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主要內容
關於改革完善社會救助制度的意見
社會救助事關困難民眾基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現。為全面貫徹黨中央、國務院決策部署，統籌發展社會救助體系，鞏固脫貧攻堅成果，切實兜住兜牢基本民生保障底線，現就改革完善社會救助制度提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持以人民為中心的發展思想，按照保基本、兜底線、救急難、可持續的總體思路，以統籌救助資源、增強兜底功能、提升服務能力為重點，完善法規制度，健全體制機制，強化政策落實，不斷增強困難民眾的獲得感、幸福感、安全感。
（二）基本原則。堅持黨對社會救助工作的全面領導，充分發揮各級黨組織作用，為保障困難民眾基本生活提供有力政治保證和組織保證。堅持以人民為中心，把維護困難民眾基本權益作為社會救助的根本出發點和落腳點，確保困難民眾共享改革發展成果。堅持問題導向，聚焦突出問題，回應民眾關切，不斷增強困難民眾的幸福感和滿意度。堅持盡力而為、量力而行，與經濟社會發展水平相適應，既不降低標準，也不吊高胃口。堅持統籌兼顧，加強政策銜接，形成兜底保障困難民眾基本生活的合力。
（三）總體目標。用2年左右時間，健全分層分類、城鄉統籌的中國特色社會救助體系，在制度更加成熟更加定型上取得明顯成效。社會救助法制健全完備，體制機制高效順暢，服務管理便民惠民，兜底保障功能有效發揮，城鄉困難民眾都能得到及時救助。到2035年，實現社會救助事業高質量發展，改革發展成果更多更公平惠及困難民眾，民生兜底保障安全網密實牢靠，總體適應基本實現社會主義現代化的宏偉目標。
二、重點任務
（一）建立健全分層分類的社會救助體系
1.構建綜合救助格局。以增強社會救助及時性、有效性為目標，加快構建政府主導、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局。以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，建立健全分層分類的救助制度體系。完善體制機制，運用現代信息技術推進救助信息聚合、救助資源統籌、救助效率提升，實現精準救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助。
2.打造多層次救助體系。完善低保、特困和低收入家庭認定辦法。對共同生活的家庭成員人均收入低於當地最低生活保障標準且符合財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的城鄉老年人、殘疾人、未成年人，給予特困人員救助供養。同時，根據實際需要給予相應的醫療、住房、教育、就業等專項社會救助。對不符合低保或特困供養條件的低收入家庭和剛性支出較大導致基本生活出現嚴重困難的家庭，根據實際需要給予相應的醫療、住房、教育、就業等專項社會救助或實施其他必要救助措施。對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病，受傳染病疫情等突發公共衛生事件影響或由於其他特殊原因導致基本生活暫時陷入困境的家庭或個人以及臨時遇困、生活無著人員，給予急難社會救助。對遭遇自然災害的，給予受災人員救助。
3.創新社會救助方式。積極發展服務類社會救助，形成“物質+服務”的救助方式。探索通過政府購買服務對社會救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供必要的訪視、照料服務。加強專業社會工作服務，幫助救助對象構建家庭和社會支持網路。完善對重度殘疾人、重病患者以及老年人、未成年人等特殊困難群體的救助政策，依據困難類型、困難程度實施類別化、差異化救助。
4.促進城鄉統籌發展。推進社會救助制度城鄉統籌，加快實現城鄉救助服務均等化。順應農業轉移人口市民化進程，及時對符合條件的農業轉移人口提供相應救助幫扶。有條件的地區有序推進持有居住證人員在居住地申辦社會救助。加大農村社會救助投入，逐步縮小城鄉差距。加強與鄉村振興戰略銜接。推進城鎮困難民眾解困脫困。
（二）夯實基本生活救助
5.完善基本生活救助制度。規範完善最低生活保障制度，分檔或根據家庭成員人均收入與低保標準的實際差額發放低保金。對不符合低保條件的低收入家庭中的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力且無法依靠產業就業幫扶脫貧的人員，採取必要措施保障其基本生活。將特困救助供養覆蓋的未成年人年齡從16周歲延長至18周歲。
6.規範基本生活救助標準調整機制。綜合考慮居民人均消費支出或人均可支配收入等因素，結合財力狀況合理制定低保標準和特困人員供養標準並建立動態調整機制。制定基本生活救助家庭財產標準或條件。各省（自治區、直轄市）制定本行政區域內相對統一的區域救助標準或最低指導標準。進一步完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鈎的聯動機制。
7.加強分類動態管理。健全社會救助對象定期核查機制。對特困人員、短期內經濟狀況變化不大的低保家庭，每年核查一次；對收入來源不固定、家庭成員有勞動能力的低保家庭，每半年核查一次。覆核期內救助對象家庭經濟狀況沒有明顯變化的，不再調整救助水平。規範救助對象家庭人口、經濟狀況重大變化報告機制。
（三）健全專項社會救助
8.健全醫療救助制度。健全醫療救助對象動態認定核查機制，將符合條件的救助對象納入救助範圍，做好分類資助參保和直接救助工作。完善疾病應急救助。在突發疫情等緊急情況時，確保醫療機構先救治、後收費。健全重大疫情醫療救治醫保支付政策，確保貧困患者不因費用問題影響就醫。加強醫療救助與其他醫療保障制度、社會救助制度銜接，發揮制度合力，減輕困難民眾就醫就診後顧之憂。
9.健全教育救助制度。對在學前教育、義務教育、高中階段教育（含中等職業教育）和普通高等教育（含高職、大專）階段就學的低保、特困等家庭學生以及因身心障礙等原因不方便入學接受義務教育的適齡殘疾未成年人，根據不同教育階段需求和實際情況，採取減免相關費用、發放助學金、安排勤工助學崗位、送教上門等方式，給予相應的教育救助。
10.健全住房救助制度。對符合規定標準的住房困難的低保家庭、分散供養的特困人員等實施住房救助。對農村住房救助對象優先實施危房改造，對城鎮住房救助對象優先實施公租房保障。探索建立農村低收入群體住房安全保障長效機制，穩定、持久保障農村低收入家庭住房安全。
11.健全就業救助制度。為社會救助對象優先提供公共就業服務，按規定落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、公益性崗位補貼等政策，確保零就業家庭實現動態“清零”。對已就業的低保對象，在核算其家庭收入時扣減必要的就業成本，並在其家庭成員人均收入超過當地低保標準後給予一定時間的漸退期。
12.健全受災人員救助制度。健全自然災害應急救助體系，調整最佳化國家應急回響啟動標準和條件，完善重大自然災害應對程式和措施，逐步建立與經濟社會發展水平相適應的自然災害救助標準調整機制，統籌做好應急救助、過渡期生活救助、旱災臨時生活困難救助、冬春臨時生活困難救助和因災倒損民房恢復重建等工作。
13.發展其他救助幫扶。鼓勵各地根據城鄉居民遇到的困難類型，適時給予相應救助幫扶。加強法律援助，依法為符合條件的社會救助對象提供法律援助服務。積極開展司法救助，幫助受到侵害但無法獲得有效賠償的生活困難當事人擺脫生活困境，為涉刑事案件家庭提供救助幫扶、心理疏導、關係調適等服務。開展取暖救助，使寒冷地區的困難民眾冬天不受凍。做好身故困難民眾基本殯葬服務，為其減免相關費用。推進殘疾兒童康復救助、重度殘疾人護理補貼、孤兒基本生活保障等工作，加強事實無人撫養兒童等困境兒童保障，做好與社會救助政策銜接工作。鼓勵有條件的地方將困難殘疾人生活補貼延伸至低收入家庭。
（四）完善急難社會救助
14.強化急難社會救助功能。對遭遇突發性、緊迫性、災難性困難，生活陷入困境，靠自身和家庭無力解決，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之後生活仍有困難的家庭或個人，通過臨時救助或生活無著流浪乞討人員救助給予應急性、過渡性生活保障。依據困難情況制定臨時救助標準，分類分檔予以救助。逐步取消戶籍地、居住地申請限制，探索由急難發生地實施臨時救助。暢通急難社會救助申請和急難情況及時報告、主動發現渠道，建立健全快速回響、個案會商“救急難”工作機制。
15.完善臨時救助政策措施。將臨時救助分為急難型臨時救助和支出型臨時救助。實施急難型臨時救助，可實行“小金額先行救助”，事後補充說明情況；實施支出型臨時救助，按照審核審批程式辦理。採取“跟進救助”、“一次審批、分階段救助”等方式，增強救助時效性。必要時啟動縣級困難民眾基本生活保障工作協調機制進行“一事一議”審批。推動在鄉鎮（街道）建立臨時救助備用金制度。加強臨時救助與其他救助制度、慈善幫扶的銜接，形成救助合力。
16.加強和改進生活無著流浪乞討人員救助管理。強化地方黨委和政府屬地管理責任，壓實各級民政部門、救助管理機構和托養機構責任，切實保障流浪乞討人員人身安全和基本生活。完善源頭治理和回歸穩固機制，做好長期滯留人員落戶安置工作，為符合條件人員落實社會保障政策。積極為走失、務工不著、家庭暴力受害人等離家在外的臨時遇困人員提供救助。
17.做好重大疫情等突發公共事件困難民眾急難救助工作。將困難民眾急難救助納入突發公共事件相關應急預案，明確應急期社會救助政策措施和緊急救助程式。重大疫情等突發公共衛生事件和其他突發公共事件發生時，要及時分析研判對困難民眾造成的影響以及其他各類人員陷入生活困境的風險，積極做好應對工作，適時啟動緊急救助程式，適當提高受影響地區城鄉低保、特困人員救助等保障標準，把因突發公共事件陷入困境的人員納入救助範圍，對受影響嚴重地區人員發放臨時生活補貼，及時啟動相關價格補貼聯動機制，強化對困難群體的基本生活保障。
（五）促進社會力量參與
18.發展慈善事業。鼓勵支持自然人、法人及其他組織以捐贈財產、設立項目、提供服務等方式，自願開展慈善幫扶活動。動員引導慈善組織加大社會救助方面支出。按照有關規定，對參與社會救助的慈善組織給予稅收優惠、費用減免等，有突出表現的給予表彰。建立政府救助與慈善救助銜接機制。加強對慈善組織和網際網路公開募捐信息平台的監管，對網際網路慈善進行有效引導和規範，推進信息公開，防止詐捐、騙捐。
19.引導社會工作專業力量參與社會救助。通過購買服務、開發崗位、政策引導、提供工作場所、設立基層社工站等方式，鼓勵社會工作服務機構和社會工作者協助社會救助部門開展家庭經濟狀況調查評估、建檔訪視、需求分析等事務，並為救助對象提供心理疏導、資源連結、能力提升、社會融入等服務。鼓勵引導以社會救助為主的服務機構按一定比例設定社會工作專業崗位。
20.促進社會救助領域志願服務發展。支持引導志願服務組織、社會愛心人士開展扶貧濟困志願服務。加強社會救助志願服務制度建設，積極發揮志願服務在匯聚社會資源、幫扶困難民眾、保護弱勢群體、傳遞社會關愛等方面作用。
21.推進政府購買社會救助服務。進一步完善政府購買社會救助服務政策措施，鼓勵社會力量和市場主體參與社會救助，擴大社會救助服務供給。制定政府購買社會救助服務清單，規範購買流程，加強監督評估。政府購買社會救助服務所需經費從已有社會救助工作經費或困難民眾救助補助資金等社會救助專項經費中列支。
（六）深化“放管服”改革
22.建立完善主動發現機制。將走訪、發現需要救助的困難民眾列為村（社區）組織重要工作內容。承擔社會救助工作的國家公職人員以及承擔政府委託從事困難民眾服務工作的企事業單位、基層民眾性自治組織、社會組織等，在工作中發現困難民眾基本生活難以為繼的，應當及時報告有關部門。縣級民政部門開通“12349”社會救助服務熱線，逐步實現全國聯通。
23.全面推行“一門受理、協同辦理”。鄉鎮（街道）經辦機構統一受理社會救助申請，根據申請人困難情況、致貧原因，統籌考慮家庭人口結構、健康狀況、勞動能力和勞動條件、剛性支出等因素，綜合評估救助需求，提出綜合實施社會救助措施的意見，並按照職責分工及時辦理或轉請縣級相關職能部門辦理。鼓勵有條件的地方異地受理基本生活救助申請。
24.最佳化審核確認程式。有條件的地方可按程式將低保、特困等社會救助審核確認許可權下放至鄉鎮（街道），縣級民政部門加強監督指導。對沒有爭議的救助申請家庭，可不再進行民主評議。取消可以通過國家或地方政務服務平台查詢的相關證明材料。健全社會救助家庭經濟狀況核對機制，發揮各級核對機構作用。
25.加快服務管理轉型升級。加強社會救助信息化，推進網際網路、大數據、人工智慧、區塊鏈、5G等現代信息技術在社會救助領域的運用。依託國家數據共享交換平台體系，完善社會救助資源庫，將政府部門、群團組織等開展救助幫扶的各類信息統一匯集、互通共享，為相關部門、單位和社會力量開展救助幫扶提供支持。推動社會救助服務向移動端延伸，實現救助事項“掌上辦”、“指尖辦”，為困難民眾提供方便快捷的救助事項申請、辦理、查詢等服務。
三、保障措施
（一）加強組織領導。強化黨委領導、政府負責、民政牽頭、部門協同、社會參與的工作機制。地方各級依法依規成立社會救助工作領導小組或困難民眾基本生活保障工作協調機制。將社會救助政策落實情況納入各地區各部門工作績效評價。加快推進社會救助立法。完善社會救助統計制度。加強社會救助政策宣傳和理論研究。按有關規定申報社會救助表彰獎勵項目，對有突出表現的給予表彰。
（二）落實部門責任。民政部門承擔社會救助體系建設牽頭統籌職責，負責基本生活救助；教育、人力資源社會保障、住房城鄉建設、衛生健康、應急管理、醫療保障等部門根據職責分工，分別負責相關專項社會救助；財政部門根據困難民眾基本生活保障需要和物價變動等情況，做好各項社會救助資金保障。中央財政困難民眾救助補助資金重點向救助任務重、財政困難地區傾斜。
（三）提高基層服務能力。實施基層社會救助能力提升工程。各省（自治區、直轄市）黨委和政府要統籌研究制定按照社會救助對象數量、人員結構等因素完善救助機構、合理配備相應工作人員的具體措施。強化鄉鎮（街道）社會救助責任和相關保障條件。村級設立社會救助協理員，困難民眾較多的村（社區）建立社會救助服務站（點）。開展社會救助所需工作經費納入地方各級財政預算。關愛基層救助工作人員，提供必要的工作場所、交通、通信費用以及薪資待遇，保障履職需要。加強業務培訓，打造政治過硬、業務素質高、對困難民眾有感情的社會救助幹部隊伍。
（四）加強監督檢查。加強資金監管，強化審計監督，對擠占、挪用、截留和滯留資金等問題，及時糾正並依法依規追究有關責任人的責任。健全“雙隨機、一公開”監督機制，加強社會救助事中事後監管。加大對騙取社會救助行為查處力度，依法依規追回騙取的社會救助金並追究相應責任。建立容錯糾錯機制，鼓勵各地根據實際情況改革創新，激勵基層幹部擔當作為，落實“三個區分開來”要求，對秉持公心、履職盡責但因客觀原因出現失誤偏差且能夠及時糾正的經辦人員依法依規免於問責。
內容解讀
- 逐步縮小城鄉差距
《意見》提出，促進城鄉統籌發展。推進社會救助制度城鄉統籌，加快實現城鄉救助服務均等化。順應農業轉移人口市民化進程，及時對符合條件的農業轉移人口提供相應救助幫扶。有條件的地區有序推進持有居住證人員在居住地申辦社會救助。加大農村社會救助投入，逐步縮小城鄉差距。加強與鄉村振興戰略銜接。推進城鎮困難民眾解困脫困。
- 社會救助制度不斷完善
社會救助是一項托底線、救急難、保民生的基礎性制度安排。改革開放以來，中國社會救助制度不斷完善，形成了以最低生活保障、特困人員救助供養、災害救助、醫療救助、住房救助、教育救助、就業救助以及臨時救助為主體，以社會力量參與為補充的制度體系。溫情的救助讓困難群體得到更多的實惠。
社會救助作為一項托底線、救急難、保民生的基礎性制度安排，事關困難民眾衣食冷暖，事關全面建成小康社會目標任務的實現。為困難民眾兜住民生底線，用關愛的大傘為他們遮風擋雨，讓社會救助與困難民眾一路溫暖同行。
《關於改革完善社會救助制度的意見》(以下簡稱《意見》)是堅持以人民為中心的發展思想，按照保基本、兜底線、救急難、可持續的總體思路，以不斷增強困難民眾的獲得感、幸福感、安全感為目標，積極穩妥推動社會救助改革完善的重要舉措。
《意見》圍繞守住基本民生底線，實現社會救助高質量發展，對改革完善社會救助制度進行了頂層設計。一是在社會救助發展目標上，首次提出兩個階段和具體目標。即用2年左右時間，健全分層分類、城鄉統籌的中國特色社會救助體系，在制度更加成熟更加定型上取得明顯成效。社會救助法制健全完備，體制機制高效順暢，服務管理便民惠民，兜底保障功能有效發揮，城鄉困難民眾都能得到及時救助。到2035年，實現社會救助事業高質量發展，改革發展成果更多更公平惠及困難民眾，民生兜底保障安全網密實牢靠，總體適應基本實現社會主義現代化的宏偉目標。二是在社會救助體系結構上，明確提出建立健全分層分類社會救助體系。《意見》根據救助對象的困難程度和致貧原因劃分為三個救助圈層，分別給予相應的基本生活救助、專項救助、急難社會救助，形成多層次的分類救助體系。三是在社會救助方式上，《意見》提出積極發展服務類社會救助，要求創新形成“物質+服務”的救助方式。鼓勵通過政府購買服務為特殊困難民眾提供訪視、照料服務。加強專業社會工作服務，幫助救助對象構建家庭和社會支持網路。四是在社會救助發展上，突出促進城鄉統籌發展這個重點，要求加快實現城鄉救助服務均等化。加大農村社會救助投入，逐步縮小城鄉差距。
《意見》堅持問題導向，在五個方面加大改革的力度。一是救助對象範圍有新拓展。在原有城鄉低保和特困人員基礎上，將低收入家庭中的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力且無法依靠產業就業幫扶脫貧的人員，納入到基本生活保障範圍。對進入城市務工人員，即符合條件的農業轉移人口提供相應救助幫扶。積極總結在這次新冠肺炎疫情防控中臨時救助實施的經驗，提出逐步取消戶籍地、居住地申請限制，探索由急難發生地實施臨時救助。二是救助項目有新內容。《意見》在鞏固專項救助制度基礎上，要求加強法律援助，積極開展司法救助、取暖救助，做好身故困難民眾基本殯葬服務，推進殘疾兒童康復救助、重度殘疾人護理補貼、孤兒基本生活保障等工作，鼓勵有條件的地方將困難殘疾人生活補貼延伸至低收入家庭。三是救助對象認定方法有新調整。《意見》提出有條件的地方可按程式將低保、特困等社會救助審核確認許可權下放至鄉鎮（街道）。立足便民利民，取消可以通過國家或地方政務服務平台查詢的相關證明材料。四是救助管理有新要求。將走訪、發現需要救助的困難民眾列為村(社區)組織重要工作內容，建立多主體多方面的主動發現報告機制，並要求建立全國統一的社會救助服務熱線。對特困人員、短期內經濟狀況變化不大的低保家庭，每年核查一次;為減少基層人員的工作量，對收入來源不固定、家庭成員有勞動能力的低保家庭，每半年核查一次;覆核期內救助對象家庭經濟狀況沒有明顯變化的，不再調整救助水平。五是加快服務管理轉型升級有前瞻。《意見》明確提出推進網際網路、大數據、人工智慧、區塊鏈、5G等現代信息技術在社會救助領域的運用。一方面通過多渠道完善的社會救助資源庫，實現精準救助、高效救助、智慧救助;另一方面推動救助服務向移動端延伸，實現救助事項“掌上辦”“指尖辦”，便民惠民，讓老百姓得實惠。
《意見》圍繞增強兜底保障功能、提升服務能力、健全體制機制、強化政策落實，提出重點保障措施。一是加強基層服務能力。《意見》要求各省(自治區、直轄市)黨委和政府統籌研究制定按照救助對象數量、人員結構等因素完善救助機構、合理配備相應工作人員的具體措施。提出強化鄉鎮(街道)社會救助責任和相關保障條件，村級設立社會救助協理員，困難民眾較多的村（社區）建立社會救助服務站(點)。明確要求開展社會救助所需工作經費納入地方各級財政預算。二是加強資金監管和審計監督。《意見》要求健全“雙隨機、一公開”監督機制，加強社會救助事中事後監管。加大對騙取社會救助行為的查處力度，依法依規追回騙取的社會救助金並追究相應責任。建立容錯糾錯機制，鼓勵各地根據實際情況改革創新，激勵基層幹部擔當作為。
《意見》指明了中國社會救助事業高質量發展的方向，對社會救助制度進行了系統性頂層設計，有廣度、有深度，更具有前瞻性，對於推動中國社會救助制度更加成熟、更加定型具有重大意義。
