改變現有預算管理的基本流程和管理模式；不改變預算平衡口徑及政府性基金、預算外資金、社會保險基金等管理方式。在新科目體系下繼續分別編制政府一般預算、政府性基金預算和預算外收支預算。各級政府可用新科目繼續向人民代表大會報送一般預算、基金預算，也可用新科目進行政府全部收支的統計匯總。為了方便工作，科目在總的編碼體系下，又按一般預算、基金預算分別進行了科目拆分。預算報表和軟體也主要是在原體系上對科目作些調整，口徑、範圍和管理程式暫不因科目改革作大的變動，這樣做的目的是為了更好地實現新舊科目的平穩過渡。
(二)科目口徑變化和數據轉換
改革前後科目名稱、口徑發生較大變化，如新科目中的“教育支出”，除包括原“教育事業費”，還包括教育基建支出、教育行政費支出以及其他用於教育方面的支出。為保證2007年改革後與上年有關預算、執行數據的可比性，要對2006年的預算及其分月執行數按新科目進行數據轉換，以實現新舊科目的銜接和可比。同時，為了穩妥起見，2007年的預算按新科目編制和執行，同時要做一套老科目的預算數據，以作備查和備忘。這樣做雖然會增加一些工作量，但從更安全和穩妥的角度考慮是非常有必要的。但改革後新科目數據與以前年度的舊科目數據之間就不能再直接進行比較了。
(三)法定支出的考核口徑
(四)新舊科目對應銜接的一般原則
由於新舊收入科目的變化不大，這裡主要將原支出科目和新科目的支出功能分類和經濟分類對應的一般原則予以說明：
1．支出功能分類對應的一般原則。2006年科目將支出劃分為基本建設支出、各項事業費、行政管理費，外交外事支出、住房改革支出；2007年科目支出劃分為一般公共服務、外交、國防、公共安全。因此，在新舊科目銜接上，原來的“基本建設支出”“行政管理費”等，要根據支出單位的職能和資金的具體用途進行拆分，分別歸集到一般公共服務、外交、國防等功能支出科目中。
2．支出經濟分類對應的一般原則。2006年科目中，一般預算支出、政府性基金支出分設不同的目級科目。2007年支出科目設定了統一的支出經濟分類，下設工資福利支出、商品和服務支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出等類，類下細分款。因此，原一般預算、政府性基金目級科目的支出，以及債務預算支出，原來在一般預算支出目級科目反映的基本建設支出等，都要按新的經濟分類，相應分解對應到相關的類、款科目中。
主要特點
(一)確立新的政府收入分類一新的收入分類全面、規範、明細反映政府各項收入：
(二)確立新的政府支出功能分類新的支出功能分類清晰反映政府職能活動的支出總量、結構與方向：
(2)統一按支出功能分類，集中、直觀反映政府職能活動，充分體現預算細化、透明的要求。
(3)新的支出功能分類儘量與國際通行做法和國民經濟統計分類標準保持一致，又充分體現預算管理的實際需要。例如，將國際貨幣基金組織進行總括反映的“經濟事務”科目拆分為“交通運輸”、“農林水事務”、“工業商業金融等事業”三個大類，以便更明細地反映我國政府經濟活動。
(三)確立新的政府支出經濟分類，新的支出經濟分類明細反映政府各項支出的具體用途：
(1)將原來一個粗略反映政府部分支出性質的附屬科目表，轉變成一個可按支出具體用途獨立反映全國政府支出活動的分類系統。
重要意義
近年來，按照黨中央、國務院的總體部署，財政部和中央各部門積極探索，在財政管理方面進行了一系列重大改革並取得顯著成效。通過這些改革的推進，可以看出，財政在管理上確實邁上了一個新的台階，一個符合社會主義公共財政體制要求的現代財政管理框架正在逐步形成。政府收支分類是財政預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關係到財政預算管理的透明度，關係到財政預算管理的科學化和規範化，是公共財政體制建設的一個重要環節。按照社會主義市場經濟體制的發展要求，建立一套規範的政府收支分類體系，對建立民主、高效的預算管理制度，擴大公民民主參與預算過程，保證人民依法實現民主決策、民主管理和民主監督政府預算的權利，推進社會主義政治文明和政治民主建設，都具有重大意義。
主要作用
(一)有利於全面、準確、清晰地反映市場經濟條件下政府的收支活動，合理把握財政調控力度，進一步最佳化支出結構，利於公共財政體系的建立。我國目前所施行的政府收支體系是參照蘇聯模式建立起來的，它與我國當前的市場經濟體制下的政府職能轉變不相適應。目前我國社會主義市場經濟體制已基本建立，政府職能也發生了很大轉變，市場在資源配置中的基礎性作用日益發揮，政府公共管理和公共服務的職能日益加強，財政收支結構也發生了很大變化。但作為反映政府職能活動需要的預算收支科目，如基本建設支出、企業挖潛改造支出、科技三項費用、流動資金等仍然是按照過去政府代替市場配置資源的思路設計的。這既不能體現目前政府職能轉變和公共財政的實際，也帶來了一些不必要的誤解，影響各方面對我國市場經濟體制的認識。同時我們現有的支出目級科目就屬於支出經濟分類性質，但它涵蓋的範圍偏窄，財政預算中大多數資本性項目支出，以及用於轉移支付和債務等方面的支出都沒有經濟分類科目反映。而即將施行的收支分類體系是建立在市場經濟體制的大背景下，根據市場經濟發展的要求和建立公共財政體系的目的而建立起來的，預算信息將由“單維”變成“三維”，將原一般預算收入、基金預算收入、社會保障基金收入和預算外收入等都統一納入政府收入分類體系，使政府的各項收入來源都能得到清晰的反映。而通過支出功能分類可以清楚地了解政府的各項支出都具體做了些什麼事。關於支出經濟分類，通過財政信息管理系統，可對任何一項財政收支進行“多維”定位，清楚地說明政府的錢是怎么來的，做了什麼事，誰做的，怎么做的，為預算管理、統計分析、巨觀決策和財政監督等提供全面、真實、準確的經濟信息。如教育部花錢，在功能上要說清楚花的是教育經費，在部門上要說清楚是哪個部門花的，在經濟用途上還要說清楚是發工資了還是購買設備了，這三個方面都要說清楚，三個要素都要具備。按照計畫，財政部所推行的收支分類改革，主要是想通過一系列的預算框架調整創新，使得政府的財政收支更加完整清晰，由過去的提供一方面信息變成提供多方面信息。
(二)通過建立集約型的預算管理模式，提高政府提供公共產品和服務的效率。一方面推行績效預算管理方式。一是建立績效預算編制方法。通過合理的項目分類和科學的項目申報方式，明確部門的工作和工作量，確定投入與產出的關係，形成以結果為導向的部門預算格局，並逐步引入“l+3”多年度預算模式。二是完善複式預算編制制度。《預算法》規定我國政府預算按複式預算編報，但目前編報的範圍仍只包括一般預算和基金預算。政府收支分類改革為完善我國的複式預算編制方式，建立經常性預算、資本性預算、社會保險基金預算、債務預算提供了基礎。三是預算編制由被動變主動。我國現行預算是被動編制的預算，而已開發國家的預算編制是主動的。我國政府預算實際上是依靠部門來編制，財政部門只是在對部門預算草案砍砍壓壓的基礎上形成政府預算，財政部門根本無法全面掌握各部門的預算編制情況，客觀上造成了以部門意見為主的被動格局。必須通過財政中長期規劃與各行業、各部門的中長期規劃的有機結合，整合政府資源，提高預算編制的主動性，提升資源配置效率。另一方面，新韻收支體系有利於預算控制方式由外部控制轉向內部激勵。目前我國的預算控制方式主要注重於支出總量控制和預算執行過程控制。這種外部控制方式使支出機構與財政部門站到了對立面，前者有足夠的動機爭取與實際不相符的預算資金並將儘可能全部花掉，後者則需要對此實施控制，控制與逃避控制、服從與逃避服從構成兩者關係的主線。由於預算信息不對稱，預算細化又缺乏基礎，使部門預算編制變成編故事、報“天書”(雖然預算申報有限額控制，但部門往往會想盡辦法突破)，造成資金的極大浪費。新的政府收支分類，實現了政府預算收入的統一配置，而且與部門分類編碼和基本支出預算、項目支出預算相配合，在財政信息系統的有力支持下，可對任何一項財政收支進行多維定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的，最終用到了什麼地方。政府收支分類改革為轉變我國的預算控制方式提供了條件。現代預算管理強調將管理責任下放到部門層次，形成內部控制模式，賦予部門在部門內部進行資源再分配方面更大的自主權，以決定資源在各個規劃、項目或活動間的配置，提高預算配置效率。
(三)有利於繼續深化部門預算、國庫集中收付、政府採購等各項改革，增加預算透明度，強化財政監督，從源頭上防止腐敗。第一，新的分類體系更加側重於方便社會公眾監督。一方面，由於新的分類體系採取對全部政府收支進行統一分類的辦法，即便在預算內外資金方式暫時保持不變的情況下，我們也可以清楚地了解政府收支活動的“總賬”；另一方面，由於新的支出功能分類科目統一按政府職能活動設計，政府搞國防、辦教育、扶持“三農”等等“明細賬”一目了然。隨著我國政府信息公開程度逐步提高，新的政府收支分類將對民主理財乃至我國民主政治建設起到越來越大的推動作用。第二，新的政府收支分類體系以強化透明度為準則，完善我國財政報告體系。一是要按照政府收支分類改革要求，對現行財稅制度進行清理，及時修改行政事業單位財務以及稅務、國庫、財政總預算、行政事業單位會計制度，改變目前預算、決算、會計核算三張皮問題。二是逐步引入權責發生制會計制度，以準確反映政府、部門運作成本以及項目實施成本，為推行財政績效考評進行鋪墊。三是改進預算報告方式。收入方式，預算報告要按資金來源和性質，全面反映政府收入情況。支出方面，預算報告不僅要按政府職能活動反映政府支出情況以及政府職能活動開展情況和應(或實際)取得的成效，還要從政府支出資金的具體用途，分析政府的運作成本，使預算報告“內行看得清，外行看得懂”。四是加強財政管理信息系統建設。信息就像是預算、資源分配和財政管理中流動的血液，而財政管理信息系統為決策者和公共部門的管理者提供了一套支持工具。新的政府收支分類對每一項財政活動可進行“多維”反映，同時也需要更複雜的技術支撐，以滿足更大的信息流動。
(四)有利於轉變政府職能。政府收支分類改革後，通過新的支出功能分類和項目選擇，能清晰反映政府職能活動的範圍、方向和結構，為分析政府職能及其機構設定的合理性提供了條件。建立符合市場經濟條件的現代預算管理模式，有待於經濟和政治體制的現代化、合理化和民主化，我們應當利用預算管理模式的變革去推動這一偉大的歷史進程。我們應當抓住政府收支分類改革的機遇，從我國政府治理實踐出發，結合已開發國家的成功經驗，圍繞以人為本、以結果為導向、以市場為基礎等原則，轉變政府職能，重塑我國政府治理的理念和模式。
主要原則
(一)要有利於公共財政體系的建立。政府收支分類改革要符合公共財政體系的要求，在統一的大框架下發揮其必要的作用。
(二)要有利於預算的公正、公開、細化、透明。確保按新科目編制的預算符合市場經濟條件下公共財政的基本要求，既要讓我們自己說得明白，也要讓一般老百姓看得懂。
(四)要有利於國際比較與交流。政府收支分類的設計既要充分考慮我國目前的實際情況，儘可能滿足各方面的管理需要，又要合理借鑑國際經驗，實現與國際口徑的有效銜接與可比。
基本思路
一、改革的目標進行政府收支分類改革的目標，就是要適應市場經濟條件下轉變政府職能、建立公共財政體系的總體要求，逐步形成一套既適合我國國情、又符合國際通行做法的較為規範合理的政府收支分類體系，為進一步深化財政改革、提高預算透明度、強化財政監督創造有利條件。
二、改革的原則一是公開透明。確保按新科目的預算符合市場經濟條件下公共財政的基本要求，既要讓自己說得明白，也要讓一般老百姓看得懂。二是符合國情。既要合理借鑑國際經驗，實現與國際口徑的有效銜接，有利於國際比較和交流；又要充分考慮我國目前的實際情況，儘可能滿足各方面的管理需要。三是便於操作。科目設計在內容和層級設計上既要充分滿足管理的要求，體現科學性、規範性的要求；又要儘可能簡化，不能太複雜。
三、政府收支分類改革的框架新的政府收支分類主要包括三個方面的內容，即收入分類、支出功能分類和支出經濟分類。收入分類主要完整反映政府收入的來源和性質，說明政府的錢是從哪裡來的，這是一種經濟性質分類；支出功能分類主要完整反映政府各項職能活動，要說明政府究競做了什麼。比如說是搞了國防，還是辦了教育；支出經濟分類也是一種經濟性質分類，主要明細反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會議費、諮詢費還是買了辦公設備等。支出功能分類和支出經濟分類從不同側面、用不同方式反映政府支出活動，它們既是兩個相對獨立的分類體系，可以分別使用。
同時，又相互聯繫，可以結合使用。政府收支分類改革的主要內容如下：
1．對政府收入進行統一分類。一是擴大了範圍，在原來一般預算收入、政府性基金預算收人、債務預算收入的基礎上，將預算外收入和社會保險基金收入納入了政府收支分類範疇，並形成了統一編碼。二是體系上做了調整。新的收入分類按照科學標準和國際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移收入等。三是科目層次更為細化。比如各部門的行政事業性收費，過去科目中沒有具體的收費項目，新的收入科目則作了反映。新的收入分類可以清晰地反映政府各項收入的具體來源。
2．建立新的政府支出功能分類體系。這是這次科目改革的核心。過去政府支出總體上是按經費性質分類的，把預算支出分為基建費、行政費、事業費等。它是抽象的，每個部門都用這些科目，看不出部門的職能是什麼，究竟幹了什麼事。新的支出功能分類則從根本上作了改變，不再按經費性質設定科目，而是按政府的職能和活動設定科目，政府各項支出究竟做了什麼事，就能直接從科目上看出來。按照這種思路，支出功能分類設定類、款、項三級。類級科目反映政府的某一項職能，款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面工作，項級科目反映某一方面工作的具體支出。比如教育是類級科目，普通教育是款級科目，普通教育下的國小教育就是項級科目。這樣政府的錢做了什麼事，做每項事花了多少錢，在預算上就能清楚地反映出來，老百姓也看得懂。
3．建立新型的支出經濟分類體系。支出經濟分類就是對支出的具體經濟構成進行分類。比如用於國小教育的支出，究竟是蓋了校舍還是發了工資，就要通過經濟分類來反映。如果說功能分類是反映政府支出“做了什麼事”的問題，經濟分類則是反映“怎么去做”的問題。按照這個思路，支出經濟分類對原來的支出類級科目作了擴充和完善，按照簡便、實用的原則，設定類、款兩級。類級科目具體包括：工資福利、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、轉移支付、基本建設支出和其他資本性支出等。款級科目是對類級科目的細化，如其他資本性支出進一步細分為房屋建築物購建、專用設備購置、大型修繕和土地資源開發等。全面、明細的支出經濟分類為加強政府預算管理、部門財務管理以及政府統計分析提供了重要工具和手段。在新的政府收支分類改革完全到位後，通過有效的信息系統，就可對任何一項財政收支進行“多維”定位。也就是可以看出每一筆資金的多個特徵，比如這筆錢是哪個部門花的，做了什麼事，是怎么去做的，都清清楚楚。這樣既有利於社會各界加強對政府預算收支的監督，也有利於財政部加強預算管理工作。
出台過程
對現行預算科目存在的主要問題，全國人大、國務院、中紀委非常重視，對推進政府收支分類改革提出了一系列明確要求。為解決現行預算科目體系存在的問題，財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作。在認真研究了國際上政府收支分類的經驗的基礎上，結合公共財政、部門預算、國庫集中收付等財政改革對科目體系的要求，在全國人大、中央有關部門、地方財政部門等各有關方面的積極參與、支持和配合下，經過反覆修改和完善，於2004年底形成了《政府收支分類改革方案》。考慮到政府收支分類改革涉及面廣，環節多且複雜，為積極穩妥地推進這項工作，2005年又專門選擇了比較有代表性的天津、河北、湖北、湖南、海南5個地區及交通部、科技部、中紀委、國家中醫藥管理局、水利部、環保總局等6箇中央部門進行模擬試點。通過試點，一些地方和部門反映新的科目體系總體上是科學的、可行的，並對推進改革表示支持。2005年12月27日，經國務院批准，政府收支分類改革正式進入實施階段。
