上海市規劃和自然資源局2020年法治政府建設情況報告。
2020年，上海市規劃和自然資源局深入學習習近平總書記新時代中國特色社會主義法治思想，堅決貫徹習近平總書記關於法治政府建設的重要指示和考察上海重要講話精神，對照《上海市法治政府建設“十三五”規劃》明確的各項任務，加強運用法治思維和法治方式築法治之基、行法治之力、積法治之勢，全面推進和落實各項法治工作。現將有關情況報告如下：
一、2020年推進法治政府建設的主要舉措
（一）加快政府職能轉變
1、深化工程建設項目審批制度改革。制定了《上海市工程建設項目規劃資源審批制度改革工作方案》等一系列檔案，重塑管理邏輯，再造業務流程，精簡審批時限，打造“空間準入條件”、“用途管制許可”、“竣工驗收”三階段全流程閉環式管理，推進規劃土地管理深度融合，在全國率先實現“多審合一、多證合一、多測合一、多驗合一、驗登聯動”。
2、推進政府履職的清單管理制度。一是在總結規劃資源行政審批制度改革成果和行政權力事項“一事一碼”梳理核實的基礎上，梳理、歸併已有政務服務事項情形。二是落實政務服務事項的辦事材料“兩個免於提交”，提高減時間、減跑動的比例。三是建立了行政事業性和政府性基金收費清單，將局本級實施的8個行政事業性和政府性基金收費項目的執收單位名單及其收費項目信息通過局政務網站向社會公示。
3、最佳化政府組織結構。紮實開展機構改革調研評估，對照局“三定”方案，對職責履行、職責關係、業務融合和機構編制管理等情況進行全面自查和分析評估，對發現的問題，進一步對標“兩統一”職責，加強職能統籌，最佳化職能配置，更好地推動內部業務融合，推進職能職責落實落地。
4、實現“政企、政資、政事、政社”四分開。有序推進局系統事業單位改革，最佳化調整事業單位設定，推進政企分開、政事分開、管辦分離。
5、保障政務信息公開共享。一是及時主動公開了本年度實際發生的各類項目審批信息目錄、信用信息。截至2020年底，累計主動公開政府信息367538條，全文電子化率達100%。2020年新增的主動公開政府信息38743條，全文電子化率達100%。二是加強依申請公開，2020年，辦理政府信息公開申請共1115件，市政府轉辦件共274件。
（二）加強政府立法工作
1、完善政府立法機制。堅持立改廢釋並舉，在地方性法規、政府規章起草過程中，嚴格落實《立法法》等相關要求，全面履行立法程式，建立健全座談會、論證會、現場調研等多形式、多層面的公眾參與路徑，充分發揮公職律師、法律顧問、基層立法點在立法工作中的作用。按照《上海市規章立法後評估辦法》的相關要求，完成了《上海市管線工程規劃管理辦法》、《上海市基本農田保護的若干規定》、《上海市土地儲備辦法》三部規章的立法後評估。
2、推進重點領域立法。一是完成本市不動產登記立法。契合本市不動產登記改革實踐，適應最佳化營商環境、推進不動產登記服務創新的需要，起草了《上海市不動產登記若干規定》，經市人大審議通過，於2021年3月1日起正式實施。二是啟動城市更新立法調研。深入貫徹中央和本市關於推進舊區改造和城市更新的相關要求，啟動了地方性法規《上海市城市更新條例（暫名）》立法調研工作。三是加強測繪條例調研。針對本市測繪管理、測繪行業發展面臨的問題，對立法框架、職責分工、管理舉措等方面進行全面梳理，探索立足當前、面向未來的創新措施。四是推進地圖管理規章立法工作。同時，在落實國務院《地圖管理條例》相關要求的基礎上，結合上海實際，對地圖編制、地圖審核、網際網路地圖服務、監督管理等方面進行了全方位的研究，起草了《上海市地圖管理辦法》草案並報市司法局審查。
3、加強行政規範性檔案的監督管理。一是嚴格落實規範性檔案制定程式。按照市政府關於行政規範性檔案制定的相關要求，嚴格落實調研評估論證、聽取意見、公平競爭審查、合法性審核、提交審議、簽署、公布公開及解讀等基本程式。二是嚴格落實“先審核、後決策”的管理制度。將合法性審核作為必備環節和集體審議前置條件。
4、建立行政規範性檔案管理的清理長效機制。年內有效期屆滿的規範性檔案全部按時間節點完成清理，並組織開展了涉“土地管理法配套法規”、“民法典”、“公平競爭”、“野生動物保護”等專項清理工作。
（三）推進行政決策科學化、民主化、法制化
1、建立重大行政決策程式管理制度。制定了《上海市規劃和自然資源局重大行政決策程式工作規則》，從貫徹落實上位法規檔案要求、確保工作順利開展出發，重點明確了局重大行政決策事項範圍和內部職責分工，為落實重大行政決策程式管理打下了基礎。
2、健全公眾參與重大行政決策的工作機制。一是堅持開門做規劃，結合社區規劃師制度的實施和推廣，擴大公眾參與度，全面推進和落實街道規劃參與權，提高規劃資源工作共建、共治、共享水平。二是抓好各層次規劃制定和實施領域的公眾參與工作。在總體規劃編制階段，開展公眾意願調查，調查結果納入評估報告。結合規劃草案公示工作，通過在街道、社區中心等公共場所，採用張貼海報、播放宣傳片、投放解讀規劃的公眾讀本等形式，擴大公眾對總體規劃的知曉度。在詳細規劃編制階段，通過發放公眾意見調查表、訪談、網上意見收集、座談會等形式，了解地區發展需求。對於特定區域或公眾意見較集中的規劃，會同屬地政府開展方案解讀、宣傳及解釋工作。在建設項目方案公示階段，開展建設工程規劃設計方案公示，收集、整理公示期間公眾意見。
3、依法實施重大行政決策的專家論證和風險評估工作。對專業性、技術性較強的決策事項，2020年共召開專家專題審議會議33次，共審議36項事項。同時，為規範本市徵收集體土地工作，預防和減少征地引發的社會矛盾，保障被征地所有權人、使用權人的合法權益，聯合人力資源和社會保障局共同制定了《關於開展征地社會穩定風險評估工作的指導意見》，規定了征地社會穩定風險評估的適用範圍、責任主體、工作內容和程式等內容。
（四）加強行政執法工作
1、健全行政執法和刑事司法銜接機制。認真學習了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，進一步明確了工作程式和標準。嚴格落實“最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國土資源部關於在查處國土資源違法犯罪工作中加強協作配合的若干意見”要求，推進自然資源領域行政執法和刑事司法銜接機制，指導各區相關落實工作。
2、健全行政執法程式制度。一是嚴格落實行政執法公示制度，充分利用局官方網站、微信公眾號等對外網路載體以及格式化、標準化法律文書，做到行政執法事前、事中、事後公示，提升執法的透明度和公信力。二是嚴格落實行政執法全過程記錄製度，實現執法巡查現場打卡、執法巡查考勤等，做到執法巡查、現場執法、取證等全過程記錄。三是嚴格落實重大行政執法決定法制審核制度，落實法制審核專崗人員，嚴把案件審核關。對於重大疑難案件，通過集體會商討論決定，保證執法案件程式到位、依法合規。四是根據《土地管理法》修改情況，修訂和完善了《上海市國土資源行政處罰裁量基準實施辦法》和《上海市城鄉規划行政處罰裁量基準實施辦法》，保證了本市自然資源領域行政處罰的合法性和合理性。五是深入推進本市自然資源領域行政處罰標準化、規範化。通過制定本市土地、規劃、地名、城建檔案、地理測繪、地質礦產違法案件查處辦法、工作規程，具體細化查處流程標準，進一步規範和提升本市自然資源領域違法案件查處水平。
3、提高行政執法效能。通過啟用執法移動APP，加大自然資源執法信息化、科技化套用能力，有力支撐外業執法工作，提升現場核查、信息比對、制止處置時效，提高執法效率和規範化水平。
4、強化行政執法責任。通過建立執法任務清單化制度，明確各項執法任務責任到人。通過統一的執法監管平台，實時跟蹤監督各項執法任務執行情況，做到各項執法任務進展可追溯、可考核。對監督中發現的問題，通過書面通報、約談、掛牌督辦等方式，保證各項執法任務有效落實。
5、進一步完善執法證管理工作。根據局系統行政執法人員工作變動情況，適時開展了執法證辦理、既有執法證換髮和離職人員執法證註銷工作。
6、推進落實行政執法“三項制度”組織保障。一是將落實“三項制度”的各項任務分解到局各相關部門，有效推動相關工作落到實處。二是以行政執法專項培訓為基礎，推動行政執法公示制度、執法全流程記錄製度、重大執法決定法制審核制度實施，提升嚴格規範公正文明執法的水平。
（五）加強行政權力的制約和監督
1、制定行政權力內部流程控制制度。根據中央和市委關於加強高素質專業化幹部隊伍建設的一系列要求，遵循幹部成長規律，積極推進局機關和局屬事業單位之間、不同崗位之間以及關鍵崗位的幹部交流，不斷提高幹部隊伍整體素質。
2、自覺接受人大監督、民主監督、司法監督。一是認真執行向本級人大及其常委會報告工作制度，向市人大專題報告了2020年城鄉規劃制定和實施等相關情況。二是建立了人民意見建議徵集制度。2020年7月，根據日常的規劃編制和行政審批要求，通過座談、實地走訪、公示等方式聽取人民意見建議；結合“15分鐘生活圈”等重點工作，開展街道規劃參與暨人民建議徵集工作實踐；在市信訪辦網站發布“鄉村振興”、“蘇州河駁岸品質提升”主題徵集；在微信、微博、外網平台等多個渠道設立人民建議徵集專欄，徵集人民建議，努力使民眾的“金點子”轉化為規劃的“金鑰匙”。
3、支持司法機關依法處理行政案件。對人民法院在行政訴訟案件中提出的意見建議，認真研究落實並及時反饋。認真制定公益訴訟實施方案，重點圍繞如何全力配合檢察機關開展公益訴訟工作，聚焦關鍵環節和重點領域，努力做到積極作為、依法履行職責，主動接受檢察監督。
4、完善政府內部層級監督。一是研究制定了《上海市規劃和自然資源局業務監督總體方案》，明確業務監督的方法路徑，規範監督結果形式和監督執紀形態。二是編制業務監督事項清單。逐項梳理辦理時限、約束性參數等監督指標，以及監督渠道、監督頻次、抽查率等監督方式方法。三是對工程建設項目審批全面進行效能監督，督促各審批部門落實整改措施。四是加強項目竣工驗收溯源合規檢查。
5、完善審計監督功能。積極配合國家和本市各項專項審計及審計業務工作要求，加大內部審計力度，充分發揮內部審計監督、預防作用。
6、完善社會監督和輿論監督機制。一是進一步規範反映違規行政行為來件的辦理工作流程（收件、核查、判定、答覆），加強收件甄別，限定辦理時間，督促整改考核，提高內部監督、層級監督工作的質量和效率。二是採用信息化“網際網路＋監管”監督行政權力運行。
（六）完善社會矛盾的糾紛化解機制
1、規範信訪業務流程，提升民眾感受度。一是進一步規範信訪基礎業務，全面提高初次信訪辦理質量和效率，初次信訪事項做到“案清事明”；二是強化人民建議徵集，引入社區規劃師等社會力量參與信訪工作；三是依託市民服務熱線，及時答覆市民關注問題。
2、加強行政複議工作。把實質性化解行政爭議作為行政複議工作的最大價值追求，切實改進和加強行政複議工作，將行政複議與爭議化解有機融合，將行政複議與法治宣傳教育有機融合，將行政複議與業務政策完善有機融合，為推動法治政府建設各項工作更加規範有序運行提供了有力保障。
3、完善行政調解、行政裁決制度。一是完善征地房屋補償爭議協調和處理的工作制度，具體指導區土地管理部門、征地事務機構對達不成協定的爭議處理。充分保障被補償人的參與權、表達權，將矛盾糾紛就地化解處理。二是完善行政裁決制度。指導區規劃資源局按照《土地權屬爭議調處辦法》的要求，做好土地權屬爭議調查處理工作。
（七）加強法治政府建設保障
1、健全推進依法行政的領導體制。健全以局長為組長，分管法治工作副局長為副組長，各相關處室負責人為成員的法治政府建設暨法治宣傳教育工作機制。在實施過程中，將普法和依法行政工作納入年度工作考核範圍。
2、樹立重視法治素養和法治能力的用人導向。堅持新時期好乾部標準，落實黨管幹部原則，在幹部選拔任用工作中，牢固樹立重視法治素養和法治能力的用人導向，不斷提升幹部隊伍依法行政能力。
3、全面提高各級領導幹部和公務員的法治素養。一是完善領導幹部學法制度，將法律法規學習納入局黨組中心組年度理論學習計畫。二是推行依法行政情況考察制度。幹部考察工作中，把法制觀念強不強、法治素養好不好作為衡量幹部德才的重要標準，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部的重要內容，努力做到以法治理念為引領，科學識別幹部、科學使用幹部。三是開展公務員學法活動，把學法用法情況列入公務員年度考察內容之一。四是健全行政執法人員崗位培訓制度。開展行政執法“三項制度”、自然資源執法查處規程、執法信息化套用等專題培訓課程，提升執法人員法制意識能力；通過開展本市自然資源執法崗位競賽，推動執法人員專業業務能力、辦案技巧、查處實務等能力的提高。
4、加強政府法治機構專業化、職業化建設。局法規處承擔有關地方性法規、規章草案的起草工作，承擔技術標準和規範管理工作。局執法總隊貫徹執行國家和本市規劃資源管理的法律、法規、規章和方針、政策，依法開展執法活動，並對區規劃資源局執法大隊進行業務指導，負責開展法制宣傳和執法信息化建設。
5、完善政府法律顧問工作機制。加大法律顧問制度建設，努力擴大法律顧問參與規劃資源工作的覆蓋面。一是立法工作調研方面。在《上海市不動產登記若干規定》等法規、規章和規範性檔案制定、修訂過程中，邀請局法律顧問參加立法座談，從不同角度提出了有針對性、具備可操作性的意見建議。二是疑難案件辦理方面。對於在行政複議、訴訟及信訪等方面遇到的重大疑難案件，積極聽取局法律顧問意見。三是行政應訴案件代理方面。對於重大複雜疑難案件，委託局法律顧問代理及出庭應訴，降低了敗訴風險。
6、營造尊法學法守法用法的社會環境。分層次、多渠道開展各類法治宣傳教育，推動普法教育活動制度化、常態化。一方面，注重系統內和系統外人員的普法宣傳教育，營造了全民尊法用法學法守法的良好氛圍。另一方面，結合立法、執法和行政爭議案件的辦理，高標準提升了普法在法治具體工作中的參與度和影響力。
7、建立行政執法信息平台。通過加強執法系統信息化建設，鎖定執法工作流程，建立執法系統法律法規庫，統一執法文書標準，進一步保障執法相對人權利義務，進一步提升依法行政科技套用水平。
二、2020年推進法治政府建設存在的不足
（一）關於重大行政決策程式管理
國務院頒布的《重大行政決策程式暫行條例》出台後，為健全依法決策機制，推進行政決策科學化、民主化、法治化提供了重要保障，我局積極抓好貫徹工作，同時在實施中也面臨著一些操作性難點，比如公眾參與、風險評估、專家論證等環節的具體開展方式和工作標準還需結合實際工作予以深化細化。對此，我局制定了《上海市規劃和自然資源局重大行政決策程式工作規則》，以進一步落實重大行政決策程式管理的相關規定。
（二）關於行政執法
近年來，規劃資源執法工作取得積極成效，但工作推進中也面臨一些矛盾。主要表現在：隨著本市“五違四必”整治的高壓態勢，本市新增違法用地總量呈現不斷下降的整體趨勢，但新增違法用地仍然存在，且隱蔽性更強，執法實踐中傳統人工巡查較難在第一時間發現，導致違法建設項目建成後的後續執法整改難度、執法成本增加。
（三）關於行政複議和應訴工作。一是有的行政複議答覆缺少對申請書相關內容的回應，客觀上增加了協調解決行政爭議的難度。二是個別區局未能充分認識到行政機關對行政行為的合法性承擔舉證責任的重要性，在應訴過程中提供證據形式不規範。三是出庭應訴能力仍需加強。個別委託代理人在庭前未對系爭行政行為進行充分了解，造成陳述、答辯不能充分開展，不能及時、準確回應當事人詢問，也不能針對案件爭議焦點作充分舉證及說明。
三、關於2021年推進法治政府建設的主要安排
2021年，市規劃資源局將繼續以推進上海“2035”總體規劃實施和土地高質量利用為主線，全力推進法治建設，把法治理念、法治思維和法治原則貫徹到規劃自然資源管理的全過程和各個環節，為全面建成法規健全、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的規劃資源法治政府部門而不斷努力。重點做好以下三方面工作：
（一）進一步完善政策法規體系
1、加強重點領域立法工作。在地方性法規立法方面，加快推進制定《上海市城市更新條例（草案）》（暫名）立法項目的起草和報審工作；在市政府規章立法方面，加快《上海市管線工程規劃管理辦法》、《上海市城市建設檔案管理辦法（暫名）》修訂工作，爭取年內形成草案並報市政府審議。
2、有序推進政府規章立法後評估。按照《上海市規章立法後評估辦法》的相關要求和市政府確定的工作節點，推進並完成《上海市外商投資企業土地使用管理辦法》、《上海市房地產登記條例實施若干規定》立法後評估工作，從合法性、合理性、實用性、協調性等多角度對規章進行評估，全面梳理存在的問題，為後續有序開展立法工作創造條件。
3、加快重點領域規範性檔案的制定工作。繼續聚焦國土空間規劃體系建設、最佳化營商環境建設、工程建設項目行政審批制度改革、不動產登記、行政執法等重點領域，穩步推進相關政策檔案的“立改廢釋”工作。
（二）進一步加強法制監督工作
1、深化落實行政執法“三項制度”。堅持嚴格、規範、公正、文明執法，一是嚴格落實執法公示制度，保持執法人員信息在“上海規劃資源執法”的公開公示和常態化更新，做到“事前、事中、事後主動公示”，充分保障行政相對人和社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。二是嚴格落實重大行政執法事項法制審核制度，推動案件查處工作內部監督和制約。三是嚴格落實行政執法全過程記錄製度，通過開發套用執法移動APP、配備全過程記錄設備等方式，確保日常執法巡查、執法檢查、行政處罰等全程留痕，可追溯、可考核。
2、繼續加強行政複議工作。繼續做好行政複議與爭議化解、法治宣傳教育、業務政策和管理制度完善的“三項融合”，強化行政複議“緩衝地帶”和“減壓閥”的作用，積極推進行政爭議糾紛的實質性解決。
3、不斷健全完善行政應訴工作機制。最佳化行政機關負責人出庭以及出庭、旁聽、評議“三合一”工作機制，樹立全系統尊重司法權威的良好行政作風。充分發揮行政應訴的問題發現功能，發現重大問題及法律風險的，及時完善相關工作制度，積極補齊短板。
（三）進一步落實 “誰執法誰普法”普法責任制
1、及時更新普法責任清單。根據相關法律法規規章的立、改、廢、釋情況，實施普法責任清單的常態化調整更新，使普法工作與行政執法業務工作一同部署、一同落實，不斷使全系統普法責任趨於精準。
2、繼續開展分層次多渠道普法宣傳教育活動。區分行業內外，繼續突出重點開展普法宣傳教育，一是結合重大立法宣傳日、重要政策、重點活動，加大全民普法力度，營造尊法學法守法用法的社會風尚；二是結合業務管理工作，分類實施面向全系統的法治教育，營造本市規劃自然資源系統公務員自覺學法用法的良好氛圍。
3、不斷拓展法治宣傳教育平台。打造新媒體法治宣傳陣地，提高宣傳的針對性和引導輿論的有效性。聚焦城市更新、土地高質量利用、鄉村振興等重大工作進展和重大政策發布，不斷擴大普法客群範圍。
在抓好上述三方面工作的同時，還將突出重點地推進和落實各項工作。重點聚焦規劃資源法治工作規劃，進一步總結法治政府建設“十三五”規劃和法治宣傳教育“七五”規劃實施情況，認真謀劃法治政府建設“十四五”規劃”和法治宣傳教育“八五”規劃”，進一步明確工作要求、任務、舉措，為全面推進依法治市，加快建設法治上海做出積極貢獻，本市規劃資源事業發展提供有力法治保障。
