紅河州加強草原保護修復的實施方案

《紅河州加強草原保護修復的實施方案》已經紅河州人民政府同意，紅河州人民政府辦公室於2021年12月6日印發，請結合實際認真貫徹落實。

基本介紹

• 中文名：紅河州加強草原保護修復的實施方案
• 頒布時間：2021年12月6日
• 發布單位：紅河州人民政府辦公室

全文

為貫徹落實《雲南省人民政府辦公廳關於加強草原保護修復的實施意見》（雲政辦發〔2021〕41號）精神，進一步加強全州草原保護修復工作，經州人民政府同意，結合全州實際，現提出以下實施方案：

　　一、總體目標

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，認真踐行習近平生態文明思想，深入貫徹習近平總書記考察雲南重要講話精神，完善草原保護修複製度，改善草原生態狀況。

　　（二）主要目標。到2025年，草原保護修複製度體系基本建立，草原退化趨勢得到根本遏制，草原生態狀況明顯改善，全州草原綜合植被蓋度達到80％以上。到2035年，草原保護修複製度體系更加完善，基本實現草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原生態功能和生產功能顯著提升，全州草原綜合植被蓋度穩定在83％以上。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態系統實現良性循環，形成人與自然和諧共生的新格局。

　　二、重點任務

　　（一）開展草原資源調查。在第三次全國國土調查基礎上，按照國家、省制定草原資源調查工作方案和實施細則，組織開展全州草原資源專項調查，全面查清草原類型、權屬、面積、分布、質量以及利用狀況等底數，建立草原管理基本檔案，實現耕地、林地、草原、濕地等資源數據銜接一致。（州自然資源規劃局、州林草局等按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實，以下任務分工均需各縣市人民政府負責落實，不再列出）

　　（二）實施草原監測評價。加強草原監測網路建設，充分利用遙感衛星等數據資源，構建空天地一體化草原監測網路，強化草原動態監測。按照“邊監測邊提供、邊分析邊運用”原則，編制年度草原監測報告，健全草原監測評價數據匯交、定期上報草原信息。（州林草局、州自然資源規劃局、州生態環境局、州統計局等按職責分工負責）

　　（三）編制草原保護修複利用規劃。依據省級草原保護修複利用規劃、重要生態系統保護和修復、重大工程總體規劃以及州級國土空間規劃，編制《紅河州草原保護利用規劃》，及《紅河乾熱河穀草原保護修複利用規劃》《石漠化地區草原保護利用規劃》《冷涼地區草原保護利用規劃》三個專項規劃，明確草原功能分區、草原保護利用方向、重點工程和管理措施。縣市人民政府要依據州級規劃，編制本縣市區域草原保護修複利用規劃並組織實施。（州林草局、州發展改革委、州自然資源規劃局、州生態環境局等按職責分工負責）

　　（四）加大草原保護力度。按國家有關標準要求規定劃定基本草原，實施更加嚴格的保護與管理，確保基本草原面積不減少、質量不降低、用途不改變。嚴格落實生態保護紅線制度和國土空間用途管制制度。加大執法監督力度，建立健全草原執法責任追究制度，嚴格落實草原生態環境損害賠償制度。加強礦藏開採、工程建設等征占用草原審核審批管理。依法依規規範規模化養殖場等設施建設占用草原行為。認真落實基本草原保護、草畜平衡和禁牧休牧制度，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規放牧行為。按照不同區域草原的定位、重要程度、保護利用強度，進行草原分區、分級、分類管理。通過草食畜牧業轉型升級，促進草畜平衡發展，重點在建水、彌勒、開遠、元陽、綠春等縣市組織開展草畜平衡示範縣建設，總結推廣草畜平衡的經驗和模式。（州林草局、州公安局、州司法局、州自然資源規劃局、州生態環境局、州農業農村局等按職責分工負責）

　　（五）加快草原自然保護地建設。整合最佳化建立草原類型自然保護地，穩妥推進草原自然保護地體系建設，實行整體保護、差別化管理。在草原生態系統代表性強、集中連片面積大、土地權屬清晰、保護價值突出等區域開展草原自然公園建設試點。在核心保護區，原則上禁止人為活動。在一般控制區和草原自然公園，實行負面清單管理，規範生產生活和旅遊等活動，增強草原生態系統的完整性和連通性，為野生動植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。（州林草局、州自然資源規劃局、州生態環境局等按職責分工負責）

　　（六）加快推進草原生態修復。依託退化草原生態修復、退牧還草、退耕還草等項目，根據草原退化程度和利用狀況，採取適宜的草原生態修復措施，加快退化草原植被恢復和土壤修復，提升草原生態和生產功能。在生存環境惡劣、生態脆弱、草原退化嚴重、不宜放牧的地區以及重要水源保護區，落實禁牧制度，採取圍欄封育、免耕補播等措施，促進草原休養生息。對已墾草原，按照國務院批准的範圍和規模，有計畫地退耕還草。在水土條件適宜地區，鼓勵支持人工草地建設，恢復提升草原生產能力。支持優質儲備飼草基地建設，促進草原生態修復與草原畜牧業高質量發展有機融合。（州林草局、州自然資源規劃局、州生態環境局、州農業農村局等按職責分工負責）

　　（七）加強草原資源災害防控。落實重大森林草原有害生物災害防治地方政府負責制，將森林草原有害生物災害納入防災減災救災體系，配合制定出台林業草原有害生物防治檢疫有關地方性法規。開展草原有害生物普查，科學確定有害生物名單，按照規定及時公布並加強監測、預警、檢疫和除治。加強草原有害生物及外來入侵物種防治，有效治理紅火蟻、草地貪夜蛾，防範沙漠蝗、黃脊竹蝗等入侵，不斷提高綠色防治水平。進一步完善各級森林草原防滅火體制機制，加強草原火情監測預警和火災防控。（州林草局、州科技局、州司法局、州農業農村局、州應急局等按照職責分工負責）

　　（八）統籌推進林草生態治理。按照山水林田湖草沙冰系統治理的要求，堅持宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、林草濕結合的原則，堅持以水定綠和林草灌有機結合，統籌推進森林、草原、濕地保護修復和石漠化治理。在森林區，適當保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的複合生態系統。在林草交錯區，營造林草複合植被，避免過分強調集中連片和高密度造林。在草濕交錯區要注重原生境保護。在草原區，堅持近自然修復理念，加強草原修復與管理，鞏固生態治理成果。岩溶石漠化地要因地制宜，分區施策，優先採用林草結合模式，積極推行草灌結合，先行種草，植被穩定後補植喬灌的綜合治理模式。農區散落草地，要結合村莊綠化，喬灌花草相結合改善鄉村環境。（州林草局、州農業農村局等按職責分工負責）

　　（九）建立鄉土草種繁育基地。鼓勵開展草種質資源普查，完善草種質資源收集保存、評價鑑定、創新利用和信息共享的技術體系。積極爭取國家、省級支持，在我州2000米以上高海拔區、1500米左右中海拔區、900米以下低海拔區，分別建設優質鄉土草種收集基地。以加強優良草種特別是優質鄉土草種收集、保存、選育、擴繁、推廣利用，不斷提高草種自給率，保護和發展草種質生物多樣性，不斷滿足草原生態修復和草業發展用種需要。加強草種質量監管，為下一步大力發展草種業奠定堅實基礎。（州林草局負責）

　　（十）合理利用草原資源。在草原生態功能不降低、生態系統不退化的前提下，科學合理利用草原資源。半農半牧區應嚴格以草定畜，控制放牧牲畜數量，倡導草原放牧利用為割草利用，建立以人工飼草地為主體，天然草原為補充的飼草供給體系，提高牧草產量和質量，發展舍飼畜牧業，減輕天然草原放牧和保護壓力。農區應結合退耕還草、草原生態修復、草田輪作等項目，建植高質量人工飼草地，開發利用秸稈資源，提高飼草供給能力。（州農業農村局、州林草局按職責分工負責）

　　（十一）完善草原承包經營制度。按照國家統一部署，進一步明確工作任務，加快推進草原確權登記頒證，著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問題。草原面積較小、零星分布地區，鼓勵採取聯合承包等多種方式落實完善草原承包經營制度，明確所有權、使用權、穩定承包權、放活經營權。在落實草原承包經營制度和規範經營權流轉時，要充分考慮草原生態系統的完整性，防止草原碎片化。（州林草局、州自然資源規劃局等按職責分工負責）

　　（十二）推動國有草原資源有償使用制度改革。加快推進草原資產負債表編制，建立健全草原資產產權制度。按照國家統一部署，合理確定國有草原有償使用範圍。由農村集體經濟組織成員實行家庭或者聯戶承包經營使用的國有草原，不納入有償使用範圍，但需要明確使用者保護草原的義務。應簽訂協定明確國有草原所有權代理行使主體和使用權人並落實雙方權利義務。探索創新國有草原所有者權益的有效實現形式，有償使用情況按照有關規定納入年度國有資產報告。（州林草局、州發展改革委、州財政局、州自然資源規劃局等按照職責分工負責）

　　（十三）推動草原地區綠色發展。科學推進草原資源多功能利用，加快發展綠色低碳產業，努力拓寬農牧民增收渠道。圍繞打造世界一流“綠色食品牌”和“健康生活目的地牌”，充分發揮草原生態和文化功能，打造一批具有紅河特色的草原旅遊景區、度假地和精品旅遊線路，推動草原旅遊和生態康養產業發展。（州林草局、州農業農村局、州文化和旅遊局、州鄉村振興局等按照職責分工負責）

　　三、保障措施

　　（一）加強組織領導。州級人民政府對全州草原保護修復工作負總責，實行州、縣市人民政府目標責任制。各縣市人民政府要進一步提高認識，切實把草原保護修復工作擺在重要位置，加強組織領導，周密安排部署，明確責任分工，細化工作安排，狠抓責任落實，確保取得實效。把草原承包經營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入縣市人民政府年度目標考核，細化考核指標，壓實地方責任。各有關部門要根據職責分工，認真做好草原保護修復相關工作。各級林業和草原主管部門要進一步轉變職能，切實加強對草原保護修復工作的管理、服務和監督，及時研究解決重大問題。（州林草局、州自然資源規劃局、州農業農村局等按照職責分工負責）

　　（二）完善隊伍建設。進一步整合加強、穩定壯大基層草原管理和技術推廣隊伍，提升監督管理和公共服務能力。加強草原執法隊伍建設，強化草原監管執法，加大執法人員培訓力度，提升執法監督能力。加強草原管護員隊伍建設，強化農牧民綜合培訓，提升科學保護、合理利用草原的能力水平。支持社會化服務組織發展，充分發揮草原專業學會、協會等社會組織在政策諮詢、信息服務、科技推廣、行業自律等方面的作用。（州林草局、州公安局、州民政局、州人力資源和社會保障局、州自然資源規劃局、州農業農村局等按照職責分工負責）

　　（三）強化資金保障。加大財政資金統籌力度，落實好草原保護修復資金投入保障機制，統籌利用好中央、省級各類資金。健全和落實草原生態保護補償機制。州、縣市兩級人民政府要努力把草原保護修復及相關基礎設施建設納入基本建設規劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開展草原生態價值評估和資產核算。創新綠色金融機制，拓寬融資渠道，積極吸納金融和社會資金參與草原保護修復。（州林草局、州發展改革委、州財政局、州自然資源規劃局、州生態環境局、州農業農村局、州水利局、人民銀行紅河中心支行、紅河銀保監分局等按照職責分工負責）

　　（四）增強科技支撐。積極加大科技創新力度，開展草原保護修復重大技術專項研究，在高山草甸和乾熱河穀草原植被恢復、侵入性惡性雜草防控、林草融合、草原生態服務價值評估與智慧草原建設等方面取得突破。加強退化草原形成機理、生態脆弱區草原修復治理技術和模式、鄉土草資源保護與創新利用、優良草品種培育與良種生產等關鍵技術問題的研究和集成套用。建立和完善草原保護修復技術標準體系。加大草原學科建設和高素質專業人才培養力度，強化草原科技隊伍建設。構建產學研推用協調機制，提高草原科技成果轉化效率。加強草原保護修復國內、國際合作與交流，積極參與國家生態治理。（州林草局、州教育體育局、州科技局、州外辦、州市場監管局等按照職責分工負責）

　　（五）嚴格執法監督。要嚴格落實自然資源生態環境損害賠償制度和草原執法責任追究制度，加強礦藏開採、工程建設等征占用草原審核審批管理，強化源頭管控和事中事後監管。嚴厲打擊、堅決遏制各類非法擠占草原生態空間、亂開濫墾草原等行為，依法規範規模化養殖場等設施建設占用草原行為，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規放牧行為。建立草原行政執法與刑事司法的銜接機制，形成草原資源監管合力。（州林草局、州司法局、州公安局、州政府新聞辦等按照職責分工負責）

　　附屬檔案：紅河州關於加強草原保護修復任務分工表

政策解讀

為貫徹落實《雲南省人民政府辦公廳關於加強草原保護修復的實施意見》（雲政辦發〔2021〕41號）精神，進一步加強我州草原保護修復工作，推進草原治理體系和管理能力現代化，結合我州草原工作實際，紅河州人民政府辦公室印發了《紅河州加強草原保護修復的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），為更好地理解和貫徹執行，現就《實施方案》內容解讀如下：

　　一、《實施方案》出台的背景及意義

　　國務院辦公廳3月12日印發了《關於加強草原保護修復的若干意見》（國辦發〔2021〕7號），對加強草原保護修復、推進草原治理體系和治理能力現代化、推動草原地區綠色發展等作出具體部署。2021年8月23日，省政府辦公廳印發了《關於加強草原保護修復的實施意見》，提出加強草原保護管理，推進草原生態修復，改善草原生態狀況，促進草原合理利用，推動林草融合發展。我州認真學習貫徹上級有關檔案精神，在充分徵求各方面意見建議的基礎上制定了《紅河州加強草原保護修復的實施方案》（紅政辦發〔2021〕54號）。

　　此次出台的《實施方案》是在草原定位從生產為主轉向生態為主後，我州第一個州級層面的政策性檔案，對堅持山水林田湖草沙系統治理，完善草原保護修複製度、推進草原治理體系和治理能力現代化，全面推行林長制，統籌林草融合發展，充分發揮草原在爭當全國生態文明建設排頭兵和建設美麗紅河建設中的作用，有著重要推進作用。

　　二、《實施方案》的主要內容

　　《實施方案》主要包括4個方面內容：第一，總體要求。明確了我州加強草原保護修復的指導思想、主要目標。到2025年，草原保護修複製度體系基本建立，草原退化趨勢得到根本遏制，草原生態狀況明顯改善，全州草原綜合植被蓋度達到80％以上。到2035年，草原保護修複製度體系更加完善，基本實現草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原生態功能和生產功能顯著提升，全州草原綜合植被蓋度穩定在83％以上。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態系統實現良性循環，形成人與自然和諧共生的新格局。第二，重點任務。從開展草原資源調查，實施草原監測評價，編制草原保護修複利用規劃，加大草原保護力度，加快草原自然保護地建設，加快推進草原生態修復，加強草原資源災害防控，統籌推進林草生態治理，大力發展草種業，合理利用草原資源，完善草原承包經營制度，推動國有草原資源有償使用制度改革，推動草原地區綠色發展等13個方面提出了具體任務。第三，保障措施。明確了強化組織領導、管理隊伍建設、資金保障、科技支撐、宣傳和社會監督5個方面的內容。第四，職責分工。主要對各縣市人民政府、有關職能部門按照加強草原保護修復重點工作任務進行職責分工。

　　三、需要重點說明的幾個問題

　　（一）草原資源底數。草原面積數據因不同時期、不同調查方法而存在較大差異。按照第三次全國國土調查主要數據成果（簡稱“國土三調”）統計計算，全州草原面積為1257.49平方公里、約占全州國土面積的3.91%，草原面積居全省第十位。

　　（二）草原綜合植被蓋度。草原綜合植被蓋度是反映草原生態狀況的一個重要生態指標，是我國生態文明建設的一項約束性考核指標，是指某一區域內各主要草原類型的植被蓋度與其所占面積比重的加權平均值，綜合反映區域內草原植被生長濃密程度。根據省級草原監測數據，我州2020年草原綜合植被蓋度為79%。

　　（三）草原保護與利用的關係。強調草原保護修復，並不是不利用。是在保護草原生態系統基礎上，更好地利用草原，發揮草原多種功能。草原是重要生態資源也是生產資料，既有生態功能，也有生產功能。草原是重要畜牧業生產基地，是牧區和半牧區縣牧民主要收入來源。《方案》提出堅持尊重自然、保護優先，也提出堅持科學利用、綠色發展。正確處理保護與利用關係，在保護好草原生態基礎上，科學利用草原資源，促進草原地區綠色發展和農牧民增收。

　　（四）如何將《方案》精神落實到具體工作中。一是細化考核指標，落實地方人民政府目標責任制。結合落實林長制，科學設計草原承包經營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況的考核指標，納入地方各級人民政府年度目標考核，壓實地方責任。二是加強部門協助，形成工作合力。草原工作基礎薄弱，涉及面廣，需各部門各司其職、互相配合。要積極探索構建草原保護修復長效機制，運用現代化信息技術，加快推進草原生態修復，科學合理利用草原資源。三是加強宣傳，引導全社會關心支持草原事業發展。廣泛宣傳草原重要的生態、經濟、社會和文化功能，不斷增強全社會關心關愛草原和依法保護草原的意識，深入開展草原普法宣傳和科普活動，積極動員相關公益組織和社會大眾參與草原保護修復。

任務分工表

紅河州關於加強草原保護修復任務分工表

序號	重點工作任務	責任單位
1	開展草原資源調查	州自然資源規劃局、州林草局按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
2	實施草原監測評價	州林草局牽頭，州自然資源規劃局、州生態環境局、州統計局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
3	編制草原保護修複利用規劃	州林草局牽頭，州發展改革委、州自然資源規劃局、州生態環境局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
4	加大草原保護力度	州林草局牽頭，州公安局、州司法局、州自然資源規劃局、州生態環境局、州農業農村局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
5	加快草原自然保護地體系	州林草局牽頭，州自然資源規劃局、州生態環境局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
6	加快推進草原生態修復	州林草局牽頭，州自然資源規劃局、州生態環境局、州農業農村局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
7	加強草原資源災害防控	州林草局牽頭，州科技局、州司法局、州農業農村局、州應急局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
8	統籌推進林草生態治理	州林草局、州農業農村局按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
9	建立鄉土草種繁育基地	州林草局負責，各縣市人民政府組織落實。
10	合理利用草原資源	州農業農村局、州林草局按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
11	完善草原承包經營制度	州農業農村局牽頭，州林草局、州自然資源規劃局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
12	推動國有草原資源有償使用制度改革	州林草局牽頭，州發展和改革委、州財政局、州自然資源規劃局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。
13	推動草原地區綠色發展	州林草局牽頭，州農業農村局、州文化和旅遊局、州鄉村振興局等部門按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實。