基本介紹
- 中文名：金融反壟斷
- 外文名：Financial Anti-Monopoly;Financial Anti-Trust
狀況,執行條件,中國立法,
狀況
1.我國二十一世紀金融業發展趨勢
在經濟全球化、金融自由化、技術創新和監管弱化浪潮的共同席捲下，我國金融業競爭愈演愈烈。中國人民銀行周小川行長於2003年指出：“當前，國際金融領域金融工具創新不斷加快，高科技在金融行業大量運用，收購兼併、業務多元化此起彼伏，金融機構間的競爭，特別是對優質客戶的競爭日益激烈。”縱觀已開發國家經濟發展史，金融市場激烈競爭的必然結果是大量金融企業併購的出現，我國金融業如今正處於跨國併購初期，國內曾一度倡導的銀行股份制改造還未接近尾聲，占市場壟斷地位的四大國有商業銀行已有國外金融機構通過股權購買等方式入主。一直以來，國內商業銀行效率低下，如何在市場化進程中提高中資金融機構競爭力，特別是國際競爭力始終是關注焦點。對於具備先進管理模式的國外金融機構入股無疑值得褒獎，但併購可能引發以大規模裁員為特徵的就業不充分，更為甚者，如格林斯潘的評論，“金融業的併購可能威脅全球金融體系的安全”。隨著信息革命、經濟全球化和金融化模式的固定，金融壟斷資本主義形成的必要條件已具備，近觀我國所處的發展環境，成立金融反壟斷規制法律體系的時機已基本成熟。
2.我國金融反壟斷規制現狀
自經濟改革以來，一個接一個產業的壟斷局面先後被打破，唯獨金融領域壟斷局面保留至今，金融領域是經濟改革中的最後一個堡壘。在企業競爭步伐加快的同時，我國能否形成新的金融體制，加快金融業市場化進程，增強我國金融業國際競爭力，已成為加入世界貿易組織後我國金融業是否經受得住考驗的重要條件。在從計畫經濟轉變為市場經濟的過程中，金融壟斷帶有很強的行政色彩，破除壟斷、維護和諧的競爭環境才能為我國金融業平穩發展注入活力，而這項任務的啟動須藉助反壟斷規範體系的完善。目前，作為普通規範的反壟斷法處於起草階段，而作為特別規範的金融反壟斷規制體系更未建立。
現行的金融監管格局為“一行三會”，但卻無具體實施金融反壟斷的監管部門。一方面，由於人民銀行法定職責是制定和執行貨幣政策，防範和化解金融風險，維護金融穩定，其工作重心即是建立、健全、維護並管理中國貨幣市場，雖然對金融業的統計、調查、分析和
預測也是其職責構成之一，但統計、調查、分析和預測工作常被視為對貨幣政策執行的有效支持，很少與金融反壟斷管制相接合；另一方面，依據“分業監管”原則，“三會”分業、分層對中國微觀金融體系進行監管。實踐中，當金融業出現較大的或者涉外的併購、IPO、分拆等資本運作案時，中央一級的監管委員會才會對銀行、證券及保險業的股權變動進行審查；其在省級及以下級別的派出機構卻無主動審查並批准股權變動的權能。例如，根據《銀行業監督管理法》第三章有關職責之規定，銀行業監督管理委員會的派出機構主要對金融機構的地址、名稱、設立及解散等四項內容進行審批。此外，即便是中央一級的監管委員會進行審批，也只是停留在對特定技術指標的形式審查，很少考量巨觀經濟。
3.美國金融反壟斷法律規範
（1）美國金融反壟斷監管立法
第一，普通法。通過修改1890年《謝爾曼法》〔即（Sherman Act）〕，美國1914年頒布了《克萊頓法》〔即（Clayton Act）〕，之後，依據《克萊頓法》體系，於1938年又通過了修正法案《聯邦貿易委員會法》〔（FederalTradeCommissionAct）〕。後兩部法律對金融反壟斷適用起到了普通規範和指引作用，具體規定為：“……，美聯儲……應頒布規定以阻止不公平或者貿易欺詐行為。”“……，美聯儲頒布規範時不得影響其他監管當局制定各自相關規範。”
第二，特別法。1929年股市崩盤催生出了與反壟斷密切相關的《1933年銀行法案》〔即《格拉斯－斯蒂高爾法案》（Glass Steagall Act）〕，該法案要求投資銀行和商業銀行業務分離，隨著經濟復甦和經濟迅猛發展，此法案被視為“為保護投資者和儲戶做得有點過頭，以至於牽扯到反托拉斯問題上去了”。在《1933年銀行法案》實施六十年後，此法案在格林斯潘積極倡導“應允許混業經營”下分崩離析，取爾代之的是1999年11月12日美國國會通過的《金融服務現代化法案》〔即《格愛姆－里赤－布里利法案》（Gramm Leach Bliley Act）〕。與前法案相比，新法案提出了金融監管模式為功能監管以替代行業監管。就金融反壟斷管制部門而言，考慮到美國金融監管模式，該法第101節的謹慎安全措施中規定：通貨總監署、美聯儲和聯邦儲蓄保險公司，發現“……如資源不當集中、競爭減弱或者競爭較少……等其它負面影響時，可通過規制或命令，對（有關）關係或者交易施加限制或要求，……。”此外，中央銀行法〔即《聯邦儲備法案》（Federal Reserve Act）〕在第25A節賦予了美聯儲對“控制或者固定價格行為的反壟斷監管權”；同時，該法規定了法院對做出的經濟和刑事制裁的司法審查權。作為銀行業監管當局，通貨總監署、美聯儲和聯邦儲蓄保險公司在法律規定範圍內分別進行反壟斷監管，對他們所做出的監管意見，美國法務部將作為聯邦反托拉斯的綜合執法部門。
（2）美國金融反壟斷審查
在美國，無論金融機構是否為內國法人，具備特定規模及資質的銀行、信託公司、金融控股公司等金融機構及其分支機構的成立、併購、退市均需得到金融反壟斷監管當局的批准，在諸多審查要素中，競爭問題（Competitive Consideration）總是重要環節。2002年4月19日，美聯儲批准中國信託金融控股有限公司（台灣籍）通過收購中國信託銀行（美國籍）投票股權（Voting Shares）註冊為銀行控股公司；2001年7月9日，美聯儲批准差斯曼哈頓銀行併購差斯德克薩斯銀行；2000年12月11日，美聯儲批准差斯曼哈頓公司併購J.P.摩根公司；2004年8月，美國法務部規定，只要瓦赤歐維亞公司剝離其資產即可併購南方信託公司;1999年9月，美國法務部規定，只要夫立特金融集團剝離在四個新英格蘭州的306家分支機構即可併購波士頓銀行。在這些金融審查案中，金融反壟斷監管當局以“壟斷或者在相關銀行市場圖謀壟斷或者在相關銀行市場實質性地較少競爭，除非發現反競爭效果在價值上明顯超過該交易對服務社區的便利及需求等公共利益”為準繩，通過分析相關金融產品、區域金融市場、金融產業集中度、金融市場進入難易程度、金融市場擴張或縮小速度等，深層次研究對競爭環境的影響，最終做是否允許特定金融交易的裁斷。
執行條件
國內方面，反壟斷法執法機構已然確立，如何應對專業性更強、信息透明度更低、變化速度更快的金融競爭，將成為很長一段時期不得不正視的難題。如果由金融當局承擔執法，將可能是一條落實反金融壟斷較為有效的路徑。
以2008年外資金融信息產業準入一案為例，歐共體和美國3月3日分別發表聲明，表示已正式就外資金融信息提供商在華準人受阻，向世界貿易組織提請磋商。他們認為，中方現行措施有違中國人世承諾，以及GATS和TRIPS協定，違背了國民待遇和市場準人原則，中國的規則，為金融信息提供商的貿易業務設定了嚴格障礙。
一直主導辦理此案的商務部表示，將按照程式處理涉外資訊爭端。客觀而言，從世界金融運行軌跡和中國金融產業發展現狀看，歐共體和美國的訴求及理由確實有一定的合理性，金融信息的透明有助於金融市場穩健發展，國民待遇和市場準人也的確是中國加入世貿組織時的一攬子承諾。可預見的是，商務部將較多地從世貿規則出發加以回應，但由於專業所限，能駁斥歐美訴求的充分理由很有限，如欲打破僵局，有效駁斥對方，唯有藉助金融當局的專業力量和金融信息基礎，運用金融反壟斷制度加以回擊。
從金融競爭性規制角度出發，若要求中國不顧金融業先天的風險性，不充分考慮世貿組織成員國均認可金融業適用於作為特例的“審慎除外”原則，一味盲從GATS義務，非理性地完全開放金融信息服務市場，將可能為中國經濟平穩發展埋下巨大隱患，特別是在現有國際金融市場格局和全球金融市場不確定性加劇下，甚至將會阻礙中國經濟發展的堅實步伐。
2007年末至2008年初，歐共體和美國分別展開平行調查後大體一致地認為，湯姆森和路透分別出售的基礎數據、盈利預期數據和後市研究報告等金融信息服務產品，在這一市場，由於進人耗時、成本高而非常困難，兩大機構的競爭則有利於機構金融數據使用者，二者合併後將大幅增加市場集中度，會實質地減弱以上三類金融信息產品的市場有效競爭，增大提高金融信息服務產品價格的可能性，市場中其他競爭者的回應，也不足以消除合併對競爭產生的負面影響。
因此，中國可以考慮結合金融當局職責，形成作為特例的金融反壟斷執法設定與作為常規的反壟斷執法機構‘.通力配合”的制度運行框架。此舉，一方面可避免因反壟斷執法機構在金融領域行動遲緩，而喪失打擊金融壟斷行為、並維護金融市場竟爭和金融消費者權益的最佳時機;另一方面，能有效協調金融反壟斷規範與經濟金融政策，在提升金融競爭力和規範金融競爭行為的同時，兼顧維護金融穩健運行並促進經濟持續發展。
中國立法
1.金融反壟斷規範的價值取向：保護金融消費者與效率的博弈
在反壟斷規範立法中，許多學者均倡導以保護消費者為首要價值取向，部分原因源於壟斷對社會福利的減損；然而，有學者駁斥，反壟斷的價值取向應以效率為主，因為市場經濟發展程度高低的重要標尺即是效率；此外，還有一些學者認為，保護消費者和效率並非零合博弈（Zero-Sum Game），因為效率的提高會產生一定的正外部性，消費者將受益,在倡導保護消費者的同時，企業也在設法提高效率。以上爭論在反壟斷立法中僵持不下，回歸金融反壟斷，此價值取向的選取則似乎較為明晰。從法律經濟學角度而言，保護消費者是出於法律的“公平、平等和誠信”原則，而提倡效率是源於經濟的理性發展，若政策制定者認可保護消費者為重，其將選取前者；反之，則選取後者；若要兼顧二者，除非出現現實中較難滿足條件的帕瑞托最優。功能監管模式下，金融政策制定者由於具備堅實的經濟、金融基礎，制定和實施政策時必凸現經濟、金融專業思維，在承擔制定和執行貨幣政策，防範和化解金融風險，維護金融穩定的責任過程中，將更傾向於經濟、金融的重要原則—效率，所以，金融反壟斷所體現的價值取向極可能以“效率”為首。當然，保護消費者原則並未被忽視，1950年，美國修正了《聯邦儲備法案》，重新頒布了《聯邦儲蓄保險法》〔即（Federal Deposit InsuranceAct）〕，確立了聯邦儲蓄保險制度。雖然我國仍無反壟斷體系，更無從談起金融反壟斷規制，但正著手建立的銀行存款保險制度為未來在金融反壟斷規制體系下保護消費者權益提供了重要保障。
縱觀全球實行反壟斷的國家，在反壟斷規範選取時，無非是行為主義或者是結構主義，二者在不同的歷史時期，政策制定者將進行不同程度的微調。在未來金融反壟斷規範框架搭建時，應充分考慮二者差異，但值得注意的是，行為主義與結構主義並非必然衝突，立法時可加以協調。在涉及併購、金融機構設立等影響金融產業結構時，可考慮結構主義，而在提供貸款、信貸等金融產品時，可考慮行為主義。規範金融控股公司和其他金融機構退市時，作為結構規制的反壟斷審查應有所區別，此外，為節約因時效帶來的社會成本，應規定結構規制審查的發起應由金融反壟斷當局直接承擔。在規範金融機構銷售金融產品或提供服務時，應採取更加審慎的行為規制主義以保護合理的金融產業競爭秩序，同時，在立法中賦予金融消費者向金融反壟斷當局的告發權及查證後的獎勵權。
3.金融反壟斷規範的立法滲透：完善金融控股公司規則
控股公司自1889年美國新澤西州出現至今，其發展就與反壟斷保持著千絲萬縷的聯繫，立法者對控股公司的限制保障了經濟秩序和競爭環境的平穩。一般而言，依控股公司是否參與市場運作，可分為運作型和純粹型，前者除擁有自己的商業領域外，還控制子公司從事經營活動，而後者無自己的商業領域。在金融領域，考慮到通過合併（Consolidation）為金融機構帶來的優勢，金融巨頭不甘落後，金融控股公司不斷湧現。上世紀初，由於金融控股公司未被嚴厲管制，金融財閥們壟斷了有關國計民生的主要產業，銀行業資金不斷流入股市，最終資本市場泡沫爆裂，引發了全球經濟大蕭條。之後，各國政策制定者不斷出台反壟斷規範（包括金融反壟斷規範），嚴格控制金融控股公司。近年來，我國經濟穩步發展，市場經濟體制不斷強化，競爭日益劇烈，金融界混業經營趨勢越來越明顯，金融控股公司倍受追捧，但金融控股公司可能帶來的負效應未得到應有重視。初期，金融控股公司的合併行為帶來金融市場參與主體減少，一方面，他們可能以社會福利和金融消費者利益為代價積極追求壟斷利潤；另一方面，隨著市場集中度提高，為降低運作成本，業務重疊的冗餘人員將可能被辭退，從而導致特定領域人員的集體失業；中、後期，公司不斷擴張，他們可能成為金融企業和非金融企業大股東，掌握國家經濟命脈，威脅國家經濟安全。在未來金融控股公司立法中，金融反壟斷理念應得到足夠的重視和體現。
4.金融反壟斷規範的立法延伸：對銀行業公司治理的價值
（1）銀行業公司治理模式選擇。全球銀行業公司治理模式主要包括美國模式和歐洲模式，其二者差異為：第一、歐洲銀行可擁有或控制非銀行企業或產業組織，美國銀行或者控股公司不許擁有或控制非銀行企業或產業組織。歐洲銀行比美國銀行更多地定位於企業，也必然就更多地涉足公司治理；第二、歐洲對銀行業的管制寬鬆，允許銀行自由開立營業網點，此外，其監管機構不如美國當局非常關注金融壟斷，因此歐洲銀行業的集中度較美國銀行業集中度高。我國在未來金融企業公司治理模式中，無論是選擇美國模式還是選擇歐洲模式必將正視金融反壟斷規制問題，如選擇歐洲模式，金融企業所控企業或產業組織在市場化運作中很難保證不會觸及壟斷界線，如選擇美國模式，金融企業所控制的金融機構將會成為直接的市場參與主體，在市場拓展中將可能直接觸犯金融反壟斷規則。
（2）銀行業公司治理的法律環境。在銀行業放鬆監管和經濟一體化趨勢下，作為混業經營重要手段的併購等資本運作方式將會使企業在短期內持有或控制目標企業股權。在公司治理過程中，立法者往往採取增加透明度和創造市場平台的方法促進金融市場穩健發展。在銀行業公司治理法律規範體系中，由於《金融反壟斷法》有助於改善信息不對稱並保護利益相關者權益，因而也就構成了銀行業公司治理法律要素。在國際方面，國際清算銀行的巴塞爾銀行監管委員會在2005年10月31日發布的《加強銀行組織的公司治理》評論第13條指出：“好的公司治理要求一個合適並高效的法律、規制和制度基礎。其包括巨觀經濟政策、商法體系和會計準則等能影響市場完整性和總體經濟效能的諸多要素，這些要素可能游離於金融監管範圍之外”。在歐洲，德國亦將《反壟斷法》、《證券交易法》、《重組法修正案》、《金融市場第三促進法》、《收購條例》、《稅收法》和《透明度公式法》列為銀行業公司治理法律環境的構成部分。
