公共政策主體

公共政策主體是政策系統的核心成分，是指參與和影響公共政策決定、執行、監督等過程的組織、團體和個人。

基本介紹

• 中文名：公共政策主體
• 相對對象：政策客體
• 階段：政策制定、實施與評估
• 內容：規範行為，引導觀念

公共政策主體能力的內容

(1)規制社會成員行為的能力。作為特殊的行為準則，公共政策在規範人們行為時，指出什麼是應該做的，什麼是不應該做的；什麼是能夠做的，什麼是不能夠做的。通常，這些準則、規範來自於統治階級的利益需求與價值偏好。

公共政策主體規制社會成員行為的能力還常常在應對突發事件等危機管理中發揮重要作用。政策主體對社會成員行為的規制直接關係到社會正常的生活秩序、社會成員甚至是全人類的公共利益，體現出政策主體的權威性和號召力。

(2)引導公眾觀念、行為的能力。公共政策主體將哪些問題列入公共政策議程，直接決定了對公眾觀念和行為將產生什麼樣的引導。所以，公共政策主體首先要具有充分蒐集公共問題信息、最大程度地一般了解把握公眾意願的能力，從而針對某些公共問題制定政策，以便更好地、更有成效地引導公眾的觀念和行為。公共政策主體引導公眾觀念行為能力的強弱，在很大程度上取決於政策主體自身觀念的影響程度以及行為的規範、模範程度。隨著人們受教育水平和程度的提高以及多元化價值觀思潮的影響，公共政策主體引導人們觀念、行為的能力就顯得更困難、更具挑戰性，同時也更有必要、更不可缺少。

(3)調控各種利益關係的能力。公共決策是公共政策主體為了實現有效管理選擇一種主觀最滿意的方案的動態過程。這個為實現有效管理的過程也是對社會中的各種利益關係進行調節和控制的過程。公共政策主體選擇哪些問題制定政策，就決定了對哪些利益關係進行調控，這要求政策主體以大局為重，尊重市場規律和事物發展的客觀規律，遵循平衡各種利益矛盾、實現社會穩定發展的原則，來調控社會的各種利益關係。其調控能力的強弱，表現在確定要調整哪些利益關係以及所優選的政策方案，是否能最大程度地解決公共問題、滿足公眾需求、平衡各種利益矛盾。

(4)公平分配社會資源的能力。公共政策的本質決定了公共政策必須立足於解決對社會資源公平分配的問題。因為任何公共政策都必將取之於一些人而使另外一些人受益，所以社會中的個體都從自身利益的最大化需求出發來對待公共政策。思想觀念的差別、知識水平的差別以及社會經濟地位的差別導致不同人有不同的、永無止境的利益需求。“究竟把利益分配給誰、怎么分配、最佳分配是什麼”就成為公平分配社會資源中的核心問題，如果解決得好，就說明公共政策主體公平分配社會資源的能力強。

(5)公共政策體系內部的互動及整合能力。除了政府這個核心公共政策主體外，執政黨、利益團體、社會團體、第三部門等準公共政策主體以及公眾、新聞媒體等共同構成一個公共政策系統。在整個公共政策體系中，各子系統、各組成部分之間的互動及整合能力也是公共政策主體能力的重要組成部分。在某種意義上講，它們的互動及整合能力將決定整個公共政策體系的能力。

一般來說，互動的範圍越大、頻率越高，越有利於公共決策的民主化、科學化。作為一個系統，在各主體相對獨立、具備較高能力的情況下，公共政策體系有一種天然的整合能力和機制。

公共政策主體的類型

在對公共政策主體進行分類時，通常可以分為國家公共法權主體、社會政治法權主體和社會非法權主體。

國家公共法權主體 這類政策主體指的是居於法律規定的法權地位、獲得法律授權、享有公共權威以制定、執行和評估公共政策的機構與職位。在西方三權分立的國家中，國家公共法權主體分立為三大系統：立法即各級議員系統，司法即大法官與各級法官系統，行政即總統及各級行政長官系統。但在西方也還有兩類主體應當考慮為公共法權主體：一類是政黨，一類是高級助理人員。前者在國家政治生活中具有利益整合的功能，因此是"準"公共法權主體；另一類，象助理、高級秘書等，雖然他們未得到法律的授權，但因他們的特殊地位、正式的官位與作用，也被歸入附屬性的公共法權主體行列。

國家公共法權主體

在中國，立法機構、行政機構、司法機構及其代表或負責人都是公共法權主體。由於中國憲法規定共產黨在國家政治經濟生活中處於領導地位，因此，它是正式的國家公共法權主體。同樣，一些立法、行政、司法機關，包括共產黨機關中的高級助手與秘書，在實際政策過程中都被視為是正式的國家公共法權主體。上述這些主體都屬於體制內的政策行為主體。

社會政治法權主體 這類政策主體指的是經過法律認可和保護的，可參與公共政策的制定、執行、評估，但不擁有合法的權力去作出具有強制力的政策決定的社會行為主體。在政策過程中，這類主體的作用通常是巨大的，有時甚至處於主導地位，但由於他們不擁有合法的權力去作出帶有強制性的政策決定，因此不能成為國家公共法權主體。這類政策主體往往通過合法的程式，獲得社會法人資格，並由此得到法律的保護。

社會政治法權主體

社會政治法權主體主要有三類，一類是在野黨、參政黨；一類是見諸於公眾的利益集團；還有一類是作為個體的公民。在西方國家，常常實行兩黨制或多黨制。在兩黨制國家，一個政黨上台執政，另一個政黨則為在野黨，它的任務就是批評執政黨的政策，並且推行自己的政策，以便在下一次選舉中獲勝掌權，在多黨制國家中，有時可能是幾個政黨聯合起來執政，其餘的政黨則成

為在野黨，它們也要在政策上與執政黨作鬥爭。一般說，在西方，民主黨、社會黨、工黨，其政策傾向是限制壟斷資產階級，而照顧社會中下層民眾的利益；而共和黨、自由黨、保守黨，通常主張政府放鬆控制，更多照顧大資產階級利益。在社會主義國家，在實行多黨合作制的地方，只存在執政黨與參政黨，它們是社會政治法權主體。

利益集團是重要的社會政治法權主體。利益集團都在不同程度上代表著一定社會群體或團體成員的利益。他們通過參與政策的運行，來表達他們所代表的群體的要求。在不同的政治系統中，利益集團的表現方式和發揮的功能是不一樣的。比如在美國，利益集團通常是以"院外集團"、"壓力集團"的面目出現的，在政府政策制定中，利用抗議、遊說等合法的或非法的途徑影響決策過程。即使在西方也不是所有的利益集團都是為了追求自身的經濟利益。在70年代末，美國曾出現過"公共利益集團"(publicinterestgroup)，其目的不是僅僅為了追求該集團成員的個人利益，而是超出集團自身以外，維護公共利益。1970年，由前任健康教育暨福利部長約翰·加得納(John·Gardner)領導成立了"共同目的社"(CommonCause)。到1974年這一公共利益集團的社員發展到32萬人，到1978年，社員還有23萬人。該集團的目標是促進諸如議會的信息制度，議會和行政部門的會議公開制度、聽證制度，競選中公費使用的制度，遊說法令的制度等加以改革。為了實現公眾參與政策過程的宗旨，這一集團在內部設立了保護消費者、環境、健康、科學、法規改革、能源等15個亞團體。

在中國，傳統的利益集團往往代表年輕人、婦女、工人、科學研究人員的利益，比如有"婦女聯合會"、"青年團"、"工會"、"自然科學工作者協會"、"社會科學工作者聯合會"，等等。它們是帶有半官方性質的民眾團體。

在民主化社會中，公民的政治參與常常成為民主國家憲法的基本原則。公民參與政策過程是為了直接表達自己的利益與要求。在西方國家中，公民參與政策過程的方式是多種多樣的，主要包括示威、罷工、遊行以及投票選舉、全民公決等。在社會主義國家中，公民是國家的主人，國家宣布主權在民。公民參與政策過程的途徑是多種多樣的，有經過有關部門批准的遊行示威，有來信來訪，有選舉等。

社會非法權主體 社會非法權主體是指那些目的不在於參加公共政策的制定，但在需要的時候能夠對政策的運行施加強有力影響的團體。一般認為，社會非法權主體主要包括兩類：一類是處於幕後的、不見諸於公眾的利益團體；另一類是大眾傳媒機構。

社會非法權主體

第一類社會非法權主體是常說的地下團體或黑社會組織。它們多半是以秘密的方式組織起來的，帶有非正式性、不合法性的特徵。社會非法權主體雖以追逐更多的經濟利益為根本目的，但它們一般不在公開場合參加政策制定與實施，而是使出種種手段影響、收買和俘獲制定和實施公共政策的官員，再藉助於被俘獲或被收買的政策官員來積聚巨額財富。這類社會非法權主體影響公共政策的行為大多具有間接性、隱蔽性的特點。

第二類社會非法權主體是大眾傳媒機構。在現代民主國家裡，作為信息載體的大眾媒介工具具有重要功能，以致於西方人常將新聞機構如報紙、廣播、電視、網路合起來稱為"第四種權力"。大眾媒介機構對公共政策的影響作用不象隱蔽的利益集團那樣是通過收買政策過程中的官員來實現的，而是藉助於"輿論控制"與"輿論導向"，從而對政府決策形成制約來實現的。

提升公共政策主體能力的必要性

(1)從實踐來看，公共政策主體能力不足。公共政策主體的能力從實踐來看，由於與政策相關的利益、素質和信息資源等因素的影響，公共政策主體的能力明顯不足。主要有：①不能積極有效地引導公眾的觀念和行為；②調控各種利益關係的能力不佳；③缺乏公平分配社會資源的能力。

(2)公共政策主體能力現狀不能滿足日益增加和多樣化的公眾需求。公共政策主體應該不斷提高自身素質，進而提升引導公眾觀念行為、調控各種社會利益關係和公平分配社會資源的能力，以滿足公眾日益增長和多樣化的需求。

(3)入世新環境和經濟全球化挑戰公共政策主體能力。“入世”使我國經濟與整個世界經濟融為一體，入世後，我國公共政策主體能否應對新環境的挑戰直接決定了公共政策質量的優劣，進而影響到公共管理的進程。這就要求公共政策主體具有較強的競爭意識和理念，對經濟發展規律和市場機制有充分的認識和把握，以迎接入世新環境的挑戰。

同時，經濟全球化過程充滿矛盾和問題，客觀上要求公共政策主體能力的提升。開發中國家的公共政策主體必須提高自身的能力和素質，以社會公共利益最大化為出發點，在更廣的視野和更長遠的利益上制定政策，並與時俱進，不斷提高應對環境挑戰的能力。

(4)知識經濟要求公共政策主體能力的提升。人類社會已步入知識經濟時代，經濟的發展、社會的進步有賴於以智力資源的占有與分配為特徵的知識經濟的興盛與發達。無論是在引導公眾觀念行為、調控社會利益關係方面，還是在公平分配社會資源方面，知識經濟的發展都對公共政策主體的能力提出了更高的要求。同時，知識經濟時代中的新技術革命正在建構一個數位化、電子化的新時代，這為建立靈活、高效、透明的政府以及其它公共政策主體作用的有效發揮提供了可能，同時也對公共政策主體提出了新的要求。