基本介紹
內容解讀,意見全文,
內容解讀
中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發了《關於在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》。出台這一意見有何重大意義？意見包含哪些“硬核”措施？將如何激發地方的積極性和主動性？記者採訪了有關專家學者。
意見提出，始終把保護放在第一位，以系統完整保護傳承城鄉歷史文化遺產和全面真實講好中國故事、中國共產黨故事為目標，本著對歷史負責、對人民負責的態度，加強制度頂層設計，建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系。
“意見體現了理論創新和體制創新，第一次提出了以價值為基礎的城鄉歷史文化保護傳承。它不僅講保護，而且特彆強調傳承，核心是通過所有歷史文化遺產講好‘中國故事’，使其內化為人民的文化自覺和文化自信，產生強大的社會凝聚力。”清華大學建築系教授呂舟說。
從1982年我國施行《中華人民共和國文物保護法》，公布第一批國家歷史文化名城名單開始，改革開放後我國歷史文化遺產保護力度加大，留下豐富“家底”：137座國家歷史文化名城、799箇中國歷史文化名鎮名村、6819箇中國傳統村落，劃定歷史文化街區970片，不少有價值的工業建築、文化景觀也逐步納入保護體系。
這些歷史文化遺產生動述說著過去，深刻影響著當下和未來，豐富全社會歷史文化滋養。但是，在城鎮化快速發展的過程中，我國歷史文化遺產保護依然出現很多問題，包括大拆大建、拆真建假，隨意破壞傳統風貌，地方在歷史文化保護中缺乏主動性和積極性等。
“破壞、拆除歷史文化遺產的行為屢禁不止，關鍵是缺乏系統性的保護機制和認識，”住房和城鄉建設部科技委歷史文化保護與傳承專業委員會秘書長趙中樞說，意見的出台，從頂層設計和系統保護的角度看是“前所未有”和“恰逢其時”的。
專家認為，我國歷史文化遺產保護需要重新構建一個體系，把原來條塊分割、碎片化的歷史文化遺產重新整合成一個整體。
趙中樞說，意見明確了城鄉歷史文化保護傳承的源頭、過程、方法和出路，非常全面。從源頭上，意見要求準確把握保護傳承體系基本內涵，對保護對象做出了明確規定，主要包括歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）、街區和不可移動文物、歷史建築、歷史地段，與工業遺產、農業文化遺產、灌溉工程遺產、非物質文化遺產、地名文化遺產等保護傳承共同構成的有機整體。
呂舟說，意見提出了思想基礎、價值基礎、基本目標和保障體系，形成保護和傳承“閉環”，是對1982年以來我國城鄉歷史文化保護遇到的問題在今天社會發展條件下提出的解決方案。
意見強調，堅持國家統籌、上下聯動，充分發揮各級黨委和政府在城鄉歷史文化保護傳承中的組織領導和綜合協調作用，統籌規劃、建設、管理，加強監督檢查和問責問效，促進歷史文化保護傳承與城鄉建設融合發展，增強工作的整體性、系統性。
專家表示，歷史文化保護相對“軟性”，原來的保護體系完全依賴於地方對保護對象的理解和積極性，但意見對於歷史文化保護做出了巨觀指導和具體要求，有獎勵激勵、監督檢查、考核問責，可以在管理和機制上形成“剛性”傳遞。
趙中樞說，意見為責任落實、評價審核和監督管理提供了重要依據，既治標又治本。“建立城鄉歷史文化保護傳承體系三級管理體制”“逐步實現國家、省（自治區、直轄市）、市縣三級互聯互通的動態監管”“強化考核問責”等規定，為各個層級形成保護合力提供了機制保障。
意見明確，到2025年，多層級多要素的城鄉歷史文化保護傳承體系初步構建。到2035年，系統完整的城鄉歷史文化保護傳承體系全面建成，城鄉歷史文化遺產得到有效保護、充分利用，不敢破壞、不能破壞、不想破壞的體制機制全面建成。
歷史文化遺產是一個民族文明、歷史、傳統精神的靈魂和載體。呂舟說，從“不敢破壞”“不能破壞”到“不想破壞”，我國城鄉歷史文化保護傳承工作依然任重道遠，需要全社會形成強大共識和合力，才能確保各時期重要城鄉歷史文化遺產得到系統性保護，為建設社會主義文化強國提供有力保障。
意見全文
關於在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見
在城鄉建設中系統保護、利用、傳承好歷史文化遺產，對延續歷史文脈、推動城鄉建設高質量發展、堅定文化自信、建設社會主義文化強國具有重要意義。為進一步在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，始終把保護放在第一位，以系統完整保護傳承城鄉歷史文化遺產和全面真實講好中國故事、中國共產黨故事為目標，本著對歷史負責、對人民負責的態度，加強制度頂層設計，建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系；完善制度機制政策、統籌保護利用傳承，做到空間全覆蓋、要素全囊括，既要保護單體建築，也要保護街巷街區、城鎮格局，還要保護好歷史地段、自然景觀、人文環境和非物質文化遺產，著力解決城鄉建設中歷史文化遺產屢遭破壞、拆除等突出問題，確保各時期重要城鄉歷史文化遺產得到系統性保護，為建設社會主義文化強國提供有力保障。
（二）工作原則
——堅持統籌謀劃、系統推進。堅持國家統籌、上下聯動，充分發揮各級黨委和政府在城鄉歷史文化保護傳承中的組織領導和綜合協調作用，統籌規劃、建設、管理，加強監督檢查和問責問效，促進歷史文化保護傳承與城鄉建設融合發展，增強工作的整體性、系統性。
——堅持價值導向、應保盡保。以歷史文化價值為導向，按照真實性、完整性的保護要求，適應活態遺產特點，全面保護好古代與近現代、城市與鄉村、物質與非物質等歷史文化遺產，在城鄉建設中樹立和突出各民族共享的中華文化符號和中華民族形象，弘揚和發展中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化。
——堅持合理利用、傳承發展。堅持以人民為中心，堅持創造性轉化、創新性發展，將保護傳承工作融入經濟社會發展、生態文明建設和現代生活，將歷史文化與城鄉發展相融合，發揮歷史文化遺產的社會教育作用和使用價值，注重民生改善，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。
——堅持多方參與、形成合力。鼓勵和引導社會力量廣泛參與保護傳承工作，充分發揮市場作用，激發人民民眾參與的主動性、積極性，形成有利於城鄉歷史文化保護傳承的體制機制和社會環境。
（三）主要目標
到2025年，多層級多要素的城鄉歷史文化保護傳承體系初步構建，城鄉歷史文化遺產基本做到應保盡保，形成一批可複製可推廣的活化利用經驗，建設性破壞行為得到明顯遏制，歷史文化保護傳承工作融入城鄉建設的格局基本形成。
到2035年，系統完整的城鄉歷史文化保護傳承體系全面建成，城鄉歷史文化遺產得到有效保護、充分利用，不敢破壞、不能破壞、不想破壞的體制機制全面建成，歷史文化保護傳承工作全面融入城鄉建設和經濟社會發展大局，人民民眾文化自覺和文化自信進一步提升。
二、構建城鄉歷史文化保護傳承體系
（四）準確把握保護傳承體系基本內涵。城鄉歷史文化保護傳承體系是以具有保護意義、承載不同歷史時期文化價值的城市、村鎮等複合型、活態遺產為主體和依託，保護對象主要包括歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）、街區和不可移動文物、歷史建築、歷史地段，與工業遺產、農業文化遺產、灌溉工程遺產、非物質文化遺產、地名文化遺產等保護傳承共同構成的有機整體。建立城鄉歷史文化保護傳承體系的目的是在城鄉建設中全面保護好中國古代、近現代歷史文化遺產和當代重要建設成果，全方位展現中華民族悠久連續的文明歷史、中國近現代歷史進程、中國共產黨團結帶領中國人民不懈奮鬥的光輝歷程、中華人民共和國成立與發展歷程、改革開放和社會主義現代化建設的偉大征程。
（五）分級落實保護傳承體系重點任務。建立城鄉歷史文化保護傳承體系三級管理體制。國家、省（自治區、直轄市）分別編制全國城鄉歷史文化保護傳承體系規劃綱要及省級規劃，建立國家級、省級保護對象的保護名錄和分布圖，明確保護範圍和管控要求，與相關規劃做好銜接。市縣按照國家和省（自治區、直轄市）要求，落實保護傳承工作屬地責任，加快認定公布市縣級保護對象，及時對各類保護對象設立標誌牌、開展數位化信息採集和測繪建檔、編制專項保護方案，制定保護傳承管理辦法，做好保護傳承工作。具有重要保護價值、地方長期未申報的歷史文化資源可按相關標準列入保護名錄。
三、加強保護利用傳承
（六）明確保護重點。劃定各類保護對象的保護範圍和必要的建設控制地帶，劃定地下文物埋藏區，明確保護重點和保護要求。保護文物本體及其周邊環境，大力實施原址保護，加強預防性保護、日常保養和保護修繕。保護不同時期、不同類型的歷史建築，重點保護體現其核心價值的外觀、結構和構件等，及時加固修繕，消除安全隱患。保護能夠真實反映一定歷史時期傳統風貌和民族、地方特色的歷史地段。保護歷史文化街區的歷史肌理、歷史街巷、空間尺度和景觀環境，以及古井、古橋、古樹等環境要素，整治不協調建築和景觀，延續歷史風貌。保護歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）的傳統格局、歷史風貌、人文環境及其所依存的地形地貌、河湖水系等自然景觀環境，注重整體保護，傳承傳統營建智慧。保護非物質文化遺產及其依存的文化生態，發揮非物質文化遺產的社會功能和當代價值。
（七）嚴格拆除管理。在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，不破壞地形地貌、不砍老樹，不破壞傳統風貌，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意更改老地名。切實保護能夠體現城市特定發展階段、反映重要歷史事件、凝聚社會公眾情感記憶的既有建築，不隨意拆除具有保護價值的老建築、古民居。對於因公共利益需要或者存在安全隱患不得不拆除的，應進行評估論證，廣泛聽取相關部門和公眾意見。
（八）推進活化利用。堅持以用促保，讓歷史文化遺產在有效利用中成為城市和鄉村的特色標識和公眾的時代記憶，讓歷史文化和現代生活融為一體，實現永續傳承。加大文物開放力度，利用具備條件的文物建築作為博物館、陳列館等公共文化設施。活化利用歷史建築、工業遺產，在保持原有外觀風貌、典型構件的基礎上，通過加建、改建和添加設施等方式適應現代生產生活需要。探索農業文化遺產、灌溉工程遺產保護與發展路徑，促進生態農業、鄉村旅遊發展，推動鄉村振興。促進非物質文化遺產合理利用，推動非物質文化遺產融入現代生產生活。
（九）融入城鄉建設。統籌城鄉空間布局，妥善處理新城和老城關係，合理確定老城建設密度和強度，經科學論證後，逐步疏解與歷史文化保護傳承不相適應的工業、倉儲物流、區域性批發市場等城市功能。按照留改拆並舉、以保留保護為主的原則，實施城市生態修復和功能完善工程，穩妥推進城市更新。加強重點地段建設活動管控和建築、雕塑設計引導，保護好傳統文化基因，鼓勵繼承創新，彰顯城市特色，避免“千城一面、萬樓一貌”。依託歷史文化街區和歷史地段建設文化展示、傳統居住、特色商業、休閒體驗等特定功能區，完善城市功能，提升城市活力。採用“繡花”、“織補”等微改造方式，增加歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）、街區和歷史地段的公共開放空間，補足配套基礎設施和公共服務設施短板。加強多種形式應急力量建設，制定應急處置預案，綜合運用人防、物防、技防等手段，提高歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）、街區和歷史地段的防災減災救災能力。統籌鄉村建設與歷史文化名鎮、名村（傳統村落）及歷史地段、農業文化遺產、灌溉工程遺產的保護利用。
（十）弘揚歷史文化。在保護基礎上加強對各類歷史文化遺產的研究闡釋工作，多層次、全方位、持續性挖掘其歷史故事、文化價值、精神內涵。分層次、分類別串聯各類歷史文化遺產，構建融入生產生活的歷史文化展示線路、廊道和網路，處處見歷史、處處顯文化，在城鄉建設中彰顯城市精神和鄉村文明，讓廣大人民民眾在日用而不覺中接受文化薰陶。加大宣傳推廣力度，組織開展傳統節慶活動、紀念活動、文化年等形式多樣的文化主題活動，創新表達方式，以新聞報導、電視劇、電視節目、紀錄片、卡通片、短視頻等多種形式充分展現中華文明的影響力、凝聚力和感召力。
四、建立健全工作機制
（十一）加強統籌協調。住房城鄉建設、文物部門要履行好統籌協調職責，加強與宣傳、發展改革、工業和信息化、民政、財政、自然資源、水利、農業農村、商務、文化和旅遊、應急管理、林草等部門的溝通協商，強化城鄉建設與各類歷史文化遺產保護工作協同，加強制度、政策、標準的協調對接。加強跨區域、跨流域歷史文化遺產的整體保護，結合國家文化公園建設保護等重點工作，積極融入國家重大區域發展戰略。
（十二）健全管理機制。建立歷史文化資源調查評估長效機制，持續開展調查、評估和認定工作，及時擴充保護對象，豐富保護名錄。堅持基本建設考古前置制度，建立歷史文化遺產保護提前介入城鄉建設的工作機制。推進保護修繕的全過程管理，最佳化對各類保護對象實施保護、修繕、改造、遷移的審批管理，加強事中事後監管。探索活化利用底線管理模式，分類型、分地域建立項目準入正負面清單，定期評估，動態調整。建立全生命周期的建築管理制度，結合工程建設項目審批制度改革，加強對既有建築改建、拆除管理。
（十三）推動多方參與。鼓勵各方主體在城鄉歷史文化保護傳承的規劃、建設、管理各環節發揮積極作用。明確所有權人、使用人和監管人的保護責任，嚴格落實保護管理要求。簡化審批手續，制定優惠政策，穩定市場預期，鼓勵市場主體持續投入歷史文化保護傳承工作。
（十四）強化獎勵激勵。鼓勵地方政府研究制定獎補政策，通過以獎代補、資金補助等方式支持城鄉歷史文化保護傳承工作。開展績效跟蹤評價，及時總結各地保護傳承工作中的好經驗好做法，對保護傳承工作成效顯著、民眾普遍反映良好的，予以宣傳推廣。對在保護傳承工作中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定予以表彰、獎勵。
（十五）加強監督檢查。建立城鄉歷史文化保護傳承日常巡查管理制度，市縣根據當地實際情況將巡查工作納入社區格線化管理、城市管理綜合執法等範疇。建立城鄉歷史文化保護傳承評估機制，定期評估保護傳承工作情況、保護對象的保護狀況。健全監督檢查機制，嚴格依法行政，加強執法檢查，及時發現並制止各類違法破壞行為。國家相關主管部門及時開展抽查檢查。鼓勵公民、法人和其他組織舉報涉及歷史文化保護傳承的違法違規行為。加強對城鄉歷史文化遺產數據的整合共享，提升監測管理水平，逐步實現國家、省（自治區、直轄市）、市縣三級互聯互通的動態監管。
（十六）強化考核問責。將歷史文化保護傳承工作納入全國文明城市測評體系。強化對領導幹部履行歷史文化保護傳承工作中經濟責任情況的審計監督，審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導幹部的重要參考。對列入保護名錄但因保護不力造成歷史文化價值受到嚴重影響的歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）、街區和歷史建築、歷史地段，列入瀕危名單，限期進行整改，整改不合格的退出保護名錄。對不盡責履職、保護不力，造成已列入保護名錄的保護對象或應列入保護名錄而未列入的歷史文化資源的歷史文化價值受到嚴重破壞的，依規依紀依法對相關責任人和責任單位作出處理。加大城鄉歷史文化保護傳承的公益訴訟力度。
五、完善保障措施
（十七）堅持和加強黨的全面領導。各級黨委和政府要深刻認識在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的重要意義，始終把黨的領導貫穿保護傳承工作的各方面各環節，確保黨中央、國務院有關決策部署落到實處。
（十八）完善法律法規。修改《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，加強與文物保護法等法律法規的銜接，制定修改相關地方性法規，為做好城鄉歷史文化保護傳承工作提供法治保障。
（十九）加大資金投入。健全城鄉歷史文化保護傳承工作的財政保障機制，中央和地方財政要依據各級事權做好資金保障。地方政府要將保護資金列入本級財政預算，重點支持國家級、省級重大項目和革命老區、民族地區、邊疆地區、脫貧地區的歷史文化保護傳承工作。鼓勵按照市場化原則加大金融支持力度，拓展資金渠道。
（二十）加強教育培訓。在各級黨校（行政學院）、幹部學院相關班次中增加培訓課程，提高領導幹部在城鄉建設中保護傳承歷史文化的意識和能力。圍繞典型違法案例開展領導幹部專項警示教育。加強高等學校、職業學校相關學科專業建設。加強專業人才隊伍建設，建設城鄉歷史文化保護傳承國家智庫。開展技術人員和基層管理人員的專業培訓，建立健全修繕技藝傳承人和工匠的培訓、評價機制，弘揚工匠精神。
