政府性基金

政府性基金是指企業依照法律、行政法規等有關規定，代政府收取的具有專項用途的財政資金。

概述

根據國務院《關於加強預算外資金管理的決定》（國發[1996]29號）要求，從1996年起，將養路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育費附加、郵電附加、港口建設費、市話初裝基金、民航機場管理建設費等13項數額較大的政府性基金（收費）（以下統稱“基金”）納入財政預算管理。為了做好政府性基金的預算管理工作，特制定本辦法。道路收費改革之後部分養路費已不再適用。

原則與劃分

一、關於預算管理原則與預算級次劃分

納入預算管理的政府性基金管理總原則是：基金全額納入預算管理，實行收支兩條線，收入全額上繳國庫，先收後支，專款專用；在預算上單獨編列，自求平衡，結餘結轉下年繼續使用。

基金的預算級次劃分為中央基金預算收入、地方基金預算收入和中央與地方共享基金收入。在未作出新的調整之前，有關收入的劃分暫以原規定為準，即屬於中央政府的收入，仍作為中央基金預算收入；屬於地方政府的收入，仍作為地方基金預算收入；作為中央與地方政府共享的收入，仍作為中央與地方共享基金收入。

地方財政部門按國家規定收取的各項稅費附加，根據國務院[1996]29號檔案要求納入地方財政預算後，也視同地方政府的基金收入，預算級次為地方預算收入。

預算編制

二、關於預算編制

1．根據《中華人民共和國預算法》要求，由國務院規定複式預算編制辦法。上述基金收支預算在國務院複式預算辦法正式頒發前，在財政預算上暫採用單獨編列辦法。即各級財政部門單獨編列一張“政府性基金收支預算表”，將基金收入與基金支出按照一一對應的原則排列，不計入一般預算收入總計和一般預算支出總計。

2．各基金徵收部門和使用部門應於每年第四季度根據財政部門的部署，匯總編報下年度的分項基金預算。分項基金預算經財政部門按規定程式批准後執行。

3．基金預算內容包括年度基金收入預算與基金支出預算，以前年度基金結餘也應在基金預算中反映。基金收入預算根據上年度徵收任務完成情況和本年度徵收任務及徵收標準調整變化情況等確定；基金支出預算根據基金收入情況，按規定的用途、支出範圍和支出標準編列。屬於基本建設項目應按基本建設投資管理的有關規定編報基本建設支出預算。

基金預算按規定的程式報經批准後，由財政部門及時向各部門批覆。

地方財政部門應於預算年度開始後的10日內，將匯總的地方政府性基金預算報財政部。

預算科目設定

三、關於預算科目設定

各部門、各單位在辦理基金收入繳庫時，適用1997年政府性基金預算收入科目；各級財政部門辦理基金支出時，適用1997年政府性基金預算支出科目。政府性基金收支科目具體內容由我部另行規定。

預算執行

四、關於預算執行

（一）關於基金繳庫

政府性基金納入預算管理後，應按《中華人民共和國國庫條例》辦理收入繳庫。各項納入預算管理的政府性基金除農村教育費附加由稅務或財政部門負責徵收管理外，其餘各項基金由財政部駐各地專員辦事機構同級財政部門或經同級財政部門委託的部門負責徵收管理。為做好收入的徵收管理工作，原則上仍按現行管理辦法收繳，即原由財政部駐各地專員辦事機構就地監繳的中央基金預算收入仍由專員辦監繳入庫，原由中央主管部門集中收繳的基金，仍由中央主管部門徵收，並根據基金收繳情況每月分次辦理繳庫。原由地方部門收繳的基金，仍由地方收繳。繳庫時應按基金所屬預算級次分別繳入中央國庫或地方國庫，即屬於中央基金預算收入的全部繳入中央總金庫，屬於地方基金預算收入的全部繳入地方金庫，屬於中央與地方共享的基金預算收入由地方收款部門按規定的比例分別將留歸地方的收入繳入地方金庫，屬於中央收入的部分，匯解中央主管部門集中繳庫。對於規定繳納稅款的基金收入，在扣除應繳稅款後辦理繳庫。

為加強基金收入繳庫的管理，防止出現混庫，各中央主管部門與地方收款部門或單位之間應建立健全基金收入上劃和繳庫對帳制度，特別是要嚴密共享收入匯解的對帳。

基層收款單位及主管部門對應繳國庫的基金收入應嚴格管理，並應在國家銀行開立待繳款專戶，將每日收取的收入全部送存專戶。任何單位、部門不得將應繳專戶的資金轉為儲蓄存款或混入本單位的經費存款帳戶。專戶的資金應在規定的期限內清繳，不得坐支、截留。

基金收入的繳庫一律使用“一般繳款書”。繳款書所列各項內容必須填列完整、正確。其中：繳入中央金庫的，填寫方法如下：“財政機關”欄填寫“財政部”，“預算級次”欄填寫“中央級”；“預算科目”欄按財政部制發的“基金預算收入科目”填寫。繳入地方國庫的按相應的財政機關、預算級次和財政部制發的“基金預算收入科目”填寫。

關於支出管理

（二）關於支出管理

基金的支出本著“先收後支”的原則辦理。財政部門辦理各項基金支出的撥付，應根據核定的支出預算及基金收入入庫的進度辦理，並應保證用款單位的用款需要。部門和單位使用基金時，應嚴格按資金渠道，在規定的開支範圍與開支標準內使用，不得與單位其他資金和正常經費混淆，也不得擅自改變支出用途。

各級財政、各部門、各單位應加強對基金支出的管理，建立健全財務制度，嚴格會計核算程式，確保基金按規定的用途合理使用。

（三）各基金徵收部門和基金使用部門與單位應按同級財政部門的要求及時報送有關基金收入、支出情況的報表和文字說明材料。

財政部駐各地監察專員辦事處負責監督檢查基金收入的徵收繳庫情況及使用管理情況。各基金收入部門和基金使用部門應按要求如實提供有關資料。對查出的違紀問題，專員辦按財政部有關規定就地處理，對檢查發現的混庫問題，應就地及時予以調庫，個別因特殊情況無法就地更正的問題，按財政部《關於改進中央預算收入對帳辦法的通知》（財監字[1995]87號）檔案中有關規定上報，由財政部通過財政結算扣回。

決算編報

五、關於決算編報

各基金徵收部門和使用部門於每一預算年度終了時，應根據財政部門的要求及時編報基金決算草案。基金決算草案應在對全年基金收入和基金支出進行清理核對的基礎上進行，不得隨意調整收支數字，轉移資金。基金決算各項數字必須以經過核實的基層單位會計數字為準，匯總編報，不得由主管部門估列代編。一個部門管理使用多項基金的，應分別基金項目逐一編報。

各單位應當按照主管部門的布置，認真編制本單位的基金決算草案，在規定期限內上報。

各部門在審核所屬各單位決算草案的基礎上，匯總編制本部門決算草案，並附決算草案詳細說明，經部門行政領導簽章後，在規定期限內報同級財政部門審核。

六、財政總預算會計核算科目設定

為了核算基金收支餘存，在財政部1988年制發的《財政機關總預算會計制度》核算預算資金部分增設以下會計科目：在資金來源類增設“基金收入”一個總帳科目，用於反映各項基金的收繳入庫及結存情況，總帳下按基金種類分設明細科目；在資金運用類增設“基金支出”一個總帳科目，用以反映各項基金的撥付使用情況。基金收入根據同級國庫報來的入庫情況記賬；基金支出按實際撥付數記賬。

法律制度

政府性基金是為實現特定經濟社會領域的政策目的,各級人民政府及其所屬部門按照規定程式批准,依法向特定群體無償徵收的具有專項用途的一種非稅收入。政府性基金種類繁多,與一般稅、特殊類型稅、規費、受益費等有著明顯區別,其基本特徵表現為特別政策性、被課徵群體特定性、特殊的法律關聯性、非對待給付性和專款專用性。儘管與域外類似之財政工具一樣,政府性基金同為具有擴張性質的財政工具,但卻有其不同的產生背景和現實狀況,在相當程度上是我國財政體制失范的產物,並在事實上曾經一度被濫用。即便在政府性基金管理日漸規範的今天,如何有效規範和約束政府性基金這一特別財政收支工具,以維護公民、法人和其他組織的財產權,依然是政府性基金法律制度中值得研究的中心議題。

鑒於我國尚無政府性基金的基本立法,政府性基金的法律制度框架仍比較模糊,並成為當前政府性基金改革面臨的最大制度障礙。系統研究政府性基金法律制度,應當圍繞政府性基金法律制度的基本框架及其構建來進行。政府性基金法律制度的構建主要在於一般法律層面,並需在政府性基金法律制度體系內力求較好實現財政立法與經濟立法、行政立法的耦合。依照政府性基金的基本運行邏輯和財稅法學的相關理論,可以將政府性基金法律制度分為設立制度、徵收和使用制度、監督制度、糾紛解決制度等基本方面。政府性基金的設立制度是有關政府性基金產生的制度,也是政府性基金徵收、使用、監督的邏輯前提,設立原則、設立程式、設立範圍和政府性基金的基本要素,構成政府性基金設立制度的基本內容。政府性基金的設立主要應遵循設立法定與授權明確原則、補充性原則、財政公平原則、定期評審原則。

政府性基金設立程式的本質是立法程式,實現政府性基金設立的合法化,需要同時依據合法性原則對現有政府性基金項目進行清理,並規範現行的政府性基金申請審批程式。政府性基金的設立範圍在形式層面上應當體現政府性基金與稅收等其他財政工具的功能界限,在實質層面上則應當體現政府與市場、社會的必要分工,現行政府性基金設立範圍有待予以相應完善。政府性基金的基本要素是微觀意義上某一政府性基金項目的內在構成,與巨觀意義上政府性基金整體的設立範圍相對應。一般來說,至少應當包括政府性基金的徵收主體、被課徵群體、徵收對象、徵收標準等基本要素。政府性基金的徵收和使用在財政層面上實現著政府性基金設立制度的目的,是政府性基金日常管理的基本方面,與公眾接觸最為密切也最易發生糾紛,屬於政府性基金監督的主要對象,在政府性基金法律制度體系中處於最中心的地位。

政府性基金徵收制度主要包括徵收主體和徵收程式兩個方面。使用制度是財政支出層面的制度,應當重點關注使用原則、使用範圍和使用主體問題。會計制度和國庫制度是實現政府性展金日常管理的輔助性制度,可以納入政府性基金徵收使用制度的範疇加以研究。政府性基金監督制度應當主要指向與政府性基金日常管理相關的行政行為或行政過程。當前的政府性基金監督主要存在著監督體系的法治化程度偏低、外部監督不足、監督實效不佳、公眾參與缺乏、監督民主程度不高等突出問題。重構政府性基金監督制度,需要立足法治原則,強化外部監,增強代議機構的民主監督和公眾的民主參與,實現介法性監督與合理性監督並重,並著重完善政府性基金的預算監督制度和審計監督制度。政府性基金糾紛的主要類型為行政糾紛,且以非抽象性糾紛為主。

從財政民主憲政的發展趨勢來看,現行的政府性基金糾紛解決機制因財政體制、司法體制以及政府性基金制度自身的限制,·亟雷加以重構。實現政府性基金糾紛解決機制的重構,首先應完善前置程式,強化協商、調解和複議機制：其次是拓展訴訟機制的作用,在完善普通行政訴訟機制的基礎上,構建公益行政訴訟,解決政府性基金領域發生的抽象性、客觀性爭議,並應合理考慮財政領域的特殊性,適時構建相應的專門財政訴訟；最後,有必要構建憲政(法)控制機制,化解政府性基金的合憲性爭議,實現對於政府性基金的憲政(法)控制。

對於政府性基金具體制度的系統考察和分析,是研究政府性基金立法的基礎。當前,政府性基金立法已經非常必要,並已具備相當的可行性。政府性基金立法需堅持法律保留、綜合協調、正義優先兼顧效率這三項基本原則,以集中解決政府性基金立法的層次定位、體系安排和價值定位等基本問題。選擇基本法的立法模式,構建政府性基金法律體系,需要重點安排政府性基金基本立法自身的內在邏輯,協調政府性基金立法與財稅基本立法、政府性基金立法與特定領域政策性立法的相互關係。

其他

七、其他

本辦法自1997年1月1日起執行。

1996年各項基金按我部規定已納入預算管理的，繼續執行原規定。1996年尚未納入預算管理的，各基金徵收部門和單位應在清理核實的基礎上，將截至1996年12月31日止應納入預算管理的基金滾存餘額，於1997年1月30日前足額繳入同級國庫。

有關各項基金的徵收使用監督管理辦法，由同級財政部門另行制定。

地方財政部門可以根據本辦法制定地方基金管理的具體規定。

我部及各有關部門過去制定的政策和規定凡與本辦法不一致的，一律以本辦法為準。