績效預算管理是企業全面預算管理的重要組成部分，企業績效預算是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業績評估為核心的一種預算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。績效管理的目的就是要實現成果和效率，在績效預算管理中，企業作為整個社會經濟運行體系中的一員，不僅要實現經濟利益，而且要實現社會效益，以完成其社會使命。
基本介紹
- 中文名：績效預算管理
- 外文名：performance-based budget management
- 地位：企業全面預算管理的重要組成部分
- 類別：預算體制
- 適用範圍：企業、事業以及政府機關
特點,作用,框架體系,執行必要性,政策檔案,
特點
戰略性
績效預算必須以企業戰略為出發點，為戰略實現提供服務。因此績效預 算必須考慮企業的生命周期，在關注企業短期經營活動的同時，重視企業長期目標，使短期的預算指標及長期的企業發展戰略相適應，增強各期績效預算編制的銜接性，使績效預算管理成為企業長期發展目標的實現推進器。
資源最佳化配置性
績效預算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制體系，在績效預算網路下，企業全部資源都要納入預算管理的監控中，有限的資源被重新組合分配，企業內部職能的界限已經在逐漸削弱，通過績效預算使之能相互融合在一起，以便於更好地進行綜合協調，減少資源閒置現象。
系統管理性
績效預算管理本身是一個機制化的系統控制過程，具有鮮明的程式性，使用納入績效預算管理的資源需要立項、編制、審批、執行、監督、差異分析和考評等，績效預算管理系統設立的目的是為了降低預算風險，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統。
“標桿”性
績效預算管理為企業日常經營業務、財務收支活動提供控制尺度和衡量標準，同時企業將績效預算作為一根“標桿”，使所有預算執行主體都知道自己的行動目標和努力所能達到的結果。
作用
在企業績效預算管理的執行過程中，目標利潤及由此分解的各個分預算目標是考核各部門工作業績的主要依據及準繩，通過實際與預算的比較，便於對各部門及每位員工的工作業績進行考核評價，有利於調動員工的積極性，使他們在今後的工作中更加努力。
在績效預算管理模式下，企業將獎金、利潤分享及股票期權計畫同業績目標的實現相聯繫，而業績目標正是來自於企業及部門預算中的數據。績效預算管理在為績效考核提供參照值的同時，管理者還可以根據預算的實際執行結果去不斷修正、最佳化績效考核體系，確保考核結果更加符合實際，真正發揮評價與激勵機制在企業中的具體套用。
框架體系
一、構建績效預算運行框架體系
績效預算管理模式區別於傳統預算管理模式的核心，是將市場機制和競爭機制引入到部門預算管理，使部門預算的編制、執行、調整緊緊圍繞績效而展開。
大體上，績效預算運行具有以下的框架體系：
1、年度績效計畫。年度績效計畫通常在編制年度預算時根據部門的戰略目標確立，詳細闡述部門在特定年度內擬提供的公共服務數量和水平。包括以結果為導向的績效目標，實現績效目標需開展的詳細活動和需動用的資源，衡量績效目標的具體指標以及按照正常條件能夠達到的績效標準等，如紐西蘭的績效聲明報告，美國的年度績效計畫等。年度績效計畫通常需提交給內閣或者國會通過，以作為將來對該部門或項目進行績效評價的依據。
2、提交績效報告。為跟蹤部門年度績效計畫的進展情況，一般要求部門管理者定期或者不定期提交績效報告，通過績效指標詳細描述績效目標的完成程度。除少數國家（如澳大利亞、紐西蘭等）需提交月報和年中報告外，其他國家都僅需在預算年度結束後提交年度績效報告。類似於上市公司的財務報告，為保證其合法、真實和準確性，部門績效報告一般也要經過獨立機構進行審計。
3、進行績效評價。雖然績效報告一般會對年度績效計畫和實際完成績效進行比較，並對部門績效目標實現情況做出判斷，但是，由於績效報告由部門自己提供，很難保證評價結果的客觀公正性，需由獨立於部門的外部機構進行評價。如紐西蘭，績效評價工作由財政部、國庫部、審計署等部門完成。引人注目的是，公民取向的績效觀被越來越多的國家所採納，特別是在英、美等國。
4、反饋績效評價結果。目前實行績效預算改革的國家主要有兩種模式：一種是績效評價與預算分配之間沒有非常直接的聯繫，如美國、荷蘭、澳大利亞等，這些國家主要以加強管理、提高效率為目的進行績效評價；另一種是績效評價與預算分配之間有一種非常直接的聯繫，績效評價的好壞直接影響到撥款的多少，如紐西蘭、新加坡等。
二、賦予部門管理者充分的自主權
績效預算側重對產出的控制，由於存在信息不對稱，信息較充分的管理者更了解如何最佳化配置資源以實現本部門的產出目標。因此，以分散管理代替集中管理，賦予管理者較充分的自主權也就成了績效預算改革的通行做法。例如，紐西蘭部門管理者有人事支配權，有選擇從政府部門或者私人部門購買服務的權利；澳大利亞和瑞典實行整體撥款制度，在撥款數額內，部門管理者可以自主決定資金用途；瑞典部門管理者還有結轉、信貸、用人等方面的權利。
三、強化部門管理者的責任
權利和責任往往是對等的，在提供部門管理者靈活性的同時，各國也相應完善了問責機制。那些賦予部門管理者較大權利的國家，往往也是問責機制較為健全的國家。紐西蘭通過簽定個人績效契約直接約束部門管理者，管理者在契約到期時能否續簽契約，能否得到分紅，都受績效評價結果的直接影響。瑞典的問責機制包括：發布撥款證明文本，向公眾說明機構要實現的目標、績效指標以及機構因此而得到的撥款數額；進行獨立審計並進行評分和評級；實行議會巡查官制度傾聽公眾對於公共服務的投訴；編制財務報告和年度報告，接受議會的審查等。加拿大引入了誠信支出法案，使項目負責人可以得到更好的問責。
四、以權責發生制計量政府成本
收付實現制對政府資源投入的控制功能較強，而對政府產出的管理功能較弱。首先，收付實現制可以通過提前或推遲支付現金來操控各年度的開支，直接影響到費用核算的準確性；其次，收付實現制忽視對固定資產的管理，沒有對固定資產計提折舊，直接影響到費用核算的完整性。由於無法準確、完整計算費用，收付實現制不能適應以產出為導向的績效預算改革的需要。相對於收付實現制而言，權責發生制通過計提固定資產折舊和反映一些長期項目和或有債務的信息，能夠更準確、更全面地反映政府在一個時期內提供產品和服務所耗費資源的成本，並更好地將預算確認的成本與預期的績效成果進行配比，從而支持管理者的有效決策，有利於加強管理者對產出和結果的責任，有利於促進全面的績效管理改革。因此，隨著績效預算改革的推進，各國會計核算基礎紛紛從收付實現制轉向權責發生制。目前，在會計核算上，美國、法國、加拿大等國已根據本國的情況，有選擇地採用了改良的或修正的權責發生制；澳大利亞、紐西蘭和英國等三個國家則實行完全的權責發生制。其中，澳大利亞、紐西蘭等國還將權責發生制套用到預算管理上。
五、以制度和組織保障績效預算改革的推進
績效預算不僅是預算管理方法的一種創新，而且是政府管理理念的一次革命，其影響範圍之廣、程度之深是空前的。它不僅涉及到政府角色的重新定位，也涉及到政府內部不同部門之間利益的重新調整，由此產生的改革阻力也是空前的，需要強有力的制度保障和組織保障。以改革最為徹底的紐西蘭為例：一方面，紐西蘭不斷完善績效預算法律體系，相繼制訂了《國家部門法案》、《公共財政法案》、《財政責任法案》等多部法律。其中，《國家部門法案》明確了部長和CEO的職責，要求部長與CEO之間簽訂績效協定；《公共財政法案》確立了績效預算作為公共領域改革的重要組成部分，並要求CEO對自己部門的財務管理負責；《財政責任法案》要求各部門定期提交財政報告，要求實現中長期預算，要求政府部門實行國際會計準則，在政府會計和預算中引入權責發生制等。另一方面，紐西蘭重新調整了部門職能，明確由直屬於首相的國家服務委員會牽頭開展各部門績效評價工作，參與者包括財政部、審計署、國庫部等部門，有效避免了各部門相互扯皮，也有效保證了評價結果的公正性。
執行必要性
(一)績效預算是社會公共問題
績效預算是比較專業的概念，要準確理解這一概念，就必須明確這一概念與社會公眾利益是密切相關的。績效預算是財政部門著力推行的事情，但財政部門完全是從社會公眾的立場提出來的，其目的是為了社會公眾的利益。因此，績效預算實質上是一個社會公共問題，直接涉及社會總成本的高低。不僅財政部門，社會的方方面面都應該關注這一問題。
績效預算就是在財政資金的分配、使用上必須充分考慮績效這一原則。用老百姓的話來說，就是錢要花得有成效。我國是開發中國家，在發展改革進程中，需要辦的事很多，需要花錢的地方很多，從人均來看，我們的家底並不厚，因此，把鋼用在刀刃上，少花錢多辦事，花同樣多的錢辦更多的事，就成了財政部門從社會公眾立場出發必須要考慮的課題。
財政部門是分配財政資金的職能部門，具體花錢的是其他政府職能部門，因此，績效預算能否做好，不是財政一家的事，凡是使用財政資金的部門都得重視。這裡最重要的是要有從社會公共利益出發的立場。從本質上說政府行政機關和有關事業單位都是社會公共利益的代表，關鍵是不要將公共利益部門化，部門利益個人化。一些部門在做預算時想方設法拚命爭取財政資金，一旦資金到手，或者是大手大腳不管成效，或是挪用擠占為部門私利。公共部門沒有公共利益的立場，績效二字也就虛化了。
使用公共資源的部門具體情況各有不同，提供的公共產品在使用價值上無法比較，但這不能成為不講效率的遁詞。社會主義市場經濟條件下，不講效率就要被淘汰，這是一個普遍的尺度。這裡沒有特權，也沒有避風港，我們相信，如果績效二字能成為公共部門的自覺意識，我們的事業就能夠更快更健康地發展。
（二）推行績效預算的必要性
目前，我國的部門預算改革已取得階段性成果，要鞏固和發展這個成果，必須通過推行績效預算來配套和完善。
一是當前的預算分配難以擺脫傳統的“基數法”。應該說部門預算四年取得了前所未有的突破，實現了按部門職能需要編制統一、完整的部門預算，即一個部門一本預算。但是，部門預算無形中給部門帶來了利益割據的契機。一些部門，特別是支農、教育、科技等有法定支出增長比例的部門，在編制預算的過程中，過於看重部門利益，討價還價、爭基數的現象時有發生，部門與財政之間永無休止的博弈剪不斷。
二是財政部門難於從源頭上真正實現財政資源的高效配置。一是在政府支出的“權力規則”制約下，目前的預算模式是典型的“投入型”預算。財政部門的大部分時間都花在奔命於政府各職能部門的支出需求上，而對於資金績效、有效配置等問題，可謂是心有餘而力不足。二是編制預算時，部門未能提供事業發展的總體計畫，沒有定性和定量的評價標準作為財政資金安排的依據。
三是資金沒有追蹤問效。在現行預算資金分配模式下，部門和財政都主要關注錢要投到哪裡，怎么投入，預算一經批覆即成定局。對於預算執行過程要完成什麼、要達到什麼效果，卻問得很少。人大、審計等部門監督財政資金使用情況時，財政資金的效益問題往往又倒逼回財政承擔。因此，如何明確財政與部門在資金使用上的權力和責任，扭轉財政部門這種被動“挨打”局面，已經成為當前亟待解決的問題。四是資金結轉折射出部門預算的後遺症。一是預算一經批覆，即成為部門的“私有”財產，不管該項目是否已完成，部門利益神聖不可侵犯，一年滾一年，部門結轉幾乎成為“第二次預算”。二是採用現金收付實現制的預算管理方式，致使未花完的資金必須結轉下年。
政策檔案
為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。
《中共中央 國務院關於全面實施預算績效管理的意見》2018年9月25日正式公布。這一頂層設計旨在破解當前預算績效管理存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。
