湖南省人民政府於2020年3月27日印發湖南省自然資源統一確權登記總體工作方案.請認真組織實施。
基本介紹
- 中文名：湖南省自然資源統一確權登記總體工作方案
- 頒布時間：2020年3月27日
- 發布單位：湖南省人民政府
- 文號：湘政發〔2020〕8號
全文,解讀,
全文
為深化生態文明體制改革，根據《自然資源部 財政部 生態環境部 水利部 國家林業和草原局關於印發〈自然資源統一確權登記暫行辦法〉的通知》（自然資發〔2019〕116號）（以下簡稱《辦法》）精神，結合我省實際，制定本方案。
一、工作目標
按照《辦法》的要求，以不動產登記為基礎，充分利用國土調查成果和自然資源專項調查成果，對我省範圍內的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記。通過確權登記，清晰界定各類自然資源資產的產權主體，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，為建立國土空間規劃體系並監督實施，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，推進確權登記法治化，提供基礎支撐和產權保障。
二、工作任務
省、市、縣自然資源主管部門負責辦理中央委託地方政府代理行使所有權的自然資源和生態空間的統一確權登記工作，工作任務可根據正式發布的全民所有自然資源資產中央政府直接行使所有權和委託地方政府代理行使所有權的資源清單進行調整。
（一）配合自然資源部開展自然資源統一確權登記工作。
按照自然資源部的統一部署和要求，省自然資源廳會同省生態環境廳、省水利廳、省農業農村廳、省林業局等相關部門，組織自然資源所在地的市、縣人民政府，配合自然資源部做好在湖南境內開展的自然資源統一確權登記工作，按要求及時提交相關成果。
（二）開展自然保護區、自然公園等其他自然保護地確權登記。
省自然資源廳對省人民政府代理行使所有權的自然保護區、自然公園等自然保護地開展統一確權登記。參照自然資源部開展自然保護地自然資源確權登記的工作流程和要求，會同自然保護地所在地的市級人民政府聯合制定印發實施方案。通過確權登記，明確自然保護地範圍內各類自然資源的數量、質量、種類、分布等自然狀況，所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體以及權利內容等權屬狀況，並關聯公共管制要求。省自然資源廳可以依據登記結果頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
市、縣人民政府組織市、縣自然資源主管部門參照自然資源部、省自然資源廳開展自然保護地自然資源確權登記的工作流程和要求，對本行政區域內除自然資源部、省自然資源廳直接開展確權登記之外的自然保護地開展確權登記，自然資源主管部門可以頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
自然保護地登記單元範圍內的森林、濕地、草原、灘涂等自然資源，不單獨劃分登記單元，作為自然保護地登記單元內的資源類型予以調查、記載。國家批准的自然保護地登記單元內的水流自然資源不再單獨劃分登記單元，其他自然保護地登記單元內的水流自然資源，除水流源頭外，應儘量保持主要河流的生態完整性，可單獨劃定水流登記單元。
同一區域記憶體在多個自然保護地時，以全部自然保護地合併的最大範圍劃分登記單元。
（三）開展江河湖泊等水流自然資源確權登記。
省自然資源廳對省域內除由自然資源部直接開展確權登記以外的大江大河大湖進行統一確權登記。參照自然資源部開展水流自然資源確權登記的工作流程和要求，會同省水利廳、水流流經的市級人民政府制定印發實施方案。通過確權登記，明確水流的範圍、面積等自然狀況，所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體以及權利內容等權屬狀況，並關聯公共管制要求。省自然資源廳可以依據登記結果頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
市、縣人民政府組織市、縣自然資源主管部門會同水行政主管部門，參照自然資源部、省自然資源廳開展水流自然資源確權登記的工作流程和要求，對本行政區域內除自然資源部、省自然資源廳直接開展確權登記以外的水流進行確權登記，自然資源主管部門可以頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
（四）開展濕地、草原自然資源確權登記。
省自然資源廳對由省人民政府代理行使所有權的、生態功能重要的濕地、草原等進行統一確權登記。參照自然資源部開展濕地、草原自然資源確權登記的工作流程和要求，會同濕地、草原所在的市級人民政府聯合制定印發實施方案，通過確權登記，明確濕地、草原自然資源的範圍、面積等自然狀況，所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體以及權利內容等權屬狀況，並關聯公共管制要求。省自然資源廳可以依據登記結果頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
市、縣人民政府組織市、縣自然資源主管部門，參照自然資源部、省自然資源廳開展濕地、草原自然資源確權登記的工作流程和要求，對本行政區域內除自然資源部、省自然資源廳直接開展確權登記以外的濕地、草原進行確權登記，自然資源主管部門可以頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
（五）開展探明儲量的礦產資源確權登記。
依據自然資源部開展探明儲量的礦產資源確權登記的工作流程和要求，省自然資源廳制定印發實施方案。通過確權登記，明確礦產資源的數量、質量、範圍、種類、面積等自然狀況，所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體以及權利內容等權屬狀況，並關聯勘查、採礦許可證號等相關信息和公共管制要求。省自然資源廳可以依據登記結果頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
市、縣人民政府組織市、縣自然資源主管部門，按照省自然資源廳開展礦產資源確權登記的工作流程和要求，對本級登記範圍內的礦產資源進行確權登記，自然資源主管部門可以頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
（六）開展森林自然資源確權登記。
市、縣人民政府組織市、縣自然資源主管部門，參照自然資源部開展森林自然資源確權登記的工作流程和要求，對本行政區域內已經登記發證的國有森林資源要做好林權權屬證書與自然資源確權登記的銜接，進一步核實相關權屬界線，對所有權代表行使主體和代理行使主體探索進行補充登記。對尚未頒發林權權屬證書的森林資源，以所有權權屬為界線單獨劃分登記單元，進行所有權確權登記，自然資源主管部門可以頒發自然資源所有權證書，並向社會公開。
（七）自然資源登記信息的管理與套用。
國土調查、各類資源專項調查成果正式驗收後，登記機構應及時將已登記的自然資源的自然狀況信息進行比對核實，發生變化的，應當予以更新，確保自然資源登記信息的真實有效。全省統一採用全國自然資源登記信息系統，各地不再單獨建設自然資源登記信息系統，按照國家技術標準，以省級“大集中”的方式建立全省自然資源確權登記資料庫。
實現自然資源登記信息與不動產登記信息的實時關聯。自然資源、生態環境、水利、農業農村、林業等相關部門要加強信息共享，服務於自然資源的確權登記和有效監管。加強自然資源確權登記信息的報送、統計分析、套用等工作，服務於全省經濟社會發展。
三、 時間安排
省、市、縣自然資源主管部門制定年度工作計畫，分階段推進全省自然資源統一確權登記的首次登記工作，第一階段為全面實施階段（2020年至2022年），基本完成全省重點區域的自然資源統一確權登記的首次登記，第二階段為補充完善階段（2023年及以後），通過補充完善的方式逐步實現全省自然資源確權登記的首次登記全覆蓋。完成了首次登記的自然資源和生態空間，按照《辦法》及相關業務規範的要求，開展日常性的變更、更正、註銷等登記工作。
（一）全面實施階段（2020年至2022年）。編制全省自然資源統一確權登記總體工作方案，按程式報批後實施。省自然資源廳依據總體工作方案的要求，分年度、分區域制定全省自然資源統一確權登記實施方案。市、縣人民政府組織編制本級自然資源統一確權登記實施方案，報上級自然資源主管部門審核通過後，按程式印發實施。
省自然資源廳按照自然資源部的工作安排對我省自然資源統一確權登記試點成果進行補充完善，並會同省水利廳，組織相關市縣配合自然資源部開展長江幹流（湖南段）自然資源確權登記工作。
在全民所有自然資源資產中央委託地方政府代理行使所有權的資源清單（以下簡稱清單）正式出台前，省、市、縣自然資源主管部門制定年度工作計畫，每年選擇一批自然保護地、水流、濕地、草原、森林、探明儲量的礦產資源等自然資源和自然生態空間開展首次登記，基本完成行政區域內重點區域自然資源統一確權登記工作。其中，由市縣級登記的自然資源和自然生態空間，市縣級登記機構可先行開展權籍調查等登簿前的相關工作，待清單正式出台後，再由具有登記管轄權的登記機構進行登簿。
2020年，省級開展全省納入自然資源統一確權登記範圍的自然保護地、水流、濕地、草原、探明儲量的礦產資源、森林等自然資源的匯總統計，啟動湖南莽山國家級自然保護區等自然資源統一確權登記工作。
（二）補充完善階段（2023年及以後）。在基本完成重點區域自然資源首次登記工作的基礎上，適時啟動非重點區域自然資源首次登記工作，最終實現全省自然資源統一確權登記全覆蓋的目標。
四、 保障措施
（一）加強組織領導。各級人民政府是行政區域內自然資源統一確權登記工作的責任主體，對行政區域內自然資源統一確權登記工作負總責。組織各級自然資源主管部門會同有關部門編制本級工作實施方案和年度工作計畫，指導監督本級及下級自然資源統一確權登記工作，確保工作落到實處；要建立自然資源、財政、生態環境、水利、農業農村、林業等多部門協調配合機制，協調解決工作中的重大問題。
省自然資源廳要加強對全省自然資源統一確權登記工作的指導監督，完善制度建設，定期調度全省工作進展情況。委託湖南省不動產登記中心承擔由省級登記機構具體負責的自然資源統一確權登記組織實施工作。
（二）強化責任分工。自然資源部門負責本級自然資源統一確權登記具體工作；生態環境、水利、農業農村、林業部門按照《辦法》和相關業務規範的要求負責提供自然資源統一確權登記所需的各類資料，為登記機構做好登記單元劃分、登記內容審核等具體工作提供支持。
市、縣人民政府組織市、縣相關部門，配合做好國家、省級登記機構在本行政區域開展的自然資源統一確權登記工作中的資料收集、通告和公告的發布、權籍調查、界線核實、權屬爭議調處等具體工作。
（三）落實資金保障。自然資源統一確權登記工作經費納入各級政府預算，不得向當事人收取登記費等相關費用，保障確權登記工作有序推進。
（四）做好宣傳培訓。省、市、縣自然資源主管部門要全面準確宣傳自然資源統一確權登記的重要意義、工作進展與成效，營造良好輿論氛圍。要加強登記機構建設，配備專業技術人才，加大業務培訓力度，提升隊伍素質。
解讀
一、政策背景
2013年11月《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間實行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。
2015年4月，黨中央、國務院印發《關於加快推進生態文明建設的意見》，提出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，明確國土空間的自然資源資產所有者、監管者及其責任。
2015年9月，黨中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確我國將以不動產登記為基礎，建立自然資源統一確權登記制度，推進確權法治化。
2016年12月，國務院印發《關於全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出到2020年，基本建立產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實的全民所有自然資源資產有償使用制度，要切實加強與自然資源統一確權登記制度等相關改革的銜接協調。
2016年12月，原國土資源部會同中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、林業局等部門，聯合下發了《關於印發<自然資源統一確權登記辦法(試行)>的通知》(國土資發〔2016〕192號)，在全國12個省份開展自然資源統一確權登記試點，我省也是試點省份之一。
2019年4月，黨中央、國務院印發《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，要求加快自然資源統一確權登記，在總結自然資源統一確權登記試點經驗，完善確權登記辦法和規則的基礎上，推動確權登記法治化，重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平台，提升公共服務能力和水平。
2019年7月，《自然資源部 財政部 生態環境部 水利部 國家林業和草原局關於印發<自然資源統一確權登記暫行辦法>的通知》(自然資發〔2019〕116號)(以下簡稱《暫行辦法》)印發，該檔案的附屬檔案《自然資源統一確權登記工作方案》(以下簡稱《工作方案》)就全面鋪開、分階段推進全國自然資源統一確權登記工作做出了具體安排。按照該檔案的要求，省自然資源廳組織編制了《湖南省自然資源統一確權登記總體工作方案》(以下簡稱“湖南方案”)。
二、工作目標
一是明確自然資源的產權主體;二是對登記的自然資源和自然生態空間劃分四條邊界：全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源之間的邊界。
三、 工作任務
《暫行辦法》和《工作方案》在總結全國試點經驗的基礎上，對全國全面開展自然資源統一確權登記工作目標、主要任務、時間安排、保障措施等作了具體規定，要求各省參照自然資源部開展確權登記的流程和方法，組織開展轄區內的確權登記工作。《湖南方案》在此框架下，對我省自然資源確權登記工作做了具體安排：
1.登記內容。自然資源確權登記是對自然資源的所有權和全部自然生態空間進行登記，所有權分為全民所有(國家所有)和集體所有，國家所有權的行使方式分為兩種：中央政府直接行使、委託地方政府或相關部門代理行使。目前，全民所有自然資源資產中央政府行使所有權和委託地方政府代理行使所有權的資源清單(以下簡稱“資源清單”)尚未出台，相關改革試點正在進行中。“自然資源登記單元”是自然資源確權登記的基本單位。
2.登記主體和登記管轄。《暫行辦法》規定自然資源確權登記由自然資源主管部門(登記機構)以分級和屬地相結合的方式進行登記管轄，自然資源部負責中央政府直接行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記，各省負責組織開展由中央委託地方政府代理行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記工作。
《湖南方案》明確省、市縣自然資源主管部門是自然資源確權登記的登記機構，負責辦理中央委託地方政府代理行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記工作，由於 “資源清單”尚未出台，因此，《工作方案》和《湖南方案》均無法對國家、省、市縣分別承擔確權登記的具體管轄對象進行明確，只能以原則性語言加以描述，工作任務也可根據將來正式發布的資源清單進行調整。
3.工作任務。在《暫行辦法》和《工作方案》的框架下，《湖南方案》將我省自然資源確權登記任務細化為七個內容：
一是配合自然資源部的相關工作。自然資源部作為國家級登記機構，在湖南境內開展由中央政府直接行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記，省、市縣各級各部門按照要求予以配合;
二是開展自然保護區、自然公園等其他自然保護地的確權登記工作。2019年中辦、國辦印發的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中明確，自然保護地分為三類：國家公園、自然保護區、自然公園。其中，自然公園包括各類森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等。2017年9月中辦、國辦印發的《建立國家公園體制總體方案》明確“國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使”、“條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。”因此，《工作方案》中未要求省級政府對國家公園開展確權登記，《湖南方案》也未將國家公園納入我省工作。
三是開展江河湖泊等水流自然資源確權登記。
四是開展濕地、草原自然資源確權登記。
五是開展探明儲量的礦產資源確權登記。由於不同種類、不同規模的礦產資源儲量是分級評審，因此，各級登記機構的登記管轄範圍也與之相對應。
六是開展森林自然資源確權登記。林地所有權、森林林木所有權已經納入不動產登記的範疇，《暫行辦法》規定已經納入不動產登記的，不再重複登記。《工作方案》中要求對尚未頒發權屬證書的森林資源開展確權登記，我省此種情況非常少，分級登記已無現實必要性。另外，對於已經登記發證的國有森林資源，要做好林權權屬證書與自然資源確權登記的銜接，對所有權行使主體探索進行補充登記，而林權登記是按照屬地登記的原則開展的，因此，符合登記條件的森林資源全部由所在地進行確權登記，而不再採取分級登記模式。
七是開展自然資源登記信息的管理與套用。要對登記信息及時更新，確保真實有效，並實現自然資源登記信息與相關部門的共享，服務於全省經濟社會發展。
四、 時間安排
1.關於工作任務。自然資源確權登記的類型分為四種：首次登記、變更登記、更正登記、註銷登記。《工作方案》規定從2019年到2023年，基本完成自然資源確權登記，2023年後通過補充完善的方式實現全覆蓋。這個時間安排實質上是實現首次登記的全覆蓋，而變更登記、更正登記、註銷登記則是日常性工作，無時間段的要求。鑒於我省方案2020年才正式印發，因此，我省自然資源確權登記的起始時間為2020年，其餘時間安排與《工作方案》保持一致，並進一步明確該時間安排是針對“首次登記”。
2.關於“全面實施階段”。由於“資源清單”尚未出台，確權登記“分級管轄”中各級登記機構的具體工作任務就無法具體化，因此，需要在上級的統籌下，各級登記機構每年制定具體工作計畫，並採用了自然資源部要求的表述，即：“市縣級登記的自然生態空間和自然資源，市縣級登記機構可先行開展權籍調查等登簿前的相關工作，待清單正式出台後，再由具有登記管轄權的登記機構進行登簿。”
五、 保障措施
1.關於組織領導。《工作方案》明確“自然資源部和省級人民政府是組織實施自然資源確權登記工作的責任主體”。自然資源確權登記涉及到各級政府代理行使國家所有權，將來還與自然資源資產收益的分配、離任審計等工作密切相關，且工作的開展涉及多個部門，需要由各級政府做為責任主體統籌、督促開展工作。
2.關於責任分工。自然資源確權登記是一項系統性工作，縱向上各級人民政府，橫向上自然資源部門和相關部門都要參與其中，才能把工作做好。
3.關於資金保障。《工作方案》明確：自然資源確權登記和權籍調查，根據財政事權和支出責任劃分，分別由中央財政和地方財政承擔支出責任。
4.關於宣傳培訓。自然資源確權登記涉及到國家、集體的切身利益，需要發動全民參與，且需要打造一支專業化的登記隊伍。
