《國務院辦公廳關於加強草原保護修復的若干意見》是為進一步加強草原保護修復，加快推進生態文明建設，經國務院同意提出的意見。由國務院辦公廳於2021年3月12日印發實施。
基本介紹
- 中文名：國務院辦公廳關於加強草原保護修復的若干意見
- 頒布時間：2020年3月12日
- 發布單位：國務院辦公廳
- 發文字號：國辦發〔2021〕7號
意見全文,內容解讀,解讀一,解讀二,
意見全文
國務院辦公廳關於加強草原保護修復的若干意見
國辦發〔2021〕7號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
草原是我國重要的生態系統和自然資源，在維護國家生態安全、邊疆穩定、民族團結和促進經濟社會可持續發展、農牧民增收等方面具有基礎性、戰略性作用。黨的十八大以來，草原保護修復工作取得顯著成效，草原生態持續惡化的狀況得到初步遏制，部分地區草原生態明顯恢復。但當前我國草原生態系統整體仍較脆弱，保護修復力度不夠、利用管理水平不高、科技支撐能力不足、草原資源底數不清等問題依然突出，草原生態形勢依然嚴峻。為進一步加強草原保護修復，加快推進生態文明建設，經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，堅持綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體，按照節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，以完善草原保護修複製度、推進草原治理體系和治理能力現代化為主線，加強草原保護管理，推進草原生態修復，促進草原合理利用，改善草原生態狀況，推動草原地區綠色發展，為建設生態文明和美麗中國奠定重要基礎。
（二）工作原則。
堅持尊重自然，保護優先。遵循順應生態系統演替規律和內在機理，促進草原休養生息，維護自然生態系統安全穩定。宜林則林、宜草則草，林草有機結合。把保護草原生態放在更加突出的位置，全面維護和提升草原生態功能。
堅持系統治理，分區施策。採取綜合措施全面保護、系統修復草原生態系統，同時注重因地制宜、突出重點，增強草原保護修復的系統性、針對性、長效性。
堅持科學利用，綠色發展。正確處理保護與利用的關係，在保護好草原生態的基礎上，科學利用草原資源，促進草原地區綠色發展和農牧民增收。
堅持政府主導，全民參與。明確地方各級人民政府保護修復草原的主導地位，落實林（草）長制，充分發揮農牧民的主體作用，積極引導全社會參與草原保護修復。
（三）主要目標。到2025年，草原保護修複製度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩定在57%左右，草原生態狀況持續改善。到2035年，草原保護修複製度體系更加完善，基本實現草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原綜合植被蓋度穩定在60%左右，草原生態功能和生產功能顯著提升，在美麗中國建設中的作用彰顯。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態系統實現良性循環，形成人與自然和諧共生的新格局。
二、工作措施
（四）建立草原調查體系。完善草原調查制度，整合最佳化草原調查隊伍，健全草原調查技術標準體系。在第三次全國國土調查基礎上，適時組織開展草原資源專項調查，全面查清草原類型、權屬、面積、分布、質量以及利用狀況等底數，建立草原管理基本檔案。（自然資源部、國家林草局負責）
（五）健全草原監測評價體系。建立完善草原監測評價隊伍、技術和標準體系。加強草原監測網路建設，充分利用遙感衛星等數據資源，構建空天地一體化草原監測網路，強化草原動態監測。健全草原監測評價數據匯交、定期發布和信息共享機制。加強草原統計，完善草原統計指標和方法。（國家林草局、自然資源部、生態環境部、國家統計局等按職責分工負責）
（六）編制草原保護修複利用規劃。按照因地制宜、分區施策的原則，依據國土空間規劃，編制全國草原保護修複利用規劃，明確草原功能分區、保護目標和管理措施。合理規劃牧民定居點，防止出現定居點周邊草原退化問題。地方各級人民政府要依據上一級規劃，編制本行政區域草原保護修複利用規劃並組織實施。（國家林草局、自然資源部、生態環境部等按職責分工負責）
（七）加大草原保護力度。落實基本草原保護制度，把維護國家生態安全、保障草原畜牧業健康發展所需最基本、最重要的草原劃定為基本草原，實施更加嚴格的保護和管理，確保基本草原面積不減少、質量不下降、用途不改變。嚴格落實生態保護紅線制度和國土空間用途管制制度。加大執法監督力度，建立健全草原聯合執法機制，嚴厲打擊、堅決遏制各類非法擠占草原生態空間、亂開濫墾草原等行為。建立健全草原執法責任追究制度，嚴格落實草原生態環境損害賠償制度。加強礦藏開採、工程建設等征占用草原審核審批管理，強化源頭管控和事中事後監管。依法規範規模化養殖場等設施建設占用草原行為。完善落實禁牧休牧和草畜平衡制度，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規放牧行為。組織開展草畜平衡示範縣建設，總結推廣實現草畜平衡的經驗和模式。（國家林草局、自然資源部、生態環境部、農業農村部等按職責分工負責）
（八）完善草原自然保護地體系。整合最佳化建立草原類型自然保護地，實行整體保護、差別化管理。開展自然保護地自然資源確權登記，在自然保護地核心保護區，原則上禁止人為活動；在自然保護地一般控制區和草原自然公園，實行負面清單管理，規範生產生活和旅遊等活動，增強草原生態系統的完整性和連通性，為野生動植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。（國家林草局、自然資源部、生態環境部等按職責分工負責）
（九）加快推進草原生態修復。實施草原生態修復治理，加快退化草原植被和土壤恢復，提升草原生態功能和生產功能。在嚴重超載過牧地區，採取禁牧封育、免耕補播、鬆土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進草原植被恢復。對已墾草原，按照國務院批准的範圍和規模，有計畫地退耕還草。在水土條件適宜地區，實施退化草原生態修復，鼓勵和支持人工草地建設，恢復提升草原生產能力，支持優質儲備飼草基地建設，促進草原生態修復與草原畜牧業高質量發展有機融合。強化草原生物災害監測預警，加強草原有害生物及外來入侵物種防治，不斷提高綠色防治水平。完善草原火災突發事件應急預案，加強草原火情監測預警和火災防控。健全草原生態保護修復監管制度。（國家林草局、自然資源部、應急部、生態環境部、農業農村部等按職責分工負責）
（十）統籌推進林草生態治理。按照山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的要求和宜林則林、宜草則草、宜荒則荒的原則，統籌推進森林、草原保護修復和荒漠化治理。在乾旱半乾旱地區，堅持以水定綠，採取以草灌為主、林草結合方式恢復植被，增強生態系統穩定性。在林草交錯地帶，營造林草複合植被，避免過分強調集中連片和高密度造林。在森林區，適當保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的複合生態系統。在草原區，對生態系統脆弱、生態區位重要的退化草原，加強生態修復和保護管理，鞏固生態治理成果。研究設定林草覆蓋率指標，用於考核評價各地生態建設成效。（國家林草局負責）
（十一）大力發展草種業。建立健全國家草種質資源保護利用體系，鼓勵地方開展草種質資源普查，建立草種質資源庫、資源圃及原生境保護為一體的保存體系，完善草種質資源收集保存、評價鑑定、創新利用和信息共享的技術體系。加強優良草種特別是優質鄉土草種選育、擴繁、儲備和推廣利用，不斷提高草種自給率，滿足草原生態修復用種需要。完善草品種審定製度，加強草種質量監管。（國家林草局負責）
（十二）合理利用草原資源。牧區要以實現草畜平衡為目標，最佳化畜群結構，控制放牧牲畜數量，提高科學飼養和放牧管理水平，減輕天然草原放牧壓力。半農半牧區要因地制宜建設多年生人工草地，發展適度規模經營。農區要結合退耕還草、草田輪作等工作，大力發展人工草地，提高飼草供給能力，發展規模化、標準化養殖。加快轉變傳統草原畜牧業生產方式，最佳化牧區、半農半牧區和農區資源配置，推行“牧區繁育、農區育肥”等生產模式，提高資源利用效率。發展現代草業，支持草產品加工業發展，建立完善草產品質量標準體系。強化農牧民培訓，提升科學保護、合理利用草原的能力水平。（農業農村部、國家林草局等按職責分工負責）
（十三）完善草原承包經營制度。加快推進草原確權登記頒證。牧區半牧區要著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問題。草原面積較小、零星分布地區，要因地制宜採取靈活多樣方式落實完善草原承包經營制度，明確責任主體。加強草原承包經營管理，明確所有權、使用權，穩定承包權，放活經營權。規範草原經營權流轉，引導鼓勵按照放牧系統單元實行合作經營，提高草原合理經營利用水平。在落實草原承包經營制度和規範經營權流轉時，要充分考慮草原生態系統的完整性，防止草原碎片化。（國家林草局、自然資源部等按職責分工負責）
（十四）穩妥推進國有草原資源有償使用制度改革。合理確定國有草原有償使用範圍。由農村集體經濟組織成員實行家庭或者聯戶承包經營使用的國有草原，不納入有償使用範圍，但需要明確使用者保護草原的義務。應簽訂協定明確國有草原所有權代理行使主體和使用權人並落實雙方權利義務。探索創新國有草原所有者權益的有效實現形式，國有草原所有權代理行使主體以租金、特許經營費、經營收益分紅等方式收取有償使用費，並建立收益分配機制。將有償使用情況納入年度國有資產報告。（國家林草局、自然資源部、國家發展改革委、財政部等按職責分工負責）
（十五）推動草原地區綠色發展。科學推進草原資源多功能利用，加快發展綠色低碳產業，努力拓寬農牧民增收渠道。充分發揮草原生態和文化功能，打造一批草原旅遊景區、度假地和精品旅遊線路，推動草原旅遊和生態康養產業發展。引導支持草原地區低收入人口通過參與草原保護修復增加收入。（國家林草局、文化和旅遊部、國家鄉村振興局等按職責分工負責）
三、保障措施
（十六）提升科技支撐能力。通過國家科技計畫，支持草原科技創新，開展草原保護修復重大問題研究，儘快在退化草原修復治理、生態系統重建、生態服務價值評估、智慧草原建設等方面取得突破，著力解決草原保護修復科技支撐能力不足問題。加強草品種選育、草種生產、退化草原植被恢復、人工草地建設、草原有害生物防治等關鍵技術和裝備研發推廣。建立健全草原保護修復技術標準體系。加強草原學科建設和高素質專業人才培養。加強草原重點實驗室、長期科研基地、定位觀測站、創新聯盟等平台建設，構建產學研推用協調機制，提高草原科技成果轉化效率。加強草原保護修復國際合作與交流，積極參與全球生態治理。（科技部、教育部、國家林草局等按職責分工負責）
（十七）完善法律法規體系。加快推動草原法修改，研究制定基本草原保護相關規定，推動地方性法規制修訂，健全草原保護修複製度體系。加大草原法律法規貫徹實施力度，建立健全違法舉報、案件督辦等機制，依法打擊各類破壞草原的違法行為。完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，依法懲治破壞草原的犯罪行為。（國家林草局、自然資源部、生態環境部、法務部、公安部等按職責分工負責）
（十八）加大政策支持力度。建立健全草原保護修復財政投入保障機制，加大中央財政對重點生態功能區轉移支付力度。健全草原生態保護補償機制。地方各級人民政府要把草原保護修復及相關基礎設施建設納入基本建設規劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開展草原生態價值評估和資產核算。鼓勵金融機構創設適合草原特點的金融產品，強化金融支持。鼓勵地方探索開展草原政策性保險試點。鼓勵社會資本設立草原保護基金，參與草原保護修復。（國家林草局、國家發展改革委、財政部、自然資源部、生態環境部、農業農村部、水利部、人民銀行、銀保監會等按職責分工負責）
（十九）加強管理隊伍建設。進一步整合加強、穩定壯大基層草原管理和技術推廣隊伍，提升監督管理和公共服務能力。重點草原地區要強化草原監管執法，加強執法人員培訓，提升執法監督能力。加強草原管護員隊伍建設管理，充分發揮作用。支持社會化服務組織發展，充分發揮草原專業學會、協會等社會組織在政策諮詢、信息服務、科技推廣、行業自律等方面作用。（國家林草局、自然資源部、人力資源社會保障部、民政部等按職責分工負責）
四、組織領導
（二十）加強對草原保護修復工作的領導。地方各級人民政府要進一步提高認識，切實把草原保護修復工作擺在重要位置，加強組織領導，周密安排部署，確保取得實效。省級人民政府對本行政區域草原保護修復工作負總責，實行市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）人民政府目標責任制。要把草原承包經營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入地方各級人民政府年度目標考核，細化考核指標，壓實地方責任。
（二十一）落實部門責任。各有關部門要根據職責分工，認真做好草原保護修復相關工作。各級林業和草原主管部門要適應生態文明體制改革新形勢，進一步轉變職能，切實加強對草原保護修復工作的管理、服務和監督，及時研究解決重大問題。
（二十二）引導全社會關心支持草原事業發展。深入開展草原普法宣傳和科普活動，廣泛宣傳草原的重要生態、經濟、社會和文化功能，不斷增強全社會關心關愛草原和依法保護草原的意識，夯實加強草原保護修復的民眾基礎。充分發揮種草護草在國土綠化中的重要作用，積極動員社會組織和民眾參與草原保護修復。
國務院辦公廳
2021年3月12日
（此件公開發布）
內容解讀
解讀一
《意見》指出，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，堅持綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體，按照節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，以完善草原保護修複製度、推進草原治理體系和治理能力現代化為主線，加強草原保護管理，推進草原生態修復，促進草原合理利用，改善草原生態狀況，推動草原地區綠色發展，為建設生態文明和美麗中國奠定重要基礎。
《意見》明確，到2025年，草原保護修複製度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩定在57%左右，草原生態狀況持續改善。到2035年，草原保護修複製度體系更加完善，基本實現草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原綜合植被蓋度穩定在60%左右，草原生態功能和生產功能顯著提升，在美麗中國建設中的作用彰顯。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態系統實現良性循環，形成人與自然和諧共生的新格局。
《意見》提出了16條工作和保障措施。工作措施共12條，包括建立草原調查體系、健全草原監測評價體系、編制草原保護修複利用規劃、加大草原保護力度、完善草原自然保護地體系、加快推進草原生態修復、統籌推進林草生態治理、大力發展草種業、合理利用草原資源、完善草原承包經營制度、穩妥推進國有草原資源有償使用制度改革、推動草原地區綠色發展。保障措施共4條，包括提升科技支撐能力、完善法律法規體系、加大政策支持力度、加強管理隊伍建設。
《意見》要求，加強對草原保護修復工作的領導，省級人民政府對本行政區域草原保護修復工作負總責，實行市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）人民政府目標責任制。落實部門責任，各有關部門要根據職責分工，認真做好草原保護修復相關工作。引導全社會關心支持草原事業發展，不斷增強全社會關心關愛草原和依法保護草原的意識，充分發揮種草護草在國土綠化中的重要作用。
解讀二
草原作為生態安全螢幕障發揮著不可替代的作用
李樹銘介紹說，我國是草原大國，草資源在各省區市均有分布，集中連片的草原主要分布在青藏高原、北方乾旱半乾旱地區和南方草山草坡，與森林濕地等共同構成綠色生態安全螢幕障的主體，是山水林田湖草生命共同體的重要組成。
“尤其在一些生態脆弱區，草原的作用是不可替代的。它不僅是各族民眾賴以生存的生活家園、草原文化的重要載體，也是重要生態屏障。”他說，在一些乾旱地區和高海拔地區，樹木無法生存，只有抗逆性強的草才能存活。
長江、黃河、瀾滄江、雅魯藏布江、黑龍江等大江大河的源頭都在草原，黃河水量的80%、長江水量的30%來源於草原。“草原植被就像皮膚一樣呵護著山川大地，發揮保持水土、涵養水源、固碳釋氧、維護生物多樣性等多種功能。”李樹銘說。
他表示，長期以來對草原索取多、投入少，超載過牧現象突出，加上氣候變化等因素，草原生態系統不堪重負，大多數草原出現不同程度退化。雖然近年來國家加大保護修復力度，初步遏制了草原總體退化趨勢，但形勢依然嚴峻。
具體來看，一些地方非法開墾、占用草原、採挖草原野生植物等行為時有發生。生態系統退化直接影響生產服務功能發揮，一些草種依賴國外進口，草原生產力不高，載畜能力下降。
“由於主要分布區自然環境嚴酷，草原生態系統一旦遭受破壞，再恢復很困難。”在李樹銘看來，我國草原保護修復正處在爬坡過坎、不進則退的關鍵階段，亟須加強保護修復、促進草原休養生息，同時加大投入力度，促進草原高質量發展，推動草原大國向草原強國轉變。
“實際上，黨和國家機構改革將草原監督管理職責從原農業部劃轉到新組建的國家林草局，就定位了草原發展由生產為主向生態保護為主轉變。”他解釋說，這是草原發展的難得機遇，也是重大挑戰。
聚焦保護修復提升草原生態系統質量和穩定性
意見提出，到2025年，草原保護修複製度體系基本建立，草原退化趨勢得到根本遏制。到2035年，基本實現草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原綜合植被蓋度穩定在60%左右。
李樹銘說，國家林草局將把保護草原生態放在更加突出的位置，全面構建草原監測評價、草原修復治理、草原保護、草原執法監督、草業、草原文化六大體系。
——加強草原監測評價。要全面提升草原調查監測評價能力和水平。
——大力推進草原生態修復。根據不同區域的草原退化程度和特點，謀劃實施重度退化草原生態修復、退牧還草、國有草場建設、草原生態質量精準提升、鄉村種草綠化示範和河湖堤岸草帶建設等一批重大工程。
——嚴格草原保護。推行草原休養生息，落實禁牧和草畜平衡制度，防止草原超載過牧。嚴格劃定和保護基本草原，確保面積不減少、質量不下降、用途不改變。啟動一批草原自然公園和國有草場建設試點，構建新型草原生態保護修複利用模式。
——強化草原執法監督。建立多部門聯合執法機制，對違法占用草原、亂開濫墾草原等行為依法查處。
——加快現代草業發展。加大草種業支持力度，提高草坪用種、國產草種特別是鄉土草種的供給質量和水平。大力發展生態草牧業，支持草產品加工業發展，打通生產、加工、銷售的產業鏈條，培育更多草業龍頭企業。
——弘揚草原文化。依託草原自然公園，打造一批草原旅遊景區、度假地和精品旅遊線路，讓公眾走進草原、了解草原、愛上草原。
——加快推進林草融合發展。堅持科學綠化，以水定綠，統籌推進林草生態治理。建立草原覆蓋率指標體系，研究創設林草覆蓋率指標，科學評價生態建設成效。
“值得注意的是，加強草原生態保護並不是不利用，而是要更加科學合理利用。”他說，牧區要以實現草畜平衡為目標，最佳化畜群結構，控制放牧牲畜數量，提高科學飼養和放牧管理水平，減輕天然草原放牧壓力；規範草原經營權流轉，引導鼓勵按照放牧系統單元實行合作經營，提高草原合理經營利用水平等。
科技、政策共同發力保障草原好生態
李樹銘認為，加強草原保護修復是一個長期過程，需要資金、科技、政策投入、管理隊伍建設等多方面支撐。
比如，我國草原領域重大技術成果少，草原科技貢獻率較低，需要重點加強草原修復、草原科技裝備、有害生物防治等新技術研發，拓寬草原科技支撐平台建設內容，並積極參與全球生態治理，發揮草原在實現碳達峰、碳中和目標中的重要作用。
加強草原保護修復需要強有力的規劃設計和政策支持。意見明確提出，地方各級人民政府要把草原保護修復及相關基礎設施建設納入基本建設規劃。
對此，李樹銘說，草原保護修復是中央和地方共同事權，要建立健全草原保護修復財政投入保障機制，保持草原生態修復的可持續性，不斷鞏固草原保護修復成果。也要鼓勵社會資本參與草原保護修復，建立多元化投入機制。
此外，他表示，整合加強、穩定壯大基層管理和技術推廣隊伍，提升草原部門監督管理和公共服務能力至關重要。
“近期境外傳來的沙塵暴主要是氣象因素，也有沙源地草原沙化的原因，這提醒我們，保護林草植被刻不容緩。當前正是植綠播綠的大好時節，希望大家在種下樹苗的同時，也記得關愛草原。”李樹銘說。
