中國是世界上最古老的文明國家之一，有著幾千年光輝燦爛的文明歷史，所以行政區劃的歷史也十分悠久。從春秋初期，公元前688年開始置縣，中國的行政區劃至今已有2500多年的歷史，而且兩千多年來不斷發展，從未間斷。據筆者目前掌握的材料，可以說中國的行政區劃是世界上歷史最悠久、也是保存最完整的行政區劃。
基本介紹
- 中文名：古代行政區劃沿革
- 出處：《中國古代文化史》
- 時期：公元前21世紀至公元前3世紀
- 朝代：夏朝
基本概念,萌芽時期,州服制說,十二州說,九州說,畿服說,縣郡起源,縣的出現,郡的出現,縣和郡的關係,郡縣時期,郡縣制,秦郡,秦縣,郡縣發展,漢郡國制,漢縣,州制萌芽,西漢的州,東漢的州,州制時期,道制時期,唐朝道制,宋朝路制,遼道制,金路制,省制時期,元省制,明省制,清省制,
基本概念
節選自《中國古代文化史》第八章
行政區劃，是指一個國家行政管理的區域組織系統。國家為了行政管理的方便，有效地控制各個地域，通常在其所轄的領土範圍內按照自然地理的條件、政治經濟的狀況、民族和人口的分布、歷史的傳統以及軍事的需要，把全國劃分為不同級次的若干行政區，這種劃分叫做行政區劃。世界各國的行政區劃的級次和名稱是互不相同的。如根據《中華人民共和國憲法》的規定，中國現階段的行政區劃主要是，在中央政府之下實行省、縣兩級制；美國主要是州（Prefecture）、縣（County）或市（City）；蘇聯主要是州（ОбласТъ）、區（PaЙОH）；法國主要是省（Province）、區或縣（District）；英國主要是郡（Shire）、縣（County）。即使在一個國家，不同歷史時期的行政區劃的級次和名稱也不是一定相同的，中國古代行政區劃的沿革充分說明了這一點。
萌芽時期
這個時期約從公元前21世紀至公元前3世紀，即從建立中國歷史上第一個國家政權——夏朝開始，到秦始皇統一中國、確立郡縣制為止。
國家的產生，是形成行政區劃的先決條件。在原始社會，人們按氏族、部落進行生產和生活，根本不需要行政區劃，也沒有地域區劃的概念，正如《禮記·禮運》篇所述，那時是“大道之行也，天下為公”。隨著生產力的發展，社會的進步，逐步出現了私有制，產生了階級，形成了國家。統治階級為維護其統治地位，有效地控制被統治階級，需要實行分區分級管理，於是產生了形成各種各樣行政區劃的可能性。但是，並不是產生國家的同時也必然出現行政區劃。一些同志認為：夏朝的“地方行政區劃單位，是在原始公社部落基礎上形成的‘小邦’或‘方國’”；“商代的行政區劃採用分封制的形式”，（1）是不對的。夏、商兩代和西周，都還沒有完善的地方行政制度，當時也不可能對整個國家進行全面的行政區劃，無論是“方國”，還是“諸侯國”，都是一個個獨立的國家，與夏、商、周王朝之間都只是鬆散的臣屬關係。春秋以後，縣、郡的出現才是中國古代行政區劃的肇始。（2）（3）
州服制說
在本世紀以前，人們普遍認為夏、商、西周王朝存在著“十二州”、“九州”、“五服”等行政區劃。最典型的如《漢書·地理志序》所云：“昔在黃帝，……方制萬里，畫野分州。……堯遭洪水，懷山襄陵，天下分絕為十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作貢。”即說黃帝時已有州制，堯因洪水之災，分中國為十二州，禹治水後更改為九州，以後又把中國分為五服。實際上，所謂夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之說都僅是種種傳說而已。
十二州說
它是傳說中的堯舜氏族社會時代的行政區劃制度，起於《尚書·堯典》的“肇十有二州”。西漢學者谷永（前？—前4年）最先把“肇十有二州”解釋為“堯遭洪水，天下分絕十二州”。（4）東漢史學家班固（32—92年）撰《漢書》即從其說。他們認為這“十二州”是堯舜時代的行政區劃制度，而且在禹設定“九州”之前。可是，東漢馬融（79—166年）認為“十二州”產生於禹治水之後，它是由當時氏族首領舜在禹置“九州”的基礎上，增置幽、並、營三州而成。後世的釋經家多從馬融之說。自顧頡剛（1893—1980年）在20世紀30年代以確鑿證據考證《尚書·堯典》乃漢人之作，“十二州”說是漢人影射漢武帝所置刺史部十三州而起，馬氏所敘的十二州名只是調和了《禹貢》、《爾雅》、《職方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。（5）（6）現代的秦漢史和先秦史學者都從顧氏之說，否定了“十二州”說是堯舜時代行政區劃制度的觀點。
九州說
它是傳說中大禹時代的中原地區的行政區劃制度，起於春秋、戰國時代。在西漢以前，都認為“九州”系禹治水後劃分的，但具體的說法各書所載互不相同，大致有四種說法：（1）《尚書·禹貢》記載九州為冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍；（圖1）（2）《呂氏春秋·有始覽》有幽州，無梁州；（3）《周禮·職方》有幽州、并州，無梁州、徐州；（4）《爾雅·釋地》有幽州、并州、營州，無梁州、青州、徐州（見表1）。各地所載各州的地域亦不盡相同，如泰山以北、以東地區在《禹貢》中屬於青州，在《職方》中屬於幽州；《職方》中的青州相當於《禹貢》中徐州的大部分和豫州的一部分。
這些“九州”說實際上是春秋、戰國時期學者對當時所知周朝領土所做的地理區域的劃分，並不是某個朝代的行政區劃。然而，在歷史上把它們長期地誤認為是行政區劃。在西漢以前，誤認為《禹貢》是大禹治水後所劃分的九州，代表夏朝的行政區劃制度；《漢書·地理志》最先把《周禮·職方》中的九州誤稱為代表周朝的行政區劃制度；三國時期魏人孫炎在注釋《爾雅》時，又把《爾雅·釋地》中的九州牽強附會地解釋為代表商朝的行政區劃制度；以後的經學家進一步推而廣之，把“九州”誤稱為夏、商、周三代的行政區劃制度。（7）（8）
畿服說
它最初見於《國語·周語》。《周語》曰：“夫先王之制：邦內甸服，邦外侯服，侯衛賓服，夷蠻要服，戎狄荒服。”即說周王實行“甸服”、“侯服”、“賓服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚書·禹貢》中也說了五服，只是用“綏服”替代了《周語》中的“賓服”；並認為每服皆有一定的範圍，都為五百里。《周禮·夏官·職方氏》更將“五服”擴展為“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“衛服”、“蠻服”、“夷服”、“鎮服”、“藩服”。在《周禮·夏官·大司馬》中，則把“服”改稱為“畿”，認為有侯、甸、男、采、衛、蠻、夷、鎮、藩九畿。以上敘述的“五服”、“九服”、“九畿”等記載，都是後人杜撰的先秦時代的行政區劃，事實上它們只是戰國時代或稍後人們地理視野不斷開闊的反映。（9）（10）
縣郡起源
縣的出現
前面已述，商、周王朝實行的是分封制，即“封邦建國”，各個領主在自己的封國內獨立為君主，整個商、周王朝無所謂任何行政區劃。但是，到了春秋時期，周室衰微，一些諸侯國逐漸強大，開始發展中央集權制度。他們在新開拓的疆土上不再進行分封，而由君主直接統治，為了便於統治，開始萌生了縣、郡等行政區劃的單位。
縣是中國最早出現的行政區劃單位名稱，始於春秋初期，最初設定在邊地，帶有國防作用。據現有文獻記載，最早設縣的是西方大國秦。《史記·秦本紀》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初縣之”；武公十一年（前687年）“初縣杜、鄭”。就是說在春秋初，秦武公在新開拓的疆域首先設立邦縣（今甘肅天水市）、冀縣（今甘肅甘谷縣），第二年又設定杜縣（今陝西杜陵縣）、鄭縣（今陝西華縣）。接著，楚、晉等國亦置縣。《左傳》載哀公十七年（前478年），子谷曰：楚文王“實縣申、息”；《左傳》載僖公三十三年（前627年）晉襄公以先茅之縣賞胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晉襄公在位是前627至前621年。可見，在春秋前期即前7世紀，秦、楚、晉等大國已先後在新兼併的土地上置縣。（圖2）在古文中，縣是古懸字。因這些新拓的疆域，遠離諸侯國的國都，懸於諸侯的采邑之外而命名。
春秋後期，各諸侯國普遍置縣，且從邊遠之地發展到內地。據《左傳》記載，宣公十一年（前598年）楚子“伐陳，……縣陳”；第二年楚伐鄭（國），鄭伯對楚子說，“使改事君，夷於九縣”（如果讓鄭國奉事君王，等同於楚國諸縣）；宣公十五年（前594年）晉侯以瓜衍之縣賞士伯；成公六年（前585年），“敗楚之二縣”；襄公二十六年（前547年），“晉人將與之縣，以比叔向”；昭公三年（前539年），“晉之別縣（把一縣劃分為二）不惟州”；昭公五年，“韓賦七邑，皆成縣也”，“因其十家九縣……，其餘四十縣”；昭公二十八年（前514年）晉吞滅祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣”。吳國當時也已在今江蘇鎮江市設定朱方縣。正如顧炎武在《日知錄·郡縣條》所述：“春秋之世，滅人之國者，固以為縣矣。”
戰國時期，縣已成為較普遍的地方行政區劃單位。不過，春秋戰國時期的縣與以後的縣並不完全相同：一是保留著分封制的殘痕，如君主可以把縣賜送給臣子，縣尹可以世襲等；二是縣的規模相差懸殊，大的如秦、楚滅了一國置一縣，甚至滅了陳、蔡這樣的中等國家以後也以一國置一縣，小的如齊國的縣，大致是一鄉置一縣。當然，那時最多的還是以一邑之地置一縣。
郡的出現
現在看到的最早的關於郡的記載見於《國語·晉語》。晉國公子夷吾對秦公子摯講，“君實有郡縣”。意思是說，晉國猶如秦國的郡縣。這是魯僖公九年（前651年）的事，說明秦國在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些書說，“春秋末年以後，各國開始在邊地設郡”，（11）“戰國時期開始出現郡”，（12）都是不確切的。據《左傳》記載，魯哀公二年（前493年）趙簡子曰：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”以上是春秋時代僅見的“郡”名兩例，表明當時郡名還很少見。當初主要為滿足軍事防衛之需要，各諸侯國開始在邊遠地區置郡，由國君的重臣率軍駐守。
戰國時代，郡的設定增多。《史記·秦本紀》記載，惠文王十年（前328年）“魏納上郡十五縣”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚漢中，取地六百里，置漢中郡”。《史記·樗里子甘茂傳》記載，秦武王三年（前308年）甘茂對秦王說：“宜陽，大縣也，……名曰縣，其實郡也。”《史記·春申君傳》楚考烈王十六年（前247年），春申君對楚王說：“淮北地邊齊，其事急，請以為郡便。”《史記·匈奴傳》說，“魏有河西、上郡”，“秦有隴西、北地、上郡”，趙“置雲中、雁門、代郡”，燕“置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡”。可見，戰國時各國已普遍置郡，且多置於各國的邊遠地區。（圖3）
縣和郡的關係
郡、縣均出現在春秋前期，但是設郡晚於設縣，而且在春秋時代郡的地位低於縣，所以才有趙簡子“上大夫受縣，下大夫受郡”之語。這並不是縣大郡小的緣故，因為那時縣的大小懸殊，且在春秋時代郡的大小至今難以詳考。主要是由於郡置於邊遠荒僻之處，地廣人稀，經濟開發程度低於縣，不如縣那么富裕。（13）
綜上所述，商、周時期實行“分封制”，不存在行政區劃的制度，所謂“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”並不是當時的行政區劃，而是戰國時期和以後的一些學者的構想。中國最早的行政區劃是郡縣制，它萌生於春秋，演進於戰國，正式確立於秦代。
郡縣時期
郡縣制
公元前221年，秦始皇二十六年吞滅六國、統一中國，建立了中國歷史上第一個統一的、多民族的、高度中央集權的大帝國。秦始皇認為，“周制微弱，終為諸侯所喪”（《漢書·地理志》），因此採納廷尉李斯的建議，“不立尺土之封，分天下為郡縣”（《漢書·地理志》），徹底廢除分封制，實行中央集權制，是年即分天下為36郡，把郡縣行政區劃制度推行到全國。這是郡縣制在中國確定的標誌，也是中國和世界行政區劃史上一個劃時代的事件。
秦郡
《漢書·地理志》云：“秦京師為內史，分天下作三十六郡。”內史為秦國都所轄的地區，當時唯有它不稱為郡。始皇二十六年置36郡，其後陸續有增置，最後秦郡究竟有多少？當年所置的36郡，是否包括內史？對此前人有多種說法，直至今天仍有分歧。現按較多學者認可的全祖望在《漢書地理志稽疑》中的考據，摘錄秦郡如下：
內史，領京畿諸縣，不在36郡內。
隴西、北地、上郡、漢中、蜀郡、巴郡、邯鄲、巨鹿、太原、上黨、雁門、代郡、雲中、河東、東郡、碭郡、三川、潁川、南郡、黔中、南陽、長沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、東海、會稽、齊郡、琅邪、廣陽、漁陽、上谷、右北平、遼西、遼東。以上為始皇二十六年所置36郡。
閩中郡，始皇置，不知具體置年。但從地理位置而言，當在始皇三十三年南平百越後所建。
《漢書·地理志》所云36郡中，少楚郡、黔中（這兩郡見於《史記》）、東海（見於《水經注》）、廣陽（見於《漢書·地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。這就給秦郡的歷史分歧留下了根子。事實上，始皇統一中國時分設36郡中，沒有南海、九原、桂林和象郡，當時南海等郡地還未納入秦王朝的版圖。所以，《漢書·地理志》載始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，應按《史記》等書補充楚郡等4郡。
以上共為42郡（包括內史）。譚其驤先生主編的《中國歷史地圖集》認為秦王朝共有47郡（15）。（圖4）
秦縣
郡縣發展
漢初，劉邦鑒於秦王朝孤立而亡的教訓，廣建王侯。先封“異姓七國”（韓、趙、楚、淮南、燕、長沙、梁），繼而在消滅異姓六國（長沙除外）的過程中建立“同姓九國”（楚、荊、代、齊、趙、梁、淮陽、淮南、燕），實行了郡、國並存制。
漢郡國制
漢初的王國不但統率侯國或數縣，而且常常兼數郡之地，嚴重地威脅和阻礙了中央的統治權。據《漢書·地理志》記載，高祖於秦郡外增置26郡（譚其驤《漢百三郡國建置始考》的考證較精，指出高祖實增為19郡），其中三分之二的郡是在諸侯王國內；且諸侯王國多“兼數郡之地，……吳王濞封有四郡五十餘城”，（17）“大者或五、六郡”，（18）因而漢初60郡中，同姓九個諸侯王國和異姓僅剩的長沙國共有40餘郡，漢帝自領的郡只有15個。
以後，文帝、景帝、武帝多次削藩，令諸王不得自治其國，所屬官吏皆由天子授予。景帝時，一諸侯國便只領一郡，王國和郡自此在行政區劃上才處於同一級別。（表2）根據《漢書·地理志》記載，至西漢末年有郡國103，其中除三輔（沿京畿地區的三郡）外，有郡80、國20；大郡領縣三、五十個，大國領縣最多十餘個，小國僅領縣三、四個。可見，西漢末年郡和國級別雖相同，實際上是郡大國小。
王莽時，郡數增至125。東漢初，光武帝考慮到連年戰爭、國空民虛的情況，為減少官役，與民休息，對郡、縣曾大加併合。《後漢書·光武帝紀》記載：建武六年（30年）“並省四百餘縣”，約相當於當時縣數的四分之一；繼而累並郡、國13，占當時郡、國總數的十分之一強。以後，又遵西漢之制，至順帝永和五年（140年）共有郡、國105，並成為較穩定的行政區劃，直到東漢末。
漢縣
郡下統縣，戰國已然，秦王朝推行全國。漢承秦制，仍在郡下轄縣，並有所發展。《漢書·百官表》云：縣“列侯所食縣曰國，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蠻夷曰道。”表明西漢的縣級行政區劃，已有縣、國、邑、道之別。
據《漢書·地理志》載，西漢在元封年間有一百零三郡，下轄“縣、道、國、邑，千五百八十七”；據錢大昕在《二十二史考異》中根據郡、國所轄的縣統計，西漢實有縣級行政單位1578個，其中：縣1344、侯國188、道30、邑16。王莽時，全國125郡，國下領縣、邑2203個。東漢永和五年時，全國105個郡，國下轄“縣、邑、道、侯國千一百八十”，（19）較西漢末幾乎少去三分之一。
州制萌芽
如第一章所述，把中國劃分為州，起源於戰國時人們的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在學者們所著作的書上或人們的傳聞中，並未成為中國的行政區劃。在中國行政區劃中真正地出現“州”一級，始於西漢武帝。
西漢的州
《漢書·武帝紀》說，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。漢武帝用《禹貢》、《職方》中的11個州名（冀、兗、徐、揚、荊、豫、幽、並、梁、雍、青）（見表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰涼，加上新開闢的邊地“南置交趾、北置朔方”（20）兩個刺史部，共為13刺史部，又名13州。但《漢書·地理志》正文與序所載大異：正文的13州名中無朔方、涼州，卻有司隸（京師地域），將交趾稱為交州。顧頡剛在《兩漢州制考》中，根據較充分的事實指出《漢書·地理志序》較正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京師置司隸校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隸不在13州之列，如加司隸應統稱為14州；“北置朔方”，屬13州，是確切的，正文把朔方歸併州乃是東漢之制，非武帝所為；稱交趾為交州，是王莽和東漢時制，非西漢之稱；而且《漢書·地理志》正文還遺漏了涼州。應當指出當時的州刺史僅代表漢王朝監察所轄的郡、國，並無固定駐所，還沒有形成一級行政區劃。
東漢的州
西漢末年王莽專權，企圖實現《堯典》中所謂“肇十有二州”的古制，於元始四年（公元4年）廢除朔方、司隸兩部，全國變成12州；據《堯典》中無交趾而有“宅南交”的話，改交趾為交州；據《禹貢》中有雍州、無涼州，改涼州為雍州。（21）
東漢光武曾恢復西漢舊制，復置司隸部，復改雍州為涼州。但不久，在建武十一年（35年）又參用王莽之制置州。以後東漢的州制與西漢有以下不同：（1）降司隸校尉部為全國13州之一；（2）廢朔方，歸入并州；（3）改交趾為交州。（22）
靈帝中平元年（184年）爆發黃巾起義，朝廷為有效地鎮壓各地的農民起義，於中平五年（188年）改刺史為州牧，命朝中九卿任州牧，執掌一州軍、政大權，州逐漸成為郡、縣以上的一級結構。於是，全國的行政區劃由虛的三級制演變為實的三級制，由郡縣制演變為州郡縣制。東漢末，曹操又倡復“九州說”，廢幽、並兩州，合入冀州；省去司隸校尉部和涼州，並為雍州；棄交州，分入荊、益兩州。全國僅有兗、豫、青、徐、荊、揚、冀、益、雍9州。
總之，漢代的行政區劃承襲了秦制，基本上實行的是郡縣制。與秦王朝不同的是：（1）漢代有郡、國並存的局面。漢初，實行的是郡—縣二級制和國—郡—縣三級制並行的行政區劃制度；景帝平定“七國之亂”之後，實行的是郡或國統縣的二級制，（表2）直到東漢末大致如此。
所以，更確切地說，漢代的行政區劃實行的是郡、國並存的制度。（2）漢代的縣級區劃單位的形式多樣化，除縣以外，還有邑、道、侯國。（3）漢代的行政區劃單位中出現了“州”。武帝首創行政監察區，在郡、國之上增設十三刺史部，即十三州。東漢末年，州由虛的行政監察機構變為一級政區實體，開始出現州—郡—縣的三級行政區劃制度，表明中國的行政區劃演進到了一個新的階段。（表3）
州制時期
三國至西晉的州制
⒈三國州制
漢獻帝時，曹操“挾天子”、“今天下”，改漢十三州為九州。州-縣兩級制度。不久，魏文帝曹丕又改為十二州。當時，曹魏占據黃河流域，置有司隸、豫、兗、青、徐、雍、涼、冀、並、幽、荊（漢荊州北部）、揚（漢揚州北部）12州；（23）領郡101、縣731。（24）孫吳占有長江中下游、珠江流域，置有荊、揚、交、廣4州，領郡44、縣337；（25）蜀漢占有今四川和陝西漢中盆地，僅置益州一州，領郡22、縣138。（26）因此，三國時共有州17（其中荊、揚各有二州），郡167，縣1206。
事實上，那時魏國的行政區劃與吳、蜀兩國的並不完全相同：（1）魏在州下分郡或王國，吳、蜀在州下僅有郡；（2）魏在郡或王國下，置縣、縣王國、縣公國與侯國，吳、蜀在郡下僅轄有縣和侯國。與漢制的縣級單位不同，三國時已無道、邑之稱，但在魏國有縣王國、縣公國等設定。（27）
⒉西晉州制
此時，可以說已集州制之大成，為州制最完善的階段。首先，從州名而言，《禹貢》、《職方》、《爾雅》、《呂氏春秋》等提及的州名，除少《爾雅》中的營州外，都有了實際地域；其次，從設州的歷史來看，自漢武帝以來所設定的州，除西漢的朔方外，均已有設定；第三，從當時設定的實際地域來說，也遠較過去的合理，如由原益州分出今陝西西南部和四川東部置梁州，分出今雲南為寧州，從荊、揚兩州分出今福建、江西為江州，自荊、廣兩州分出今湖南東部、東南部和廣東東北部置湘州等。
西晉後，天下大亂，州制陷於混亂。
東晉、南北朝的州制
西晉末年永嘉之亂後，晉室南遷，偏安江左，宋、齊、梁、陳先後承襲，社會局勢一直不安寧，正如《宋書·州郡志》所說的：“境土屢分，或一郡一縣割成四、五，四、五之中亟有離合，千回百改，巧曆不等。”北方在十六國統治之下更是兵戈擾攘，各國在統治所及的較小區域中分置了許多州，並且變幻無常，州制又陷於混亂。
據《通典·州郡典》等記載，東晉時南方有十多個州，南朝宋、齊時增至20多個州，到梁朝後期竟增至一百零七州。以疆域相差無幾的南朝陳國和三國吳相比較，（表4）陳國的州數是吳國的16倍。北魏統一北方後，太武帝真君元年（440年）有實州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年則達80餘州。（31）至北周大象二年（580年），北方的州竟達211個。（32）州置如此之濫，郡、縣的設定也就可想而知，據《南齊書·州郡志》記載：南朝後期的郡達380餘個。真是“百室之邑，便立州名，三戶之民，空張郡目”。（33）
三國初行州制時，一州一般轄有十個上下的郡，每郡統有一、二十個縣。到南北朝後期，不少州只轄一、二個郡，不少郡只統一、二個或二、三個縣。有的州竟然無縣所轄，僅存空目。南朝齊在漢中地區有45個郡是“荒或無民戶”；有的兩州或兩郡合治一地，稱為“雙頭州郡”。實行了四百年左右的州郡縣三級制，此時已有相當一部分名存實亡。
在東晉、南朝還實行一種特殊的行政區劃制度，即僑州、僑郡、僑縣。永嘉之亂以後，中原人民大批南遷。東晉、南朝為籠絡人心、安置大族，便就地按流民原來籍貫在南遷之地設定原籍州、郡、縣。如圖5所示，當時僑州、僑郡、僑縣集中在長江流域，特別在建康（今南京）和荊州（今湖北江陵）附近。在南齊時，國都建康附近的青州、冀州、北兗州、南兗州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是僑州。這些僑州、郡、縣與實州、郡、縣形成較為複雜的統領關係，主要的方式有四種。（表5）如東晉的揚州統領實郡11、實縣93；統領僑郡6、僑縣13；實郡中又統僑縣3。如徐州僑置於京口（今江蘇丹徒縣），為僑州；統領實郡6、實縣20；又統僑郡和僑縣若干；實郡中也有統領僑縣的。（34）
隋代州制
南北朝後期，州、郡、縣三級行政區劃制度已混亂到了極點，郡一級形同虛設。隋文帝面對這種局面，於開皇三年（583年）果斷地“罷天下郡”，實行以州領縣的兩級行政區劃制度。在開皇九年（589年）平定南朝的陳以後，統一了全國，隋文帝又將州縣兩級行政區劃制度推行至全國。這樣，東漢末年以來一直沿用的州、郡、縣三級行政區劃制改為州、縣兩級行政區劃制，但是實行的依然是州制。隋朝從583年至607年實行州縣制24年。煬帝於大業三年（607年）復改州為郡，以郡統縣，恢復秦制。同時，煬帝仿效漢武帝，在郡上設定司隸、刺史15員，司監察之職。（35）許多人以為隋實行的是郡縣制，這是由於《隋書·地理志》所記的隋朝的行政區劃制是大業五年（609年）的行政區劃，當時煬帝實施的是郡縣制。實際上，煬帝實施郡縣制是從607年至618年，僅11年。所以，隋朝主要實行的還是實施了24年的州縣制。從中國古代行政區劃沿革史看，隋朝是處於從州制時期到道制時期的過渡階段。
據《隋書·地理志序》記載，北朝的周朝末年，計有州210，郡580，縣1124；隋文帝平定南朝的陳朝後，又得南朝30州、100郡、400縣。（36）因此，隋初共有州241，郡680，縣1524。而據《隋書·地理志》載大業五年的行政區劃，隋郡為190，縣1255。可見，比隋初剛統一全國的時候減並了很多，南北朝濫置州、郡的情況在隋朝已不復存在。
道制時期
州制在中國實行了四百年左右，南北朝濫置州、郡，說明了州制的衰落。誠然，隋朝著力整頓，結束了濫置州、郡的現象，但也沒有能夠挽救州制。唐初，李淵統一中國後，一度改郡為州，恢復州領縣制。天寶元年（742年）至乾元元年（758年）又改州為郡，實行了16年郡領縣制。因此，唐朝與隋朝一樣，州、郡兩名曾經迭相改用。不過，唐朝後期的最高行政區劃不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政區劃是“路”。“道”和“路”最初都是監察區的性質，然後轉化為行政區。這表明中國的行政區劃在唐宋王朝進入了道（路）制時期。該時期從7世紀初至13世紀後期，達六百多年。
唐朝道制
⒈道
貞觀元年（627年），唐太宗為省并州、郡，主要依山川形勢劃全國為10道。這10道是：關內、河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南和嶺南。唐玄宗開元二十一年（733年），由10道變15道，山南分置為東、西二道，關內道長安附近增置京畿道，河南道洛陽附近增置都畿道，江南分置江南東道、江南西道和黔中道。（圖6）經玄宗改置，諸道的範圍漸成定製。862年（懿宗鹹通三年），嶺南道劃分為東、西道。
唐道下轄府、州，府、州下領縣。貞觀十三年（639年），10道統領州358，縣1551；開元末年（740年），15道統領府、州328，縣1573。此時，唐朝的疆域已超過漢武帝全盛時期。（37）
⒉府
在唐代的行政區劃中，不但有唐太宗新開的“道”，還有唐玄宗新開的“府”。最早設府是在開元元年（713年），玄宗升國都雍州為京兆府，升陪都洛州為河南府。以後，設定和改置的府增多，成為唐朝行政區劃中的一個重要的單位。綜觀唐代諸府大致可分為三類：（1）諸京都（包括陸續新建的陪都）和皇帝駐蹕之地改置為府，以示不同於常州，如并州改置為太原府，荊州改置為江陵府。終唐之世，此類府有10個：京兆府（原雍州）、興德府（原華州）、鳳翔府（原歧州）、河南府（原洛州）、興唐府（原陝州）、河中府（原蒲州）、興元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府、江陵府。（2）在內地重要地區置都督府。都督制起自曹魏，當初專理軍事，不涉民政；晉始兼任刺史；北周時改都督為總管；唐武德七年（627年）改稱都督，兼理軍民，都督府始成行政區劃之一級，如揚州都督府、益州都督府。景雲初年（710年），唐有都督府24，分轄國內各州，惟畿內諸州不隸。但不久即以權重而廢。（3）邊地置都護府。都護之名起自西漢，當時在西域設有都護。唐太宗平定高昌後，始設安西都護府，其後漸次增置，至唐中宗時共有6都護府：安西都護府、安北都護府、單于都護府、安東都護府、安南都護府、北庭都護府。（38）
⒊節度使
其名起於魏晉，但僅是一個官銜名稱，並無管轄區域。景雲二年（711年），唐以涼州都督充任河西節度使，此名稱才確定，並列入正式邊疆官制。至唐玄宗開元和天寶之間，已增至10個節度使：河西節度使、范陽節度使、隴右節度使、劍南節度使、安西節度使、朔方節度使、河東節度使、北庭節度使、平盧節度使、嶺南節度使。它們都分布於邊地。安史之亂以後，節度使制被濫用於內地，使這種原為邊關的軍事制度變成為內地實際的行政區劃單位，而且大者連州十數，小者亦兼三、四。（39）據《舊唐書·地理志》記載，唐肅宗時（756—761年）節度使已有44；又據李吉甫《元和郡縣誌》所載，在憲宗元和年間（806—820年）唐全國有節度使47。所以唐初的行政區劃單位——道，在此時（安史之亂後）已徒有虛名了。
縱觀唐朝的行政區劃制度，應該說這是中國行政區劃沿革史中的一個大變革時期。唐太宗創立了“道”，唐玄宗把“府”引進行政區劃中來，唐睿宗又把節度使變成正式建制；使唐代的行政區劃基本上成為三級制，主要是道—府（州）—縣。後期的道—節度使—府（州）—縣制，由於道已為虛設，實際上還是三級制。（表6）
宋朝路制
唐中葉後，道實際上已名存實亡，節度使所轄之地雖不少稱道，但道制行政區劃已混亂不堪，這為宋代改革為路制準備了條件。事實上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置；從字義上說，路和道在許多情況、場合是同義的。因此，把唐代道制行政區劃和宋代路制行政區劃歸為一個時期，是適宜的。
⒈路
宋初力平群雄，疆域區劃難以顧及，太宗因襲唐朝舊制，略事改革，分全國為13道：河南道、關西道、河北道、河東道、淮南道、江南東道、江南西道、隴右道、山南東道、山南西道、劍南東道、劍南西道、嶺南道。但不久，在淳化四年（993年）把全國又合併為兩京（東京、西京）10道；去隴右、山南東、山南西三道，並劍南東、西道為一；改嶺南為廣南道；增設兩浙道。但第二年即廢，於是正式廢去道制，改為路制。（40）
其實在宋太宗初年，太平興國四年（979年）已設21路，第三年後又為19路，端拱二年（989年）改為17路，淳化三年（992年）有16路。可見，在淳化五年以前的15年中，宋太宗一直實行“道”、“路”並存的行政區劃制。淳化五年後，全國設路也未有定規。在至道三年（997年）始定天下為15路：京西路、京東路、河北路、河東路、陝西路、淮南路、江南路、兩浙路、福建路、荊湖南路、荊湖北路、廣南東路、廣南西路、西川路、峽西路。（41）天禧四年（1020年）增至18路，宋真宗分西川路和峽西路為益州、梓州、利州、夔州4路，分江南路為江南東路和江南西路。熙寧七年（1074年）增至23路，宋神宗分淮南路為東、西兩路，分陝西路為永興軍、秦風兩路，分京西路為南、北兩路，分河北路為東、西兩路，分京東路為東、西兩路。（42）（圖7）元豐八年（1085年）頒行的《元豐九域志》，即依據23路的行政區劃制編寫的，京畿所在的開封府則不在23路之列。
崇寧四年（1105年），宋徽宗將國都開封府置為京畿路，合稱為24路。宣和四年（1122年），宋徽宗與金聯盟，約定滅遼後，金將燕雲16州歸還宋朝，因而宋擬置燕山府路和雲中府路。但金滅遼後失約，所以北宋末年號稱擁有26路，實際上還是24路。（43）
南宋僅有半壁江山，紹興十二年（1142年）分路16：兩浙東路、兩浙西路、江南東路、江南西路、淮南東路、淮南西路、荊湖南路、荊湖北路、京西南路、廣南東路、廣南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。（圖8）嘉定元年（1208年）宋寧宗改為17路，把利州路分為東、西兩路。（44）
⒉府（州）
宋代路下為府、為州。府雖與州同級，但地位要略高於州。當時，國都、陪都，皇帝誕生、居住和巡遊過的地方，以及地位重要的州，都改置為府，情況與唐朝很相似。據《元豐九域志》記載：元豐八年（1085年）時，全國有府14、州240。
⒊軍、監
兩宋的行政區劃中還出現一些新單位——軍、監。軍始於唐，當時稱軍鎮，屬軍事系統，多設在邊區，只管軍隊不管民政。五代時，軍不僅管兵馬，也轄有土地、民政，但各軍、監皆不轄縣；在宋代，軍則演變為地方行政區劃單位。監是國家經營的礦冶、鑄錢、牧馬、製鹽等專業性的管理機構，五代初已開始出現，但也在宋代才演變成地方行政區劃單位。
宋代的軍、監有兩類：領縣的或不領縣的。領縣的軍監與府、州同級，都隸於路，但實際地位則要低於府和州；不領縣的軍、監與縣同級，同隸於府或州。所以，宋代縣級以上、路級以下的區劃單位有府、州、軍、監四類，縣一級的區劃單位有縣、軍、監三類。據《元豐九域志》記載，北宋全國有軍37、監4、縣1255。
宋代的行政區劃，最高一級為路；實施的三級制，最基本的是路—州—縣；州級單位有府、州、軍、監，府地位最高，州次之，軍、監更低；縣級單位有縣、軍、監。（表7）
遼道制
與北宋對峙的遼，是統治中國北部的一個王朝。從公元916年創建，到1125年為金所滅，歷經9帝，共統治210年。遼襲唐制，將全國分為5道（亦稱為5路），每道（路）有一個政治中心稱府，建有京號，並以京號命道，合稱五京道（或五京路）：上京道、東京道、中京道、南京道、西京道。（圖7）道或路的下級單位、縣的上級單位有府、州、軍、城四類，縣的同級單位有軍、城。
金路制
與南宋對峙的金，也是統治中國北部的一個王朝。公元1115年創建，1125年滅遼，次年滅北宋，至1234年亡，共歷9帝，統治120年。金采宋制，曾分境內為17路、20路，分別置於皇統二年（1142年）和大定二十九年（1189年）。20路為中都路、上京路、鹹平路、東京路、北京路、臨潢府路、河北東路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山東東路、山東西路、河東北路、河東南路、京兆府路、鳳翔路、鄜延路、慶原路、臨洮路。泰和五年（1205年）金章宗並臨潢路於北京路，是為19路。
路下轄府、州，（見圖9）府、州下領縣。泰和五年時，金國境內有府、州179，縣683。（45）
縱觀道（路）制時期的行政區劃有這樣幾個特點：（1）無論在唐代、宋朝，還是五代十國、遼國和金國，道或路是最高行政區劃單位始終沒有變；（2）該時期六百多年中，始終實施的是三級行政區劃，最基本的單位是道或路—府或州—縣；（3）上一個時期（魏晉南北朝至隋朝的州制時期）最高的行政區劃單位——州，在此時期仍繼續沿用，不過變成了行政區劃的第二級單位，隸屬於道或路；（4）還引進了府、軍、監等行政區劃單位，尤其是府一直沿用下去，成為一個長期廣泛採用的重要行政區劃單位。
省制時期
自元代開始，中國又出現了一種新的行政區劃制度，其最高一級的行政區劃單位為行省（簡稱為省），因此稱為行省（省）制時期。該時期從13世紀後期至20世紀初，歷經元、明、清三代。
省名起源甚早，魏晉時期已有尚書省、中書省之稱，然皆為中樞要署，不直轄地方。隋文帝於開皇八年（588年）伐陳，曾置淮南行省於壽春，但不久即廢。金入主中原之初，曾出現過行省制度，在外地設立行尚書省，但為時短暫。蒙古人興起之後，仿金實行行省制度。元世祖一方面將尚書省並為中書省，總理朝政；另一方面，在地方設立若干行中書省，作為朝廷中書省在外地的代理機構。它最初是一種臨時設定，並只管軍事，後演變為兼管民政，其長官也由中央官吏演變為地方官吏。其間從伐金到滅宋，歷經70餘年，平宋以後成了元朝的行政區劃單位。
元省制
⒈行省
元英宗至治時（1321—1322年），全國劃分為12個一級行政區：1箇中書省、11個行中書省。中書省為中央機構中書省的直轄地區，又稱都省、腹里，包括今北京、天津、山西、河北、山東以及河南和內蒙的部分地區。十一行中書省為嶺北、遼陽、陝西、河南、江浙、江西、湖廣、雲南、四川、甘肅、征東。其中，征東行省即高麗國，行省負責人由高麗王兼，性質與內地行省不同，所以也有人認為只有10個行中書省。（圖10）
⒉行省以下的單位
元代行省以下的行政區劃略同於宋，行省下轄路，路領府、州，府、州轄縣。但也有不轄縣的路、府、州；不隸於路的府、州，而直隸於行省。直隸於行省的府、州稱為直隸府、直隸州；隸於路的府、州，稱為散府、散州。從圖11可以看出，當時與路平級的直隸州、直隸府為數不少。另外，元仿宋的“軍”行政區劃，置有軍和安撫司，為數不多，都在邊境少數民族的區域內置設。軍有直隸於行省的，也有歸路統轄的；安撫司都隸於路。元代在一個中書省、11個行中書省下，置路185，府33，州559，軍4，安撫司15，縣1127。（46）
元代行省以下的行政區劃雖略同於宋，但從表8中可見元代的行政區劃已與宋朝的有原則上的區別：（1）最高一級的行政區劃是行省（或簡稱省），已不是路。宋朝的最高一級行政區劃——路，在元朝已降為第二級行政區劃單位；（2）在宋朝，府、州是轄於路之下的，在元代已有相當數量的府、州成為直隸府、直隸州，與路並列；（3）宋是三級行政區劃系統，元則有三級、四級，而且以行省—路—府或州—縣四級區劃系統為主。
明省制
明初，太祖朱元璋定都金陵（今江蘇省南京市），基本上保留了元代的行省制，只在洪武元年（1368年）廢元中書省，轄境分屬河南行省和山東行省；同時改江浙行中書省為中書省，以示國都所在。但元的行省制在元末已出現混亂，不全面改革整頓已難以維持國家權力，於是在洪武九年（1376年）朱元璋改革元代行省制度，宣布最大的行政區劃是布政使司，由布政使總一省的行政大權，其性質仍同行省，因此習慣上還稱為省。洪武十三年（1380年）明太祖為加強皇權，罷中書省，六部直屬皇帝，原中書省所轄的地區也歸六部，名為直隸。於是，把當時國都所在的應天府（治所在今南京市），即相當於今江蘇、安徽二省和上海市的地區改稱直隸，也稱京師。明成祖朱棣於永樂年間遷都順天府（治所在今北京市），旋即將今北京、天津二市和河北省的大部分地區改稱為直隸（即京師），而原直隸改稱南直隸，又稱南京。自宣德三年（1428年）以後，全國統分為兩京、13布政使司。兩京是京師（即北直隸）和南京（即南直隸）；13布政使司簡稱13司，俗稱13省，為山東、山西、河南、陝西、四川、湖廣、江西、浙江、廣東、廣西、雲南、貴州、福建。因習慣上也稱一個直隸區為一省，所以又有15省之說。（圖12）
清省制
清初為便於統治明代故土，清世祖仍沿用明制15布政使司，只是改北直隸為直隸，南直隸為江南布政使司，即廢除了南京為國都的地位。康熙初，改布政使司為省，因認為全國區劃為15省，其制過大，所以分湖廣為湖南、湖北兩省，分江南為江蘇、安徽兩省，分陝西為陝西、甘肅兩省，全國共為18省。
在邊疆，清王朝施行與內地不同的行政區劃，乃由中央設轄區，委派重臣，如在東北地區設奉天（盛京）、吉林、黑龍江和在外蒙古設烏里雅蘇台、在新疆設伊犁5個將軍轄區，在西藏、西寧設辦事大臣轄區，以及由中央理藩院直接管轄的內蒙古盟旗，連同內地18省，全國共為26個政區。清光緒十年（1884年）置新疆省，十三年（1887年）建台灣省，三十三年（1907年）改奉天、吉林、黑龍江三個將軍轄區為省，加上內地18省共為23省。因光緒二十一年（1895年）清政府簽訂了賣國求榮的馬關條約，台灣省被割讓給日本，所以史稱22省。（圖13）清朝的22省，為中國現代省的政區劃分奠定了基礎。
清代省以下的各級行政區劃單位基本上是沿用明制：省下轄府和直隸州，府下領散州和縣。所不同的有以下幾點：（1）增加了行政區劃單位——廳。這是清代在新開發地區所設定的區劃單位，有直隸廳和散廳之分，直隸廳與府、直隸州平行，直隸於省，絕大多數不領縣；散廳隸屬於府，與散州、縣相平行，成為最基層的行政區劃單位。（2）在元、明兩代不論是直隸州，還是散州，一般均領縣。（表8、9）在清代省轄的直隸州才領縣，而府轄的州則不領縣。（表10）（3）元、明兩代的行政區劃系統都是由三級和四級系統混合組成，並以省—府—州—縣的四級體系為基本的系統。在清代則是三級行政區劃系統，且以省—府—縣和省—直隸州—縣為主。（圖14和表10）（4）在邊遠轄區和省，除了在部分農業區設定府、州、縣外，在內蒙古、外蒙古、新疆、青海以及東北的奉天、吉林和黑龍江，建立盟、旗行政區劃單位。盟相當於內地的府，旗相當於內地的縣。在西藏則設立營。（49）
一、行政區劃的設定不是一成不變的，它隨著社會的發展而演變。從表11看出，變動是絕對的，穩定是相對的。
二、在行政區劃中，各地區的地位是不一樣的。一般來說，經濟發達的地區要比不發達的地區地位高。在秦代，黃河中下游地區的經濟要比秦嶺、淮河以南地區發達，所以在全國一級行政區劃40多個秦郡中占有30多郡，而秦嶺、淮河以南的廣大地區僅有全國四分之一的郡。西晉初，全國一級行政區劃19個州中，秦嶺、淮河之南的地區有7個，占三分之一強，但多數州依然在秦嶺、淮河之北，這與當時經濟中心仍在黃河中、下游的情況是一致的；西晉末，全國21州，秦嶺、淮河之南的地區占有9個，為七分之三，比例比西晉初高，這與西晉時南方的經濟發展較快有關。到唐代，南方的經濟雖發展較快，但經濟中心仍在黃河中、下游，所以唐初全國一級行政區劃十個道中，秦嶺、淮河之南占有4個，後來的15道中南方占有6道。這種狀況在宋代發生了關鍵性的變化，北宋全境一級行政區劃24路中秦嶺、淮河以南占有14路。秦嶺、淮河以南地區的最高一級行政區劃單位的數字超過黃河中、下游地區，這在中國行政區劃史上是第一次。這種變化與中國的經濟發展基本上也是同步的，在宋代秦嶺、淮河以南地區的經濟已趕上了黃河中、下游。明成祖以後全國一級行政區劃13省中，秦嶺、淮河以南的地區占有9個，而那時雖然政治中心在北京（直隸），經濟中心卻在南方。清朝內地一級行政區劃18省中，秦嶺、淮河之南占有13省，即占三分之二，這與當時南方的經濟遠遠超過黃河中、下游的情況是密切相關的。
三、每個時期乃至每個朝代的行政區劃單位都有變化，但變化最大的是最高一級的行政區劃單位。秦漢為郡，魏晉南北朝隋為州，唐為道，宋為路，元明清為省，實際上元為行省，明為布政使司，清為省。
四、歷時二千多年，經歷五個時期、十多個朝代，中國行政區劃制的最基本單位——縣，始終沒有多大變化。這或許說明，行政區劃制的最基本單位是最穩定的，而最高一級單位則是最不穩定的。
五、愈早誕生的行政區劃單位，隨著時代的發展，有地位愈低的趨勢。如縣是中國最早出現的行政區劃單位，在秦漢降為第二級行政區劃單位，漢以後又降為第三級行政區劃單位；郡在秦漢是最高一級的行政區劃單位，到魏晉南北朝降為第二級行政區劃單位；州在魏晉南北朝隋是最高一級的行政區劃單位，在唐、宋的道（路）制時期降為第二級行政區劃單位，至元、明、清的省制時期降為第三級行政區劃單位；路在宋朝是最高一級的行政區劃單位，在元代則降為第二級行政區劃單位。
六、行政區劃系統也在不斷演變之中。從表11可見，春秋為一級制，戰國為二級制，秦漢基本上是二級制，魏晉南北朝為三級制，隋代為二級制，唐、宋為三級制，元、明是三級和四級行政區劃混合制，主要是四級制，清代是三級制。可見，在中央集權制的前期，行政區劃以二級制為主；在中央集權制的中、後期，行政區劃則以三級制為主。
