《公共政策學》是2009年8月華南理工大學出版社出版的圖書，作者是嚴強、李建軍、武玉坤、姜國兵。
基本介紹
- 書名：公共政策學
- 作者：嚴強，李建軍，武玉坤，姜國兵
- ISBN：9787562331810
- 定價：28.00元
- 出版社：華南理工大學出版社
- 出版時間：2009-8-1
- 開本：16開
內容簡介,目錄,
內容簡介
本書包括導論、政策體系、政策過程、政策分析等四編共十三章。作者力圖吸收國內外最新研究成果，並將西方理論與中國本土實踐相結合。關注理性的思考方式和實踐的問題分析是本書的兩大特點。本書的方法部分審慎地放棄了過於關注系統理性方法的文本說教，代之以理論化更強而更具有思維方式、思考途徑指導意義的理論方法闡述，這更有利於讀者在巨觀的認識論、方法論層面分析政策問題和政策過程。本書的問題分析部分以每章的案例為切入點，結合案例的過程和特點將公共政策的相關理論在具體的情景下鮮活地展現出來，使初學者清晰地了解如何從政策視角來分析相關的社會問題，使政策科學的理論學習更具有指導實踐的現實意義。
除了對政策系統和政策過程的相關闡述外，本書還專設了公共政策的政治學、經濟學和倫理學分析，以便讀者在更廣闊的學科背景下審視政策問題和政策過程。
目錄
第一章 公共政策學形成與發展
第一節 學科名稱梳理
公共政策是隨著國家的產生而產生的。80年代初，我國學術界就有人撰文呼籲建立一門“政策學”。
政策學的界定：著者王福生對“政策學”的界定是：從廣義上說，政策學是一門用現代科學方法對政策的制定和執行過程給予、評價並探索其規律的學問；政策學是研究政策及其自身規律的科學，是研究如何將科學知識運用到實際政策問題中的一門套用科學；政策學是從政策的角度研究有關的社會問題，從政策角度探索解決社會問題的方法，它起源於西方，在國外一般稱為政策分析，政策分析實質上就是“政策科學”。由此可以推導如下：政策學（中國）= 政策分析（國外）= 政策科學（國外）。
我同以政策科學這一學科名稱出版的比較早的著作是孫光著《政策科學》和張金馬著《政策論》。
最早給“政策科學”下定義的是美國史丹福大學教授伊斯頓?羅斯威爾。該學科第二代掌門人葉海卡?德洛爾認為政策科學的核心是把政策制定系統作為研究和改進的對象，包括政策制定的一般過程及其具體的政策問題。從方法論角度看，政策科學包括五個基本範疇，即政策戰略、政策分析、政策制定系統的改進、政策評估和政策科學的發展。
我國學者李忠尚認為“政策科學是一門運用現代科學決策理論和定性與定量相結合的系統方法，對公共政策制定和執行過程給予分析、評價並探索其規律的綜合性新興向上的學科”。他指出，政策科學的核心是致力於政策系統的改進。政策科學既探討政策的選擇，又探討政策的設計和創造，鼓勵提出不同的政策構想，倡導對政策制定系統進行改進，重點研究政策形成有過程及其環境因素等。
“政策分析”這個概念最早是由美國著名政治學家林德布洛姆提出來的。它是指基於政策與政策目標之間的關係，及其可能產生的多種結果與相關規則，在各種備選方案中確定一個能最大限度地實現該目標的最優政策方案的過程。其目的是幫助人們在政策期望與現實可能性之間獲得逐漸一致的認識。這是狹義的政策分析。廣義的政策分析被界定為從知識向決策層投入的角度看，在公共政策領域內創造與套用社會知識的複雜的社會過程。
政策學、公共政策學、政策科學、政策分析、公共政策分析、政策研究和公共政策研究這七個名稱，是對同一學科的不同稱謂，基本上屬同一概念，因此可相互替代。
第二節 學科形成以前的政策研究
我國古代兩本與政策研究相關的著作是：《戰國策》和《智囊補》。
中國古代政策思想六個方面內容：①“世異則事異，事異則備變”的政策思想。②以民為本，政在得民的政策原則。③“惠民”、“養民”、“富民”的政策傳統。④重農抑商的政策主張。⑤“不患寡而患不均”的政策傾向。⑥無為而治的政策思想。
中國古代政策研究發達的原因：①我國古代一個又一個王朝賡續相傳，但在政權更迭中宗教不能為一個政權的合法性的獲得喪失提供充分解釋，而孔孟之道作為主流意識形態又強烈地主張從為政得失上去解釋政治合法性的獲得與喪失，這就使得統治者從維護王朝統治著想去重視政策的制定與執行，甚至在機構和制度上為政策建議、政策選擇、政策評估、政策諮詢做了一定的安排。②我國古代早在先秦時期就形成“學而優則仕”的傳統，到隋唐時期又形成科舉制度。一代又一代讀書人懷著“修身、齊家、治國、平天下”的熱切期望，踏上“讀書做官”的人生歷程。知識分子既然以讀書為做官的準備階段，所以很自然地就會關注政府的運作，熱衷於“議政”；另外朝廷在讀書人做官的入口處還注重考核他們的對策和施政能力。這種制度安排成為中國古代的讀書人熱心於觀察和分析政府政策的強大動力。
古代政策研究沒有形成獨立學科的原因：由於古代國家在政治體制上尚非依據“主權在民”的理念設計而成，國家權力的公共性和政府政策的公共性都還沒顯露出來，參與決策的人很少且過程純屬“暗箱”運作，因此人們有關政府政策的知識、思想和觀點大多是對政策結果所做的觀察和分析，而不是對政策過程所做的觀察和分析。眾所周知，只有當研究者能夠對政策過程進行直接或比較直接地觀察和分析的情況下，才有可能產生公共政策學。另外，古代有關政府政策的知識、思想和觀點，通常是個人直觀體驗的立物，而且對政策的解釋往往是從權威、理論和哲學的原則出發的。按照科學的程式和方法，從經驗和定量方面研究政策，在那時還不可能。
亞當?斯密的貢獻有三方面：①他譴責一切封建關係；既對重商主義進行了嚴峻的批判，又克服了重農學派認為只有農業才創造財富的偏見；力圖證明剛剛誕生的資本主義關係的合理性；證明只有分工進一步發展才能增進整個社會的福利；反對一切阻礙經濟自由的政策和學說，並提出了一整套理論和經濟政策。②他有關政府與市場關係的理論對整個自由資本主義時期國家的經濟政策和社會政策提供了一種基本的政策理念，界定了政策的範圍和方向。經濟自由是亞當?斯密的基本觀念。他認為充分的經濟活動的自由是國民財富不斷增長的條件。他反對國家對經濟活動的干預，主張國家實行自由放任的經濟政策，讓市場調節經濟，政府只需扮演“守夜人”的角色。他認為市場是一隻“看不見的手”，它具有足夠的力量來調節社會生產，調節生產規模，使經濟活動沿著政常的軌道發展。③在研究方法上，亞當?斯密以經濟人的利己心這一假設作為立論的基礎。他認為人的本性是利己廣義；在經濟活動中經濟人受利己廣義的支配，個人追求的總是個人利益，但其結果卻產生了相互的和共同利益。經濟人假設即以儘可能少的投入獲儘可能大的收益，是亞當?斯密構建其政治經濟學體系的基本分析方法。這一分析方法在第二次世界大戰前後的年代裡被一些學者發展成為理性選擇理論和公共選擇理論，後二者對現代的政策分析產生了廣泛而深刻的影響。
克勞塞維茨的貢獻：①他提出系統的戰略決策思想，認為應當把戰爭或戰爭中的各個戰局看成一條完全由相互銜接的一系列戰鬥所組成的鎖鏈中的一個環節。他正確地設定了戰略、策略與戰術之間的關係，為政策研究中“政策鏈”、“政策群”概念的形成奠定了基礎。②他將戰略要素區分為精神要素、物質要素、地理要素和統計要素。他所做的戰略要素分析為政策研究中的因素分析提供了一個典範。③他強調戰略決策須依據條件的變化而變化，從而為公共決策如何根據內部情勢和外部環境的變化而予以修正和完善提供了很好的思路。
卡爾?馬克思的貢獻：①馬克思主義的全部理論為世界各國無產階級政黨的戰略與策略提供了理論指導，規定了根本的政策目標和實現目標的重要途徑；為社會主義國家各個發展階段的元政策（總政策、總方針、總路線、總鋼領）和各項基本政策，甚至為各個領域的部門政策，提供了基本政策理念，界定了政策的範圍與方向。②馬克思主義的辯證唯物主義的認識論為政策研究從注重政策結果到注重政策過程的轉變指明了方向，而且政策研究遵循這樣的認識路線能夠正確地勾畫出政策過程及其各個主要階段的一般特點。③馬克思主義的歷史唯物論為我們深入地研究各種社會現象、探索社會發展的固有規律提供了科學的方法論。運用這一方法論進行政策系統與政策環境之間、政策過程的諸環節之間、政策過程的各個階段與其影響因素之間存在的因果關係或某種相關性，以及表層有因果關係或相關性背後的更深層次的影響因素的作用。
馬克斯?韋伯的貢獻：①他強烈地主張對社會、政治現象進行文化解釋，甚至將社會科學稱做文化科學。他認為價值關聯決定了社會科學與自然科學的分野。在價值關聯和因果分析之間尚有一個中間步驟，這個步驟就是價值分析。②他認為，人的行動或社會行動包含兩個基本因素：動機和目標。③他提出了官僚制理想模型，並通過對官僚制組織結構的設計而探討了合乎理性的、科學的決策模型。④他在社會科學方法論上的建樹，主要就是提出了理想類型和主張價值無涉。所謂理想類型，從形式上看就是一種抽象理論的概念結構，一種概念集合或概念框架。所謂價值無涉，就是劃清科學認識與價值判斷的界限，前者須堅持客觀性原則，將價值判斷從經驗研究中剔除出去。
第三節 公共政策學的產生
學科形成的歷史條件：（一）系統論、資訊理論、控制論的產生。系統論是研究系統的原則、規律或模式，並對其功能進行數學描述的一門科學。系統論或稱系統科學由三部分組成：其一為系統原理；其二為系統方法；其三為系統工程。資訊理論是一門以信息為基本的研究對象，以信息的運動規律和套用方法為主要研究內容，以計算機技術為主要研究目的的一門新興的、橫斷的綜合性學科。控制論是研究不同系統之間的共同控制規律以實現最佳化目標的學科；是利用系統各部分之間的相互關係和信息傳遞，將整個系統組織成為能自動地合乎要求的運動機制的一門橫斷科學。（二）決策科學的形成。決策科學是以現代科學手段與分析工具研究決策原理、決策程式和決策方法並認識和把握正確決策的活動，這種活動可區分為個人的、群體的和組織的三個層次，遍社會生活的所有領域的每時每刻。（三）行為科學的形成和行為主義政治學的進展。它是運用自然科學的實驗和觀察的方法，研究在自然和社會環境中人的行為規律以及人與人的相互關係的學科。（四）凱恩斯主義的出台與政府政策領域的擴大。凱恩斯主義的出台及其被奉為政府制定政策的理論依據對公共政策學的產生的影響：第一，公共政策學對經濟、社會生活的正面作用。第二，儘管許多國家的政府官僚系統乘勢不斷擴充，但政策的制定與執行過程中涉及到的專門知識仍然大地超出他們的知識領域、解決的辦法一是吸收學者參政，二是實行政策諮詢。
拉斯韋爾對公共政策學的六點界定：①它是關於民主主義的學問。它須以民主的政治體制為前提，還須對政府和政治權力具有敏銳的洞察力。②它的哲學基礎是邏輯實證主義。③它是一門對於時間和空間都極敏感的學問。④它具有跨學科的性質。⑤它是一門須和政府官員共同研究的學問。⑥它是一門以社會變遷和發展為研究對象、以動態模型為核心的學問。
公共政策學在行為主義時期取得的進展：①在政策分析的定量方法和技術方面，尤其是在系統分析、運籌學、線性規劃以及成本---收益分析等方法和技術的套用上取得了顯著的成就。②許多政治學研究者，包括一批著名的政治學家要在內，日益重視政治科學的公共政策取向，投身於公共政策學研究。
第四節 公共政策學的發展
公共政策學在初期階段的成就：對行為主義方法論做了全面的批評。
公共政策學進入第二個發展階段的標誌是：德洛爾著《重新審查公共政策的制定過程》、《政策科學探索：概念與適用》和《政策科學構想》的出版。
德洛爾對公共政策學做出的四點學術貢獻：①分析了行為科學和管理科學在學科建設上存在的一些誤區。②肯定了管理科學和決策科學研究中使用的系統群研究方法，並大力主張將這種方法引進公共政策學。③提出關界定了“總體政策”、“超政策”和“政策系統”的概念。總體政策，指的是學者為推動公共政策發展必須維護的學術上的政策，即指導方針。超政策 是指有關“應該如何確定政策”的政策。④強調公共政策學的跨學科性質和實踐性。
公共政策學在發展的第二階段取得的成就：①方法論的多樣化。其一，行為主義雖受到批評，但儘可能地賦予公共政策學類似自然科學那樣的科學性，仍然是眾多學者的追求。其二，公共選擇方法論嶄露頭角。其三，博弈論也成為公共政策分析中一種重要的方法論。其四，個案研究受到重視。公共政策學中的個案研究方法，指的是致力於探討具體的個別政策的特殊性並從中發現普遍性或驗證某一普適性假設的研究方法。②對政策過程研究的轉變。它的研究重點被轉移到了政策過程的後期階段即政策的執行、評估和終結上。③對政策過程中的價值因素和倫理因素的作用給予了重視。④公共政策比較研究中開始起步。
公共政策學在近期取得的進展：（一）課題選擇的新取向，在90年代，研究課題的選擇偏重於倫理取向、管理取向和政府改革取向。（二）方法論的非科學趨向。（三）公共政策學的建制化。建制化是學科成熟的外在標誌。建制化表現在三個方面：①學會的成立和專業研究刊物的問世。②專門研究機構的建立。③大學教育中專業與課題的設定。
公共政策學在中國的發展：1.中國共產黨從延安時期就十分重視政策研究。2.從中華人民共和國成立到60年代中期，體制內的政策研究機構做了大量的政策研究工作。3.在十年“文革”期間，政策研究成了一片空白。黨的十一屆三中全會以後，公共政策學作為一門新興學科應運而生。4.到90年代，各著名大學設定了公共政策學單科或系列課程。嚴肅的學術團體的建立也是學科形成的一個標誌。5.到90年代中期，公共政策學在中國已形成一門比較完整的學科。
第二章 公共政策的學科要素
第一節 什麼是公共政策學
公共政策的定義：是這肅一門新興學科，它儘可能以運用類似於自然科學的研究程式和方法，對政策系統及其環境之間和政策過程諸環節之間及其與系統內外諸因素之間因果關係或相關性分析，探索公共政策的固有規律，以期改進政策系統、提高政策質量並成功地改造社會自然。
公共政策學的學科概念的內涵：（1）這門學科的研究對象是公共組織，尤其是公共權力機關制定和執行的公共政策。（2）按照理性的原則來衡量，這台北時間學科具有準科學特徵。（3）這門學科的研究內容在國家、政府、政黨的職能活動深入到社會生活的各個領域的今天，幾乎是無所不包、面面俱到的，因為公共政策是其每一項職能活動的行為規則、行動路線和行動方案。（4）這門學科的研究活動具有鮮明的功利性，十分著重研究工作對公共權力機關的功能活動所產生的作用，明確地以改進政策系統、提高政策質量並成功地改造社會與自然為研究目的。
第二節 研究對象與概念體系
公共政策學的研究對象：是公共政策，也就是由公共組織、主要是公共權力組織制定的政策。公共組織：就是以管理公共事務、提供公共服務、協調和增進公共利益為目的的組織。公共組織可劃分三個類型：（1）現代國家的立法機構、行政機構、司法機構以及一定類型的政治體制中的執政黨領導機構等公共權力組織，屬於強制性公共組織；（2）各種經濟仲裁委員會、消費者權益保障委員會等更多地依靠市場手段而較少地依靠法律和行政手段的半強制型公共組織；（3）各個層次的公立學校、醫療保障機構、研究機構、文化和科學技術機構等以提供公共服務為主並在一定範圍內進行公共管理的非強制型公共組織。
公共政策學的研究對象所包括的三個方面：（1）公共政策的本質與屬性、構成與結構、特徵與功能。（2）政策系統。（3）政策過程。
公共政策學與決策科學、行政決策和立法學的區別：作為決策科學研究對象的決策，指的是包括企業、交通系統、軍隊、學校、醫院、公共組織等等在內的各種組織在管理中形成的決策；作為行政決策學研究對象的行政決策，屬於管理決策的一種，主要是指國家行政機關為履行政府職能，就要解決的問題制定與選擇行動方案，作出決定的活動；作為立法學研究對象的法律制定，指的是有關的國家機關依照法定許可權和程式，制定各種有不同法律效力的規範性檔案的活動。而作為公共政策學的研究對象的公共政策，指的則是公共權力機關建立起來的包括立法、行政、司法三權在內的所有國家機構，以及一定類型的政治體制在內的執政黨制定和實施的政策。
公共政策可區分為三個層次：（1）具體的個別的政策（2）政策群和政策鏈（3）政策一般。政策群：是指國家、政府和一定類型的政治體制中的執政黨在某一較長時間內制定和實施的內容各異介產生出理念同源、導向相近的政策的集合體。政策鏈：是指國家、政府和一定類型的政治體制中的執政黨為解決同一政策問題而先後制定的在內容上具有一致性、在形態和功能上具有差別性的一系列政策。政策一般：從無數項具體的個別的政策和眾多的政策群、政策鏈中，抽象出所有的政策的共同的本質和屬性，這就是政策一般。
政策系統構成要素有：①政策主體系統。它有三個子系統即：政策制定系統、政策的執行系統和間接主體系統。②政策支持系統。它包括四個子系統即：信息傳播或溝通系統、政策監控系統、政策諮詢系統和政策評估系統。③反饋系統。
對政策系統的研究，從研究者來說有四個突出問題應予以重視：（1）直接的政策制定系統中決策者的類別差異。（2）公共政策的直接主體系統與對象系統的地位的相對性。（3）公共政策的直接主體系統與政策支持系統的地位的相對性。（4）公共政策制定系統內部的結構。其內部結構有四個類型：①線性結構，即下層決策者直接接受某一上層決策者的決策，上下界限分明，隸屬關係嚴格；②職能結構，即下層決策者同時接受上層若干決策者的決策，而上 層決策者每人負責某一專項問題的決策，下層決策者必須根據不同的專項問題接受不同的上層決策者的決策。③線性---參謀結構，即下層決策者面對多個上層決策者，其中某一上層決策者是下層決策者直接的、必須服從的上能，其他上層決策者的決策對該下層決策者僅起“參謀指令”的作用。④矩陣結構，即下層決策者具有經常性和主導性，其他上層決策者負責某一專項問題的決策。
決策行為：就是政策的直接主體決定做什麼和怎么做，並預測和設計行為的結果，也就是選定目標和選取最優方案並付諸實施的行為。
公共政策學的概念體系包括三個層次：核心概念、次級概念和邊際概念。核心概念：是由這樣一些概念組成：第一組：公共政策、政策構成、政策功能；第二組：政策系統、公共權力、政策過程；第三組：政策問題、政策訴求、政策議程；第四組：政策目標、政策方案、政策選擇、政策決定、政策宣示；第五組：政策執行、政策變通、政策資源、政策效果；第六組：政策持續、政策變動、政策終結、政策周期；第七組：政策對象、政策環境、政策反饋；第八組：政策分析、政策預測、政策評估、政策諮詢。次級概念：指的是核心概念的子概念或從屬性概念。邊際概念：指的是從其他學科引進或移植過來的概念。
第三節 研究方法
公共政策學：是科學，決策科學化是這門學科的根本訴求。就是在既定的政策目標和價值體系下，以最佳途徑和環節達到最佳政策效果；就是無論從結果取向是來衡量，還是從過程取向是來衡量，都具有科學的品格。科學的品格：第一個品格是理論假設與實踐經驗相一致。第二個品格是用理論思維整理材料。第三個品格是其理論結構具有邏輯完備性和邏輯一致性。第四個品格是注重簡單性原則。
公共政策學努力使自身具有科學的品格。
科學追求：即藉助於一定的方法、程式和手段以儘可能充分地使科學的品格在研究過程特別是研究結果中得到實現和體現，是公共政策學的根本追求。
公共政策學的研究方法所依據的認識論有五種：經驗方義、理性主義、邏輯普證主義、後現代主義、辯證唯物主義。經驗主義與理性主義是16世紀末至18世紀中期西方思想史上兩種主要的認識論。邏輯經驗主義的認識論主要三點：第一，經驗證實原則。它是邏輯經驗主義的根本原則，它規定知識必須依據經驗。第二，以邏輯分析來補充實證經驗。第三，科學方法義的科學觀。後現代主義對公共政策學的影響主要是在：認識論、方法論和科學觀方面。辯證唯物主義的兩個特點：第一，全面性，或者說由於它綜合了各種片面的認識中正確的方面，因此，它本身就最少片面性。第二，實踐性，或者說它在實踐的基礎上，實現了感性與理性、經驗與理論、個別與一般、整體與部分、真理的相對性與絕對性、歸納與演繹的統一。
理論模型（概念模型）：指的是一組概念或命題按照其相互間的本質聯繫被組織在一起，從而形成的一個邏輯結構嚴整的網路或框架。
在進行公共政策分析時需藉助於模型？除了前面談到的認識論意義外，還有兩點：第一，公共政策學的對象是具體的，具有客觀實在性，因此這門學科具有突出的實證性；同時整個研究過程又十分強調從個別到一般、從特殊到普遍、從具體到抽象，強調從中發現有關因素之間的因果關係或一定的相關性，發現事物運動的規律。第二，決策程式是根據特徵，人為地編制出的政策制定與執行的步驟順序。
政策過程是政策主體認識世界、改造世界的過程。公共政策的主體是執政黨和公共權力機關。
“上下來去”模型由若干個亞模型組成：決策認識的真理性模型、民眾---領導模型、民主---集中模型、個別---一般模型等。
研究程式與步驟通常有兩種安排：①從經驗觀察開始來安排程式與步驟；②從理論假設開始來安排程式與步驟。
蒐集和整理研究資料的技術方法有兩種：①面資料或文字資料；②非文字資料，就是無任何形式的文字記載而需要直接地從社會本身獲取的資料。
第四節 為什麼學習公共政策學
學習公共政策學的意義有三方面：第一，是為了改進政策系統，提高政策質量；第二，是為了教育民眾理解公共政策，運用政策爭取和保護自身的和公共的利益，以適當的方式向公共組織特別是公共權力組織提出建議；第三，是為了推動社會科學和自然科學各學科的研究工作具有公共政策研究的取向。
第三章 公共政策的含義、構成與功能
第一節 什麼是公共政策
公共政策學的研究對象是公共政策。
決定的含義：《現代漢語詞典》的釋義為：①對如何行動做出主張；②決定的事項。作為一個動態過程的“做決定”是一個有目的的活動過程；而作為其結果的“決定”則是在多個可供選擇的方案中選中一種。在政治生活與公共事務中，做決定、決定，常常在同一含義上替代“決策”、“政策”而得到廣泛使用。
政策的含義：從廣義上說，政策可被界定為：人們為實現某一目標而採取的行動方案。一般意義上的政策、決策、決定，具有共同的含義；特殊意義上的政策、決策、決定，即當主體被限定為國家、政府、公共權力機關時，指的都是公共政策。
政策具有總括性和指導性，為決策、決定提供一定的原則；決策則他有微觀性和操作性。
公共政策的含義：是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。
公共政策的內涵：第一，公共政策是決定、決策的一種特殊形態，它具有決定、決策的一般特徵。第二，公共政策是公共權力機關的基本的活動方式或活動過程，是公共權力機關的權力意志的表現。公共政策具有權威性和強制性。第三，公共政策是經由政治過程而進行方案的初擬、最佳化和擇定的結果，主導這一過程的基軸是公共權力機關與公民的關係，是前者能夠不能夠以及可以在多大程度上聚合公民的願望、意向和利益。第四，公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素。第五，公共政策是一種權威性的價值分配方案。它通過規範和引導公私部門、公民個人的社會行為，有效地分配自然的和社會的各種稀有資源。第六，“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極形式的政策，包括政府為解決某一特定的問題而公然採取的行動。消極形式的公共政策則包括，政府官員就人們要求政府介入某一事務，作出的不採取任何行動、不做任何事情的決定。
第二節 公共政策的構成與結構
國家：是產生於社會而又在表面上凌駕於社會之上的“特殊的公共權力”，它在本質上將公眾的權力變成了支配公眾的權力。
國家權力與社會相分離的一個重要表現是：治理機構的專門化和治理者的常任化，也就是形成了行使這種權力的專門機構即國家機關和專門人員即國家官員。政府：國家機關和國家官員通過一定類型的權力關係及其運行程式和規則而成為一個整體或系統，這就是政府。
國家與政府的聯繫與區別：政府是國家的中樞系統，沒有政府，國家就不能運轉。政府只是國家的組成部分，“政府的意志、價值和利益雖然一般來說與國家是致的，但絕不意味著兩者不會發生差異、背離和對立”。
國家、政府與公共政策的關係：政府的要素是體制、機構和公務人員。政府存在的基礎是政策。公共政策是被組織於一定體制內的政府機構和政府官員制定的權威性行動方案，是政府為了達到某一目標而採取的一系列活動。政府選擇和制定政策是與國家的廣泛目標相一致的。公共政策就是政府為實現某種社會公共利益訴求而制定的進行的資源配置，而訴求的實現就意味著政府在各個社會成員間利益分配的實現。
政府利益：是指政府系統自身需求的滿足，如政府的權力與權威，政府的業績、信譽與形象，政府工作條件與公務員的收入和福利等。
政府利益與公共利益的關係：①完全從謀求政府自身利益最大化出發來界定與認定公共利益，顯然這是一種虛假的公共利益；②政府在正確地界定與認定社會公共利益的過程中，其自利性在合理的範圍內得到實現，即政府自身的正當需求通過正規的途徑獲得滿足；③政府自利性被視作與完全對立的一種特性，政府利益被視作不應有的利益訴求。也就是說政府缺乏正確地界定、認定與實現社會公共利益的動力機制，不利於增強政府能力，最終也不利於增進社會公共利益。
公共政策的的形式構成：①在橫向結構上，公共政策是由立法決策、行政決策和司法決策三種形式構成；②在縱向結構上是由中央政策（國家政策）、地方政策、基層政策構成。
美國的公共政策的形式構成：公共政策=立法決策+行政決策+司法決策 （1）美國公共政策的基本形式是國會立法。國會在憲法的“授予權力”和“默示權力”的限度內行使其立法權。美國總統是強有力的直接決策者。總統決策包括：①立法倡議。②立法否決。③委託立法。④外交決策。⑤防務政策。（2）國會還“常常授予政府機構以正式權力去做出具有法律效力的選擇。也就是授予行政機構委託立法權。（3）美國最高法院也是公共政策的直接制定者。這種司法決策的形式有：①司法審查。②推翻先前的判決。③司法命令。在美國，政黨政策不屬於公共政策。
中國的公共政策的形式構成：公共政策=黨的政策+人大決策+行政立法 (1)黨的政策 公共政策的制定與執行的過程，“是以中華人民共和國組織為首的所有履行當代中國社會公共權力的組織機構的決策與執行的過程”。黨的政策成為公共政策有兩種形式：①直接的形式。②間接的形式。將黨的政策變成國家意志的法定程式有三種類型：第一，中共中央與國家機構聯名發布政策方案。第二，中共中央提出政策創議，國家機構據此制定具體的政策方案，並按照法定程式通過。第三，政府決策以黨提出的政策原則為依據。（2）人大決策 人大在立法上享有最高權力，其立法許可權行使不受任何制約。立法是人大的首要職權。人大決策主要採取三種形式：①憲法。②基本法律。③法律。這裡指的是全國人大及其常委會制定的行為規範。④地方性法規、自治條例和單行條例。⑤人大決定。人大有四大職權，即立法權、決定權、任免權、監督權。（3）行政決策 行政決策是當代中國的公共政策的另一個基本的組成部分。它指的是國家行政機關在權力和職能範圍內，按一定程式和方法做出的決定。當代中國的行政決策包括五種形式：①行政法規。②行政措施、決定和命令。③部門規章。④地方性規章。⑤地方性行政措施、決議和命令。（4）人民法院和人民檢察院作為司法機關也是國家政權的重要組成部分。但在政策過程中，各級法院和檢察院的功能在於政策執行，而不在於政策制定。
地方性規章與地方性法規在內容範圍上的劃分：第一，法律需要具體化的，制定地方性法規；行政法規需要具體化的，制定規章。第二，涉及到司法活動的，制定地方性法規。調整行政機關自身活動的，制定規章。第三，法律和行政法規未做規定，需要創設新的實體上的權利和義務的，制定地方性法規；不設新的實體上的權利和義務的，制定規章。第四，本行政區域內的政治、經濟、文化、社會等方面的重大事項，由地方性法規規定；其他事項由地方性規章規定。
在具體的決策活動中，如何區分地方性規章與地方性行政措施、決議和命令？第一，檔案的制定根據。地方性規章的制定，須以法律或國務院的行政法規為依據；地方性地方性行政措施、決議和命令則不能做這樣的設定。第二，規範性的強弱。地方性規章能規範的東西，有些是地方性行政措施、決議和命令不能規範的。第三，根據行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件要參照適用地方性規章，而地方性行政措施、決議和命令則不能參照適用的依據。
在當代中國的公共政策形式構成中，不存在司法決策這一形式？第一，現行憲法規定人民法院、人民檢察院“獨立行使”司法權，“不受行政機關、社會團體和個人干涉”。這是我國司法機關進行審判活動所必須遵循的一條基本原則。但這一原則根本不同於三權分立制中的司法獨立原則。最重要的區別就在於我國的司法機關跟三權分立體制中的司法機關與立法部門、行政部門同處平行地位的情況不同，它在國家機關中由人大產生的機構，受人大的監督，並對人大負責。第二，我國司法機關參與立法過程的情況是：最高人民法院可負責起草司法審判以及司法審判組織有關的法律草案，最高人民檢察院負責起草與檢察工作和檢察的組織有關的法律草案。司法機關在立法過程的基礎階段所起的作用是一般性的。接著進入立法過程的第二個階段，即提出法律議案。法律規定最高人民法院、最高人民檢察院有向全國人大及其常委會提出與自身工作和自身組織有關的法律議案。而當立法過程進入實質性階段之後，司法機關就不再具有主體地位了。第三，我國司法機關在法律實施過程中做出的適用法律的規定，如判決、裁定等，是把一般法律規範適用於具體的、個別的情況，形成的正式的書面檔案是適用法律的結果，不具有普遍約束力，是一種非規範性的法律檔案。也就是說這種決定不具有公共政策檔案的一般特徵。第四，法律解釋是在法律實施過程中具體地揭示法律內容的一種特殊的活動。我國司法機關做出的法律解釋，是不可能具有公共政策的性質的。
我國司法機關做出的法律解釋是不可能具有公共政策的性質的原因：在三權分立的體制中，法律解釋是司法決策的重要途徑和形式。而在中國，對憲法和法律的解釋權歸全國人大常分會；對不屬於審判和檢察工作中的其他法律、法規規章的具體套用問題的解釋權歸國務院及主管部門；凡屬於地方性法規條文本身需要進一步明確許可權或做補充規定的，由制定法規的省、自治區、直轄市人大常分委會進行解釋或做出規定；凡屬於地方性規章如何具體套用的問題，由制定規章的省、自治區、直轄市人民政府進行解釋。司法機關的法律解釋權僅限於：凡屬於法院審判工作中具體套用法律的問題，由最高人民法院進行解釋；凡屬於檢察院在檢察工作中具體套用法律的問題，由最高人民檢察院進行解釋。司法工作中凡涉及對憲法和法律本身的解釋，或者最高人民法院和最高人民檢察院對法律套用的解釋出現原則性分歧，則須報請全國人大常委會解釋或決定。
國家結構可劃分為兩種類型：單一制和聯邦制
中國的公共政策的縱向結構的具體情況：第一，根據現行憲法，當代中國作為單一制國家，基本政策的制定屬於中央，地方政策的制定須在中央政策的指導下進行，其目標、方向和行為規範為中央政策所決定，所以地方政策只是中央政策的具體子系統根據信息子系統、反饋子系統、資詢子系統提供的信息和預選方案，做出正確的判斷和決策；信息子系統收集、掌握政策對象的意見和要求，並傳輸給決策中樞系統，形成政策問題，決策子系統經過研究、諮詢後，制定、出台相應政策，執行子系統通過政策實施把信息輸送出去，再將其作用結果反饋回來，據此調整和完善政策；諮詢子系統和評估子系統以系統內外的各種信息為基礎，根據客觀情勢，參照歷史經驗及時未來的預測結果，對政策問題提出科學的依據和可行性方案，供決策子系統參考；監控子系統監督公共政策的制定與執行，控制政策失誤，確保圍繞總政策目標執行政策；反饋子系統反映執行結果與政策目標之間的差異，及時反饋信息，使決策子系統及時調整政策、提高政策效能。
三、公共政策系統的環境。系統以外的所有事物都構成了系統的環境，二者之間存在著既可以分辯又可以滲透的界限。公共政策系統的環境是由自然環境、社會環境、國際環境三大子系統構成的。國情與國策的關係，也就是公共政策系統與其環境的關係。公共政策系統的環境具有三個特點：一是高度複雜性。二是巨大差異性。三是歷史變異性。公共政策環境的高度複雜性使公共政策的制定更為不確定，巨大差異性使不同決策呈現出不同的特點，歷史變異性則需要決策適應時間的變化，及時做出相應的改變和調整。（一）國情與國策。一國的現實國情構成了公共政策系統的主體認知環境，它對科學地制定公共政策，尤其是總政策與基本政策具有極為重要的意義和深遠的影響。（二）自然環境與社會環境。1、自然環境：自然環境是一個國家和民族生存與發展的物質基礎，也是經濟建設的立足點、出發點和歸宿，因而構成公共政策系統的基礎環境。自然環境包括一個國家的地理位置、領土面積、地形地貌、氣候條件、自然資源等。2、社會環境：社會環境構成公共政策系統的第二種環境。社會環境包括經濟壯況、政治文化壯況、法律狀況、人口狀況、科技狀況等，其中最重要的是經濟實力、經濟利益、經濟體制、政治文化，它們對公共政委具有更重要、更直接的影響、制約甚至決定作用。經濟實力影響國家基本的政策傾向及其實施的效率，構成公共政策的基本物質條件和基本經濟環境。3、大眾傳媒與公共政策：作為一種環境的大眾傳媒，如何通過對公共政策系統提出要求來影響政策輸出？第一，大眾傳媒影響決策者的價值取向。第二，大眾傳媒影響客群對外部世界的認識，對現實政策情形的認識，如公共政策林解決什麼問題，已具備什麼條件，目前環境和條件如何等。同時，大眾傳媒也影響客群的思維、判斷、選擇和行動，從而影響到決策者能否適時制定出有效的公共政策。迅速了解政策執行情況與後果，從而及時做出是延續、調整還是終結某項政策的決定。最後，大眾傳媒可以通過影響政務對象的價值取向及其對現實世界的了解與認識，從而使他們通過選舉投票、施加壓力、遊行示威、直接或間接抵制等途徑來支持或反對某項公共政策的制定與實施。（三）國際環境。國際環境構成公共政策系統的第三種環境，它包括國際格局、綜合國力、國際地位、國際趨勢等等。1、國際格局與政策選擇。2、綜合國力、國際地位與公共政策。綜合國力是決定一國國際地位的基本要素。所謂綜合國力是一國在某個特定歷史時期，由人口、經濟、軍事、政治、歷史文化、自然資源六大部分所組成的多種實力的複合體；綜合國力也是比較意義上的實力，也就是說，一個國家的綜合實力固然重要，但更重要的是與其他國家的綜合國力相比，具有什麼樣的長處與短處、優勢與劣勢；國際地位所要反映的就是這種相對意義上國力大小的綜合性指標，它表明一國在國際事務中所處的地位，表現該國在國際上的行動分量。3、國際趨勢與公共政策。全球一體化、市場化、信息化擴大了公共政策的範圍，一些跨國性問題成為需要公共政策認真考慮的對象；市場使國家公共政策的範圍和功能發生了轉變；信息化越來越把公共政策置於國際社會和國際輿論的監督之下；國際組織的存在和作用使民族國家在某些政策領域部分地喪失了決策權 ：國際性的規章、決議和協定逐漸成為各國一系列政策制定的依據，一些國際組織、跨國公司甚至直接或間接地參與國家、地區公共政策的制定和執行。
第二節 公共權利與公共政策
一、國家機構、國家權利、國家職能與公共政策。制定公共政策本質上是一種政治事務，因而表現出政治的所有屬性：作為一種政治產品，公共政策是由國家公共權力機關直接制定的，其效能和質量取決於其生產者的能力；作為一種政治行為，公共政策受國家政治制度、政治體制等多種政治因素的制約和影響；作為一種政治過程，公共政策是國家權利機關運用公共權力、履行公共職能，對社會實施政治統治和政治管理的過程。
(一)國家機構決定公共政策的結構及效力範圍。國家機構是國家機關的總稱，是統治階級為實現自身意志和利益而建立起來的縱橫交錯的組織網路。這一網路的橫向結構包括中央的立法機關、行政機關和司法機關，縱向結構由中央和地方各級立法機關、行政機關、司法機關組成。國家的組織結構決定著公共政策的層次、結構及效力範圍。第一，國家的縱向組織結構規定公共政策的層次。一般而言，公共政策是由總政策、基本政策和具體政策組成的，分別由不同規格或級別的國家機構制定、頒布並具體實施。第二，國家的橫向組織結構決定公共政策的效力範圍。第三，不同規格的國家機構所制定的政策在權威方面是有差別的。
(二)國家權力、國家職能的二重性決定公共政策的二重性。公共政策是統治階級意志和利益的集中體現，同時也服務於社會的總體發展。公共政策本質上是的這種“二重性”(階級屬性和社會)屬性是由國家權力、國家職能的二重性所規定的：國家不僅要履行其階級統治職能，還要對社會公共事務進行政治管理。所謂政治統治，就是在經濟上占統治地位的階級及其政治代表，為了維護、鞏固和加強其經濟利益和政治地位而對國民採取的支配、控制與統轄。公共政策就是國家推選政治統治的重要工具。政治統治的根本目標和任務是維護統治階級總體的長遠的利益。統治階級還以國家暴力機器為後盾，意圖維護公共政策的權威。所謂政治管理，就是統治階級為維持政治統治的需要而對社會政治生活所做的巨觀上的協調與控制。公共政策是國家對社會實施政治管理的重要手段。總之，公共政策在本質上包括三層含義：一是統治階級意志和利益的集中反映，二是統治階級推行政治統治的重要工具，三是統治階級對社會進行政治管理的主要方式。
(三)國家權力、國家職能制約公共政策的種類和數量。所謂國家權力，就是國家為實現特定的利益或原則而對政治客體進行制約的能力或力量；所謂國家職能，就是國家在一定的歷史時期根據階級鬥爭和社會發展的需要而擔負的職責和功能。
二、國家能力、治理能力、政府能力與公共政策。任何公共政策只有在其從理念形態轉化為現實效果時才是有意義的，這一轉化過程能否實現取決於一系列條件和因素，如政策環境、政策資源、法的形式制定公共政策。2、間接主體。公共政策的間接主體，即那些雖不直接參與政策產品的生產，但由於獲得了國家法律的保護或認可，能夠通過壓力、輿論等方式和渠道，積極參與公共政策的制定，並能夠產生一定影響的組織或個人。間接主體主要包括在野黨、利益集團（壓力集團）和選民。在野黨，是對於執政黨而言的，在野黨是指沒有執掌或沒有參與執掌國家行政權力，因而其政策綱領、政策主張不能成為公共政策。利益集團。利益集團是基本社會利益的分化和多元化而產生的，指的是那些具有某種共同立場、觀念或利益，而且經濟有意對政策制定施加影響和壓力的社會群體。因此，利益集團也被稱為壓力集團。利益集團履行的是一定的利益表達和利益聚合功能，它主要通過院外活動、遊說宣傳、競選捐款、抗議示威、民意測驗等合法途徑，向公共政策的直接主體提出政治要求和表達政治願望，從而積極地對政策過程施加間接影響。選民。在現代民主社會裡，選民對於公共政策的影響始終存在，但這種影響是間接的、有限的。
（二）公共政策的客體。公共政策的客體，即公共政策發生作用的對象，或者說，公共政策主體就哪些問題制定政策。1、社會問題、公共問題與政策問題。從辯證唯物主義的觀點看，社會問題其實就是各種各樣需要解決的社會予盾，是社會正常發展中遇到的某些偏差或重大障礙。當社會問題的一部分涉及相當多的社會成員或影響較大時，那么，這部分社會問題就具有了公共的性質，轉化為所謂的公共問題。只有在公共問題屬於政府的政策範圍，並能夠進入政策議程時，公共問題才能轉化為政策問題。公共政策的客體主要包括四類政策問題：涉及國家的政權性質、政治體制、政府行政、政府機構、政府人事、公民權利和義務、民族、外交、軍事等方面的政治問題，涉及生產、流通、分配、消費、市場等方面的經濟政策問題，涉及環保、人口、治安、福利、保障等方面的社會政策問題，涉及科技、教育、文化、體育、衛生等方面的文化政策問題。用於處理或解決這些特定領域問題的措施和辦法分別是政治政策、經濟政策、社會政策和文化政策。一般來說，這四類問題的界限是比較分明的。但在某些情況下，它們又是交叉的，甚至是重疊的。2、目標群體。從人的角度看，公共政策發生作用的對象是社會成員或社會團體。我們把這些受規範、制約的社會成員稱為目標群體。公共政策主、客體的區分只是具有相對的意義：由於公共政策系統及其運行過程的高度複雜性，在某些情況下，公共政策的主體可以作為客體而存在；而在另一些情況下，公共政策的客體也可以作為主體而存在。另外，在現代民族國家裡，人民民眾既是國家主權的擁有者，同時也是國家治理的對象。無論是作為個體還是作為群體，民眾往往兼具公共政策主體與客體雙重角色。
二、公共政策系統的構成。（一）信息子系統。信息是政策制定和執行的基礎與依據，信息符號是政策內容傳輸的載體，是連線政策主體與政策客體、決策者和決策對象之間的橋樑和紐帶。從某種意義上說，公共政策過程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動、轉換與利用過程。正確的決策來源於正確的判斷，而正確的判斷則取決於高質量的信息。因此，信息子系統是公共政策系統中的一個基礎子系統，也是公共政策系統的“神經”系統。信息子系統是一個由掌握信息技術的專業人員，機械設備和一些規程所組成的有組織、有結構、相互協調的複合體，主要包括情報部門、統計部門、檔案部門、系統資料庫、圖書資料部門以及諮詢、監督、反饋等部門。信息子系統存在的形式一般有集中收集、加工處理、儲存傳遞的信息中心和與信息中心相聯結的、分布在各個職能部門管理層次以及相關單位的信息網點，從而形成縱橫交錯的信息網路組織。信息子系統的目標和任務是根據決策需要，對原始信息進行採集、儲存和檢查，對信息的傳輸加以計畫，將原始信息、數據轉化為價值更高、更有效的信息，並將這些信息提供給決策子系統和其他子系統，以實現決策的科學化。（二）諮詢子系統。諮詢子系統俗稱“思想庫”、“智囊”，是決策子系統的輔助系統。諮詢子系統在公共政策系統中的功能和作用是：第一，提供預測研究。科學的預測是正確制定公共政策的基本前提之一。第二，幫助決策子系統發現問題，確定政策目標。第三，政策方案的設計、評估和論證。第四，其他政策相關問題的諮詢。第五，對政策執行情況進行檢驗和評估。（三）決策子系統。決策子系統是公共政策系統的中樞系統，它由擁有決策權的組織機構或個人組成，這些機構或個人不僅是決策活動的組織者，而且也是政策的最終決定者。權威性和主導性是決策子系統的兩個最基本的特徵。決策子系統在公共政策系統中的功能和作用是：第一，確認政策問題。第二，明確政策目標。第三，組織政策方案設計。第四，負責備選方案的選擇和最終確定。（四）執行子系統。執行子系統是公共政策系統與環境直接作用的實踐環節，也是將觀念形態的政策內容轉化為現實形態的政策效果、把法權的規定性轉化為可供觀察與比較的實際結果的系統。執行子系統在公共政策系統中的功能是：第一，為政策方案的順利實施做準備。第二，有效地實施政策方案，包括指揮、溝通、協調等方面的活動。第三，總結執行情況。（五）評估子系統。評估子系統是合理配置政策資源、改進政策制定系統的一個基礎子系統，它是由政策評估人員、評估對象（各類政策）、評估目的、評估標準和評估方法五大要素級成。評估子系統的功能和作用是：第一，檢驗公共政策的效果、效益和效率。第二，提供政策持續、續正、修正、調整或終止的重要依據。第三，有效地配置政策資源。（六）監控子系統。監控子系統是公共政策系統的一個有機組成部分，也是公共決策系統的一個特殊子系統，其任務是減少政策失誤，使政策目標得以順利實施，避免政策變形走樣，促進政策內容的合法化，保持政策的權威性與嚴肅性，使公共決策實現科學化、民主化與法制化。它的基本功能和作用是：第一，根據公共政策的目標，確立具體的監控標準或指標，並作為實施監控的依據。第二，對執行子系統的政策執行情況進行監控，包括執行子系統是否執行政策、執行得如何，以糾正執行偏差，懲罰執行不力。第三，反饋執行情況。（七）反饋子系統。反饋子系統是一個由人、機（用於信息的處理和傳遞）兩部分組成的相對獨立信息傳輸綜合體，也是一個多層次、多網路、縱橫交錯、通達靈便，能夠有效地、系統完整地收集和傳輸信息的系統。反饋子系統的任務是進行信息傳遞或傳輸，但又不具有糾錯糾偏功能，這使它能夠與信息子系統（側重於信息的收集、加工、處理）與監控子系統相區別開來。反饋子系統的功能是：第一，為決策子系統進行科學決策提供信息依據。第二，客觀、準確、靈敏、迅速地向決策子系統反映政策運行過程中的真實情況，使後者能夠根據所得信息與預期目標進行比較，並做出適時的調整和補充。第三，反饋子系統傳輸的信息是檢驗策實施有效控制以達到預期目標的最佳手段。
