為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照《國務院關於深化“證照分離”改革進一步激發市場主體發展活力的通知》（國發〔2021〕7號）要求，結合我省實際，制定本方案。
基本介紹
- 中文名：廣東省深化“證照分離”改革實施方案
- 頒布時間：2021年6月29日
- 實施時間：2021年6月29日
- 發布單位：廣東省人民政府
全文,印發通知,解讀,
全文
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記對廣東系列重要講話和重要指示批示精神，持續深化“放管服”改革，統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革，在更大範圍和更多行業推動照後減證和簡化審批，創新和加強事中事後監管，實現有效市場與有為政府更好結合，進一步最佳化營商環境、激發市場主體發展活力，推動經濟高質量發展。
（二）改革目標。自2021年7月1日起，在全省範圍內實施涉企經營許可事項全覆蓋清單管理，將法律、行政法規、國務院決定設定（以下統稱中央層面設定）的523項涉企經營許可事項，我省地方性法規、省政府規章設定（以下統稱廣東省設定）的4項涉企經營許可事項，全部納入改革範圍，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、最佳化審批服務等四種方式分類推進改革，同時在中國（廣東）自由貿易試驗區（以下簡稱廣東自貿試驗區）加大改革試點力度，並對國家明確在自貿試驗區實行告知承諾的部分事項，在全省其他地區同步實行告知承諾，力爭2022年底前建立簡約高效、公正透明、寬進嚴管的行業準營規則，大幅提高市場主體辦事的便利度和可預期性。
二、進一步推動落實照後減證和簡化審批
（一）建立清單管理制度。根據國發〔2021〕7號文明確的涉企經營許可事項改革清單，結合我省實際，梳理形成《中央層面設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年廣東版）》（附屬檔案1）、《中央層面設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年廣東自貿試驗區版）》（附屬檔案2），制定《廣東省設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年版）》（附屬檔案3），逐項列明事項名稱、設定依據、審批層級和部門、改革方式、具體改革舉措、加強事中事後監管措施等內容。
（二）切實落實涉企經營許可分類改革。各地各部門要按照國發〔2021〕7號文要求，進一步鞏固2019年以來我省實施“證照分離”改革試點成果，深化涉企經營許可分類改革，更大力度推動照後減證和簡化審批。對直接取消審批的事項，行政機關、企事業單位、行業組織等不得要求企業提供相關行政許可證件或證明材料。對審批改為備案的事項，實施部門原則上實行事後備案；企業按規定提交備案材料的，實施部門應噹噹場辦理備案手續，不得作出不予備案的決定；監管部門不得以未經備案為由，限制企業開展經營活動。對實行告知承諾的事項，實施部門應依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可條件，明確監管規則和違反承諾後果，製作告知書一次性告知企業；由行政機關出具、用於證明企業符合特定條件的材料，原則上不再收取，改由企業就符合相關條件作出承諾，實施部門當場作出審批決定。對最佳化審批服務的事項，要依法依規積極推動下放審批許可權或委託實施，方便企業就近辦事；要精簡經營許可條件和審批材料，堅決取消“奇葩證明”，採取並聯辦理、簡化中間環節等方式最佳化辦事流程。各地、各部門要積極回應企業關切，探索最佳化審批服務的創新舉措。
三、強化改革系統集成配套
（一）完善清單聯動管理。各地、各部門要建立完善涉企經營許可事項清單與權責清單、政務服務事項清單的聯動調整機制。對涉企經營許可事項清單中直接取消審批的事項，原實施部門要將其移出本部門權責清單；對其他事項，各單位要及時在省政務服務事項管理系統中調整事項名稱、事項類型、子項拆分、辦理流程、辦理時限、提交材料等內容。
（二）深化市場主體登記制度改革。全面推行經營範圍規範化登記，市場監管部門按照全國統一的經營範圍規範目錄，為企業自主選擇經營範圍提供服務，告知企業需辦理的涉企經營許可事項，並及時將企業登記註冊信息推送至有關部門。進一步放寬住所（經營場所）限制，簡化住所使用證明，在具備條件的地方探索住所申報承諾制，便利各類市場主體註冊經營。在廣東自貿試驗區深化商事主體登記確認制改革，最大程度尊重企業登記註冊自主權。
（三）統籌推進“一照通行”涉企審批服務改革。以企業端便利為導向，再造政府端業務流程，推進涉企審批服務從部門供給導向向企業需求導向轉變，將企業多業態經營需要辦理的多項許可改為按需組合“一次申辦”、智慧型導引“一表申請”、並聯審批“一鍵分辦”、證照信息“一碼展示”，最佳化審批服務，提升準入準營透明度、便利度，降低制度性交易成本。2021年在廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等地開展試點，年底前在全省範圍啟動“一照通行”改革；到2023年實現高頻事項“一照通行”。拓展數字政府改革套用，在廣東政務服務網設定“一照通行”專區，作為全省“一照通行”涉企審批服務總入口，對接各地、各部門審批業務系統，實現數據共享、業務調度、聯審聯辦、深度協同。
（四）推廣電子證照和電子印章套用。構建電子證照和電子印章的綜合套用體系，豐富電子證照、電子印章在政務、商務、金融等領域的套用場景。加強各審批業務系統與全省電子證照庫、電子印章平台對接，加快完善基於電子印章的數字簽名功能和套用，實現電子證照、電子印章線上共享、查驗和調用，並探索向社會公眾、第三方平台開放電子證照庫。加快推進全省企業電子印章綜合服務平台建設，推廣“電子卡包”等套用，方便交易相對人、平台企業等查詢、核驗有關信息。加快推動存量、增量證照電子化轉換，確保2022年底前全面實現涉企證照電子化。
四、完善事中事後監管措施
（一）建立健全監管機制。各地、各部門要落實放管結合、放管並重的要求，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，履行監管職責，糾正“以批代管”、“不批不管”等問題。對直接取消審批、審批改為備案的事項，由原實施部門依法承擔監管職責；對實行告知承諾、最佳化審批服務的事項，由實施部門依法監管持證經營企業、查處無證經營行為。實行相對集中行政許可權改革、綜合行政執法改革的地區，由同級人民政府按照機構改革有關方案明確監管職責。各監管部門要按照國務院有關部門制定的監管規則和監管標準，細化具體監管措施，落實監管責任，健全政府主導、企業自治、行業自律、社會監督的多元共治、互為支撐的協同監管格局。
（二）加強證照管理銜接。市場監管部門將企業登記註冊信息精準推送至省級涉企經營許可主管部門後，有關部門要依企業申請及時辦理相關經營許可，並將辦理結果反饋市場監管部門。企業超經營範圍開展非許可類經營活動的，市場監管部門不予處罰。有關部門不得以企業登記的經營範圍為由，如未載明許可經營項目、未使用特定表述等，限制其辦理涉企經營許可或者其他政務服務業務。
（三）運用“大數據+人工智慧”提高監管靶向性。探索構建監管風險預警模型，自動判別企業風險狀況，將有限的監管資源精準投入重點領域、重點對象。建立監管大數據資源庫，關聯整合日常監管、行政處罰、司法判決等相關信息，“一企一檔”記於企業名下，梳理違法失信行為特徵，建立高風險企業前導指標。探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特徵的非現場監管，加快推進省域治理“一網統管”，提升監管精準化、智慧型化水平。充分發揮信用監管基礎性作用，建立企業信用與自然人信用掛鈎機制，依法依規實施失信懲戒，對嚴重違法責任企業及相關人員實行行業禁入制度。
五、採取有力措施確保改革落地見效
（一）加強組織領導。省推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組負責統籌領導我省深化“證照分離”改革工作。省政府辦公廳、省市場監管局、省司法廳牽頭負責具體協調推進，做好調查研究、政策解讀、協調指導、法治保障、督促落實、總結評估等方面工作。省商務廳負責指導廣東自貿試驗區做好“證照分離”改革與對外開放政策的銜接。省政務服務數據管理局負責暢通涉企信息推送、歸集、共享的實現路徑，確保縱向各級聯通、橫向普遍接入。涉企經營許可事項省級主管部門要主動對接國務院主管部門，對事項逐項細化改革舉措，制定具體實施方案，落實加強事中事後監管的具體措施，督促指導下級實施機關調整業務規則、完善辦事指南、改造信息系統、落實監管責任等。各地級以上市人民政府對本地區改革工作負總責，明確牽頭部門，制定工作方案，健全工作機制，落實工作責任，並積極探索推出更大力度的改革措施。
（二）完善改革評估機制。運用數字政府改革成果，通過技術手段，完善改革常態化評估方法，形成評價、反饋、整改、監督的閉環管理機制。建立以減材料、減跑動、減時限、減成本為主要維度的評價指標體系，從省效能監督系統、省政務服務事項管理系統、各部門業務審批系統中直接獲取數據，形成量化評價指標。結合政務服務“好差評”機制，引導企業對辦事指引、審批程式、服務質量等方面“評卷”，形成企業主觀評價指標。
（三）抓好改革實施工作。各地、各部門要健全激勵約束機制和容錯糾錯機制，充分調動改革積極性和主動性，抓好改革任務落實。要做好政策宣傳解讀工作，擴大政策知曉度，營造有利於改革的良好氛圍。要加強一線工作人員業務培訓，領會改革精神、掌握改革政策、熟悉改革操作，確保各項改革政策執行到位，不斷提升企業獲得感。
印發通知
各地級以上市人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
現將《廣東省深化“證照分離”改革實施方案》印發給你們，請認真貫徹落實。實施過程中遇到的問題，請徑向省市場監管局反映。
廣東省人民政府
2021年6月29日
解讀
2021年6月29日，省政府出台《廣東省深化“證照分離”改革實施方案》（粵府函〔2021〕136號），持續深化“放管服”改革，統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革，在更大範圍和更多行業推動照後減證和簡化審批，創新和加強事中事後監管，自2021年7月1日起，在全省範圍內實施涉企經營許可事項全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、最佳化審批服務等四種方式分類推進審批制度改革，同時在自由貿易試驗區進一步加大改革試點力度。
一、進一步推動落實照後減證和簡化審批
（一）建立涉企經營許可事項全覆蓋清單管理制度。
1.全覆蓋。對行政許可事項進行逐項甄別，屬於涉企經營許可事項，並全部納入清單，做到全覆蓋、無遺漏。經梳理中央層面設定的涉企經營許可事項共523項，我省設定的涉企經營許可事項共4項。
2.清單分級管理。涉企經營許可事項清單按照中央、省兩級進行管理。法律、行政法規和國務院決定設定，即中央層面設定的涉企經營許可事項清單，由國務院編制和管理。地方性法規和省級政府規章設定，也就是地方層面設定的涉企經營許可事項清單，由省政府組織編制。逐項明確分類改革方式、具體改革舉措和事中事後監管措施。
3.進“四扇門”。對涉企經營許可事項，通過直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、最佳化審批服務等4種方式分類推進改革。
4.三張清單。一是《中央層面設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年廣東版）》，對523涉企經營許可事項，直接取消審批72項，審批改為備案15項、實行告知承諾60項、最佳化審批服務376項，在全省範圍實施。二是《中央層面設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年廣東自貿試驗區版）》，對69項事項進一步加大改革試點力度，直接取消審批14項、審批改為備案15項、實行告知承諾40項，在自貿試驗區及其所在市轄區實施。三是《廣東省設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年版）》，共4項，實行告知承諾2項，最佳化審批服務2項。
5.清單動態調整更新。法律、行政法規、國務院決定和地方性法規、省級政府規章不斷進行立改廢釋，其設定的涉企經營許可事項也需要相應跟進調整。同時，涉企經營許可事項的改革方式、具體改革舉措、事中事後監管措施，也需要根據深化“證照分離”改革的實踐情況進行滾動調整。因此，涉企經營許可事項清單不是一成不變的，需要進行動態的調整更新。
6.接受社會監督。清單向社會公開，接受社會監督，有利於防止變相審批和違規限制，也有利於廣泛聽取企業意見，倒逼政府及政府部門回應需求，持續深化改革。
7.非禁即入。清單之外不得違規限制企業經營，涉企經營許可事項清單屬於政府權力事項的正面清單，按照政府“法無授權不可為”、企業“法無禁止即可為”的原則，清單之外一律不得限制企業進入相關行業開展經營，企業取得營業執照即可依法開展經營。
（二）關於涉企經營許可事項。
8.涉企經營許可事項。涉企經營許可事項是指與企業營業執照中的經營範圍密切相關，企業不取得許可就不能進入特定行業或領域開展經營的行政許可事項。第一，涉企經營許可事項屬於行政許可事項，不包括行政許可以外的行政確認、行政備案、行政指定等事項。第二，兩類行政許可事項不屬於涉企經營許可事項：第一類是只面向事業單位、社會組織、其他組織（如宗教團體）和自然人的行政許可事項。第二類是針對企業建設特定項目、生產特定產品、提供特定服務、開展特定活動的行政許可事項，這類事項主要實行“一事一批”或“一品一證”的管理模式，與企業營業執照中的經營範圍沒有直接關係，不影響企業進入特定行業或領域開展經營，因此不屬於涉企經營許可事項。
9.中央層面設定的涉企經營許可事項。法律、行政法規、國務院決定設定的涉企經營許可事項。
10.地方層面設定的涉企經營許可事項。地方層面設定的涉企經營許可事項，包括兩類情形：一類是法律、行政法規、國務院決定沒有規定，地方性法規、省級政府規章自主規定實施許可管理的事項。地方性法規既包括了省級地方性法規，也包括了設區的市級地方性法規。另一類是法律、行政法規授權各地區自行確定管理模式，我省通過立法確定實施許可管理的事項。例如，食品安全法規定，食品生產加工小作坊的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。我省決定對食品生產加工小作坊實施許可管理，這就屬於地方層面設定的涉企經營許可事項。
二、分類推進審批制度改革
11.直接取消審批。對於直接取消審批的事項，企業取得營業執照即可開展經營。從7月1日開始，直接取消審批的事項停止實施，並嚴禁將其轉移至事業單位、行業協會、社會組織等變相實施。行政機關、企事業單位、行業組織等各類主體，不得將已取消的許可證作為其他審批和服務事項的前提條件。在政府採購中，不得將企業取得或曾經取得這些許可證作為必要條件或評分事項。
12.直接取消審批後的監管。按照“誰主管、誰監管”的原則，原許可實施部門仍然對相關行業或領域承擔監管責任。相關企業登記註冊後，市場監管部門向有關主管部門推送信息，有關主管部門及時掌握新設企業情況，將其納入監管範圍，依法實施監管。例如，改革前設立典當企業需要辦理兩項許可，一項是公安機關實施的“典當業特種行業許可證核發”，另一項是地方金融監管部門實施的“設立典當行及分支機構審批”。為解決重複審批的問題，這次取消了公安機關實施的“典當業特種行業許可證核發”，取消審批後公安機關還要繼續實施監管。地方金融監管部門要將典當企業的信息推送至公安機關，公安機關據此將典當企業納入監管範圍，實施有效監管。
13.審批改為備案。對審批改為備案的事項，為防止以備案之名行許可之實，原則上要實行事後備案，企業取得營業執照即可開展經營；確需事前備案的，企業完成備案手續即可開展經營。有關主管部門將公布企業進行備案需要提供的材料要求。企業按要求提交備案材料的，有關主管部門應噹噹場辦理備案手續，不得作出不予備案的決定。經形式審查發現企業提交的備案材料不完整、不準確的，備案機關有權要求企業補充或者補正。
14.審批改為備案後的監管。改為備案的事項，備案機關要及時將相關企業納入監管範圍，依法實施事中事後監管，完善對備案事項的監管和法律責任制度，對企業違反規定不備案、逾期備案或者備案材料弄虛作假的情形，可以依法設定法律責任。
15.實行告知承諾。對涉企經營許可事項實行告知承諾，是“證照分離”改革的一項重要制度創新，既簡化了辦事程式，實現企業快捷準入，又延續了許可管理制度，保留了資格罰等監管手段，有利於形成標準公開、規則公平、預期明確、各負其責、信用監管的治理模式。
16.政府部門告知義務。政府部門必須完整、準確、一次性地告知企業，開展經營需要哪些條件，辦證後將如何開展監管，違反承諾將承擔哪些後果。這是企業承諾的前提。有關主管部門依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可條件，明確監管規則和違反承諾後果，一次性告知企業。因未按規定告知造成的損失，由有關主管部門承擔。
17.“可量化可操作”。是指對經營許可具體條件的表述應當精準客觀、便於理解執行，涉及數量、性質、型號、距離、時限等要求的以細化明確，避免出現“一定的”、“與……相適應的”之類的模糊表述和可能產生歧義的表述。
18.“不含兜底條款”。是指對經營許可具體條件的規定應當以明確列舉的內容為限，不包含“法律法規規定的其他條件”、“政府部門認為必要的其他條件”之類的兜底表述。
19.企業承諾承擔的責任。根據政府部門的告知內容，企業要自行檢查能不能達到規定的經營條件，再鄭重地作出承諾。因虛假承諾或違反承諾造成的損失，由企業承擔。對因企業承諾可以減省的審批材料，不再要求企業提供；對可在企業領證後補交的審批材料，實行容缺辦理、限期補交。
20.實行告知承諾後的監管。企業自願作出承諾並按要求提交材料的，要當場作出審批決定。實行告知承諾後，政府部門要按照事先明確告知的監管方式、標準等開展監管。對通過告知承諾方式辦證的企業，確有必要的可以開展發證後的核查。在監管過程中，重點對企業履行承諾情況進行檢查，發現違反承諾的責令限期整改，逾期不整改或者整改後仍未履行承諾的依法撤銷相關許可，構成違法的依法予以處罰，並將失信違法行為記入企業信用記錄，依法依規實施失信懲戒。
21.承諾與信用。對涉企經營許可事項實行告知承諾，既依託企業信用，也影響企業信用。對於有較嚴重不良信用記錄的企業，在信用修復前，不得適用告知承諾制辦理涉企經營許可。企業履行承諾情況將全面納入信用記錄，依託各級信用信息共享平台和行業信用信息系統，加強信用信息互聯互通共享。政府部門將結合行業風險和企業信用情況，在審批和監管工作中，依法更多採取差異化分級分類管理措施，更有效地激勵守信、懲戒失信。
22.最佳化審批服務。最佳化審批服務的方式包括：下放審批許可權、精簡許可條件和審批材料、最佳化審批流程、壓減審批時限、取消或者延長許可證件有效期限、取消或者合理放寬數量限制等。
23.採取更大力度改革舉措的許可權範圍。各地、各部門可以在許可權範圍內採取更大力度的改革舉措：
一個是在法律、行政法規和國務院決定允許範圍內，對中央層面設定、地方層面實施的涉企經營許可事項，決定採取更大力度的改革舉措，例如，對最佳化審批服務的事項，改為實行告知承諾，或者新增其他最佳化審批服務的舉措。
另一個是在法律、行政法規和國務院決定允許範圍內，將自貿試驗區版清單規定由地方層面實施的改革舉措，在本地區更大地域範圍內實施。
所謂“在法律、行政法規和國務院決定允許範圍內”，是指改革舉措不得與法律、行政法規、國務院決定的明確規定相牴觸。例如，法律、行政法規規定，作出許可決定前應當進行現場勘查核驗，這樣的事項不宜改為實行告知承諾。又如，法律、行政法規明確要求提交的審批材料，不宜直接取消。
三、強化改革系統集成配套
按照系統集成、協同高效的要求，統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革，既實現“證”與“照”管理功能相分離，又加強“證”與“照”服務和監管相銜接，努力提升改革的綜合效應。
24.經營範圍規範化登記。前期，7月1日起，全省範圍將使用統一的經營範圍規範目錄登記經營範圍。規範目錄中的經營範圍分為兩類，一類是“一般經營範圍”，對這些行業企業領取營業執照即可開展經營，另一類是“許可經營範圍”，企業進入這些行業開展經營，除領取營業執照外，還必須辦理相關許可證。
25.雙告知。企業登記註冊時，自主在規範目錄中選擇經營範圍；企業選擇的經營範圍屬於“許可經營範圍”的，登記機關將告知企業需要辦理的許可證。辦理營業執照後，登記機關將企業信息推送至有關主管部門。經營範圍規範目錄將根據新產業、新業態發展情況，產業發展情況和企業訴求進行修訂完善。
26.超出經營範圍開展經營。“證照分離”改革後，對於不需要辦理許可證的“一般經營範圍”，只要企業領取了營業執照、獲得了商事主體資格，即可開展經營。企業超經營範圍開展非許可類經營活動的，市場監管部門不予處罰。
27.超出經營範圍申請辦理許可證。有關主管部門不得以企業登記的經營範圍為由，（如經營範圍沒有特定許可經營項目、或者沒有使用特定表述）限制其辦理涉企經營許可事項或者其他政務服務事項。改革前，一些涉企經營許可事項的主管部門，要求企業申辦許可證前，先去變更營業執照、增加相應的經營範圍，企業為此要跑兩個部門。改革後，企業可以直接去主管部門申辦許可證，減去了一道辦事環節。
28.“一照通行”涉企審批服務改革。以企業端便利為導向，再造政府端業務流程，推進涉企審批服務從部門供給導向向企業需求導向轉變，將企業多業態經營需要辦理的多項許可改為按需組合一次申辦、智慧型導引一表申請、並聯審批一鍵分辦、證照信息一碼展示，最佳化審批服務，提升準入準營透明度、便利度，降低制度性交易成本。
29.“一照通行”改革路線圖。2021年在廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等地開展試點，2022年在全省複製推廣，到2023年實現高頻事項“一照通行”全覆蓋。
30.推進電子證照歸集運用。這次深化改革，對涉企證照的電子化工作提出了明確時限要求，要求2022年底前全面完成。同時，還對電子化證照的歸集、運用提出了新的要求。全面實現涉企證照電子化，讓企業普遍實現電子亮照亮證，既能減輕企業辦事負擔，又能提升監管效能，意義十分重大。這些工作涉及標準規則制定、信息系統建設、電子印章核發、信息渠道聯通、信息安全保障等多項任務，將按照“數字政府”建設的部署安排有序推進。
