2021年1月26日，《農村土地經營權流轉管理辦法》經農業農村部2021年第1次常務會議審議通過，由農業農村部發布，自2021年3月1日起施行。
基本介紹
- 中文名：農村土地經營權流轉管理辦法
- 頒布時間：2021年1月26日
- 實施時間：2021年3月1日
- 發布單位：農業農村部政策與改革司
- 檢索號：07B240174202100051
內容解讀,辦法全文,辦法問答,
內容解讀
一問：新《辦法》新在哪——三個方面新規定適應新形勢新要求
農業農村部有關負責人指出，《農村土地經營權流轉管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神。他分析認為，新《辦法》的“新”主要體現在三個方面：
一是落實“三權”分置制度，採用了新名稱。按照集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置並行要求，新《辦法》聚焦土地經營權流轉，將規章名稱修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，主要就平等保護經營主體依流轉契約取得的土地經營權，增加了一些具體規定，有助於進一步放活土地經營權，使土地資源得到更有效合理的利用。
二是貫徹加強監督管理要求，作出了新規定。落實《農村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉雙方合法權益。
三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內容。按照《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》《關於堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產的內容。
二問：耕地“非糧化”“非農化”怎樣避免——“農地農用”紮緊耕地保護的“籬笆”
中國仍處於工業化、城鎮化快速發展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要紮緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。
農業農村部有關負責人介紹，貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優先用於糧食生產，要將經營項目是否符合糧食生產等產業規劃作為審查審核的重點內容，各級農業農村部門要加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生產。
另一方面，堅決制止耕地“非農化”，明確土地經營權流轉的受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途；禁止閒置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等；禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。
三問：工商資本土地流轉如何更規範——建立分級資格審查和項目審核制度
實施鄉村振興戰略，工商企業等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規範工商資本下鄉，在帶動鄉村產業發展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發揮了積極作用。但也出現了部分工商資本大規模流轉耕地後，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農業用途的情況。
為此，新修改的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範制度。
“貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的準入監管制度作了詳細規定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，並規定了審查、審核的一般程式，引導工商企業等社會資本規範流轉土地經營權。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區域實際，制定審查審核的實施細則。”
四問：毀約“跑路”問題如何解決——加強土地流轉風險保障
受市場波動、自然災害等多種因素影響，農業生產經營存在一定風險，特別是近年來糧食等農產品生產比較效益下降，導致一些經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。
農業農村部有關負責人介紹，為了更好保障流轉雙方的合法權益，新《辦法》專門增加了加強流轉風險保障的相關內容。
“《辦法》要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防範制度。”該負責人指出，同時，鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防範和保障機制。如鼓勵流轉雙方在土地經營權流轉市場或農村產權交易市場公開交易，簽訂規範的流轉契約，明確雙方的權利義務；鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務等。
此外，《辦法》明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好的效果。“但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，新《辦法》不要求統一設立風險保障金，只是規定涉及整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉雙方協商。”該負責人說。
辦法全文
農村土地經營權流轉管理辦法
第一章 總則
第一條 為了規範農村土地經營權（以下簡稱土地經營權）流轉行為，保障流轉當事人合法權益，加快農業農村現代化，維護農村社會和諧穩定，根據《中華人民共和國農村土地承包法》等法律及有關規定，制定本辦法。
第二條 土地經營權流轉應當堅持農村土地農民集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，保持農村土地承包關係穩定並長久不變，遵循依法、自願、有償原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方流轉土地經營權。
第三條 土地經營權流轉不得損害農村集體經濟組織和利害關係人的合法權益，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境，不得改變承包土地的所有權性質及其農業用途，確保農地農用，優先用於糧食生產，制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。
第四條 土地經營權流轉應當因地制宜、循序漸進，把握好流轉、集中、規模經營的度，流轉規模應當與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防範和保障機制。
第五條 農業農村部負責全國土地經營權流轉及流轉契約管理的指導。
縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門依照職責，負責本行政區域內土地經營權流轉及流轉契約管理。
鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內土地經營權流轉及流轉契約管理。
第二章 流轉當事人
第六條 承包方在承包期限內有權依法自主決定土地經營權是否流轉，以及流轉對象、方式、期限等。
第七條 土地經營權流轉收益歸承包方所有,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
第八條 承包方自願委託發包方、中介組織或者他人流轉其土地經營權的，應當由承包方出具流轉委託書。委託書應當載明委託的事項、許可權和期限等，並由委託人和受託人簽字或者蓋章。
沒有承包方的書面委託，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉承包方的土地經營權。
第九條 土地經營權流轉的受讓方應當為具有農業經營能力或者資質的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
第十條 土地經營權流轉的方式、期限、價款和具體條件，由流轉雙方平等協商確定。流轉期限屆滿後，受讓方享有以同等條件優先續約的權利。
第十一條 受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途。禁止閒置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。
第十二條 受讓方將流轉取得的土地經營權再流轉以及向金融機構融資擔保的，應當事先取得承包方書面同意，並向發包方備案。
第十三條 經承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，及農業生產中直接用於作物種植和畜禽水產養殖設施的，土地經營權流轉契約到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地時，受讓方有權獲得合理補償。具體補償辦法可在土地經營權流轉契約中約定或者由雙方協商確定。
第三章 流轉方式
第十四條 承包方可以採取出租（轉包）、入股或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉土地經營權。
出租（轉包），是指承包方將部分或者全部土地經營權，租賃給他人從事農業生產經營。
入股，是指承包方將部分或者全部土地經營權作價出資，成為公司、合作經濟組織等股東或者成員，並用於農業生產經營。
第十五條 承包方依法採取出租（轉包）、入股或者其他方式將土地經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關係不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。
第十六條 承包方自願將土地經營權入股公司發展農業產業化經營的，可以採取優先股等方式降低承包方風險。公司解散時入股土地應當退回原承包方。
第四章 流轉契約
第十七條 承包方流轉土地經營權，應當與受讓方在協商一致的基礎上籤訂書面流轉契約，並向發包方備案。
承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面契約。
第十八條 承包方委託發包方、中介組織或者他人流轉土地經營權的，流轉契約應當由承包方或者其書面委託的受託人簽訂。
第十九條 土地經營權流轉契約一般包括以下內容：
（一）雙方當事人的姓名或者名稱、住所、聯繫方式等；
（二）流轉土地的名稱、四至、面積、質量等級、土地類型、地塊代碼等；
（三）流轉的期限和起止日期；
（四）流轉方式；
（五）流轉土地的用途；
（六）雙方當事人的權利和義務；
（七）流轉價款或者股份分紅，以及支付方式和支付時間；
（八）契約到期後地上附著物及相關設施的處理；
（九）土地被依法徵收、徵用、占用時有關補償費的歸屬；
（十）違約責任。
土地經營權流轉契約示範文本由農業農村部制定。
第二十條 承包方不得單方解除土地經營權流轉契約，但受讓方有下列情形之一的除外：
（一）擅自改變土地的農業用途；
（二）棄耕拋荒連續兩年以上；
（三）給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境；
（四）其他嚴重違約行為。
有以上情形，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉契約的，發包方有權要求終止土地經營權流轉契約。
受讓方對土地和土地生態環境造成的損害應當依法予以賠償。
第五章 流轉管理
第二十一條 發包方對承包方流轉土地經營權、受讓方再流轉土地經營權以及承包方、受讓方利用土地經營權融資擔保的，應當辦理備案，並報告鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門。
第二十二條 鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當向達成流轉意向的雙方提供統一文本格式的流轉契約，並指導簽訂。流轉契約中有違反法律法規的，應當及時予以糾正。
第二十三條 鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當建立土地經營權流轉台賬，及時準確記載流轉情況。
第二十四條 鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當對土地經營權流轉有關檔案、資料及流轉契約等進行歸檔並妥善保管。
第二十五條 鼓勵各地建立土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場。縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門應當加強業務指導，督促其建立健全運行規則，規範開展土地經營權流轉政策諮詢、信息發布、契約簽訂、交易鑑證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務。
第二十六條 縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門應當按照統一標準和技術規範建立國家、省、市、縣等互聯互通的農村土地承包信息套用平台，健全土地經營權流轉契約網簽制度，提升土地經營權流轉規範化、信息化管理水平。
第二十七條 縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門應當加強對鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門工作的指導。鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當依法開展土地經營權流轉的指導和管理工作。
第二十八條 縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門應當加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生產；鼓勵和引導工商企業等社會資本（包括法人、非法人組織或者自然人等）發展適合企業化經營的現代種養業。
縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門應當根據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，引導受讓方發展適度規模經營，防止壘大戶。
第二十九條 縣級以上地方人民政府對工商企業等社會資本流轉土地經營權，依法建立分級資格審查和項目審核制度。審查審核的一般程式如下：
（一）受讓主體與承包方就流轉面積、期限、價款等進行協商並簽訂流轉意向協定書。涉及未承包到戶集體土地等集體資源的，應當按照法定程式經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並與集體經濟組織簽訂流轉意向協定書。
（二）受讓主體按照分級審查審核規定，分別向鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門或者縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門提出申請，並提交流轉意向協定書、農業經營能力或者資質證明、流轉項目規劃等相關材料。
（三）縣級以上地方人民政府或者鄉（鎮）人民政府應當依法組織相關職能部門、農村集體經濟組織代表、農民代表、專家等就土地用途、受讓主體農業經營能力，以及經營項目是否符合糧食生產等產業規劃等進行審查審核，並於受理之日起20個工作日內作出審查審核意見。
（四）審查審核通過的，受讓主體與承包方簽訂土地經營權流轉契約。未按規定提交審查審核申請或者審查審核未通過的，不得開展土地經營權流轉活動。
第三十條 縣級以上地方人民政府依法建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防範制度，加強事中事後監管，及時查處糾正違法違規行為。
鼓勵承包方和受讓方在土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場公開交易。
對整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目，流轉雙方可以協商設立風險保障金。
鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務。
第三十一條 農村集體經濟組織為工商企業等社會資本流轉土地經營權提供服務的，可以收取適量管理費用。收取管理費用的金額和方式應當由農村集體經濟組織、承包方和工商企業等社會資本三方協商確定。管理費用應當納入農村集體經濟組織會計核算和財務管理，主要用於農田基本建設或者其他公益性支出。
第三十二條 縣級以上地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區域實際，制定工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範實施細則。
第三十三條 土地經營權流轉發生爭議或者糾紛的，當事人可以協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等進行調解。
當事人不願意協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院提起訴訟。
第六章 附則
第三十四條 本辦法所稱農村土地，是指除林地、草地以外的，農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地和其他用於農業的土地。
本辦法所稱農村土地經營權流轉，是指在承包方與發包方承包關係保持不變的前提下，承包方依法在一定期限內將土地經營權部分或者全部交由他人自主開展農業生產經營的行為。
第三十五條 通過招標、拍賣和公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以流轉土地經營權，其流轉管理參照本辦法執行。
第三十六條 本辦法自2021年3月1日起施行。農業部2005年1月19日發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（農業部令第47號）同時廢止。
辦法問答
問：為什麼要修訂出台《農村土地經營權流轉管理辦法》
答：現行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》是農業部2005年頒布實施的，已有16年，該辦法對於規範農村土地流轉發揮了重要作用。黨的十八大以來，中央出台了一系列相關政策措施。2014年中辦、國辦印發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》；2015年農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局印發《關於加強對工商資本租賃農地監管和風險防範的意見》；2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《農村土地承包法》。這些政策法律確立了農村承包地“三權”分置框架，規範了農村土地經營權流轉，賦予了土地經營權融資擔保等權能，並要求建立工商企業等社會資本流轉土地經營權準入監管制度，具體辦法由國務院農業農村主管部門規定。綜上，2005年出台的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》許多條款已不適應新的形勢和法律政策要求，需要及時修改。2019年以來，農業農村部組織有關方面對其進行修訂，並廣泛徵求了社會各界意見，根據各方反饋意見進一步完善後，出台了《農村土地經營權流轉管理辦法》。
問：與原辦法相比，新《辦法》新在哪裡,主要增加了哪些內容
答：《農村土地經營權流轉管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神。
新《辦法》的“新”主要體現在三個方面：
一是落實“三權”分置制度，採用了新名稱。按照集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置並行要求，新《辦法》聚焦土地經營權流轉，將規章名稱修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，主要就平等保護經營主體依流轉契約取得的土地經營權，增加了一些具體規定，有助於進一步放活土地經營權，使土地資源得到更有效合理的利用。
二是貫徹加強監督管理要求，作出了新規定。落實《農村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉雙方合法權益。
三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內容。落實習近平總書記最新重要指示精神和國務院辦公廳《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》《關於堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產的內容。
問：我們在一些地方看到，土地經營權流轉後，有些糧田沒有種糧，有的甚至出現非農建設行為，新《辦法》對於避免這些問題有何具體規定
答：當前，我國仍處於工業化、城鎮化快速發展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要紮緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優先用於糧食生產，要將經營項目是否符合糧食生產等產業規劃作為審查審核的重點內容, 各級農業農村部門要加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生產。另一方面，堅決制止耕地“非農化”，明確土地經營權流轉的受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途；禁止閒置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等；禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。
問：中央檔案和國家法律規定，對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權要建立資格審查、項目審核制度，請問新《辦法》對此有什麼具體規定
答：實施鄉村振興戰略，工商企業等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規範工商資本下鄉，在帶動鄉村產業發展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發揮了積極作用。但也出現了部分工商資本大規模流轉耕地後，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農業用途的情況。新修改的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範制度。貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的準入監管制度作了詳細規定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，並規定了審查、審核的一般程式，引導工商企業等社會資本規範流轉土地經營權。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區域實際，制定審查審核的實施細則。
問：市場經濟條件下，土地經營權流轉中存在一定風險，有的毀約，有的契約主體經營主體“跑路”，請問新《辦法》對此有什麼防範措施,收取風險保障金是否會增加經營主體負擔
答：受市場波動、自然災害等多種因素影響，農業生產經營存在一定風險，特別是近年來糧食等農產品生產比較效益下降，導致一些經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。為了更好保障流轉雙方的合法權益，新《辦法》專門增加了加強流轉風險保障的相關內容。
一是要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防範制度。
二是鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防範和保障機制。如鼓勵流轉雙方在土地經營權流轉市場或農村產權交易市場公開交易，簽訂規範的流轉契約，明確雙方的權利義務；鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務，等等。
三是明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，新《辦法》不要求統一設立風險保障金，只是規定涉及整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉雙方協商。
問：新《辦法》對各地建立健全準入監管制度，加強土地經營權流轉規範管理作了明確規定，這會不會提高土地流轉的門檻，讓那些原本想流轉土地的經營主體增添顧慮，甚至退避三舍
答：新《辦法》出台是為了進一步規範農村土地經營權流轉行為，為保護廣大承包農戶和各類新型農業經營主體的合法權益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉、捆住守法遵規經營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監管制度的同時，新《辦法》也明確要求各地建立土地經營權流轉市場或農村產權交易市場，建立健全運行規則，開展土地經營權流轉政策諮詢、信息發布、契約簽訂、交易鑑證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經營權規範、有序流轉。
下一步，農業農村部將指導各地認真學習貫徹中央精神，全面準確把握新《辦法》要求，加強組織領導，強化管理和服務，完善工作機制，為流轉雙方創造健康、公平的市場環境，促進農村土地資源最佳化配置，加快農業農村現代化。
