2021年11月3日汕頭市人民政府令第201號公布 自2022年1月1日起施行
基本介紹
- 中文名：汕頭經濟特區行政規範性檔案管理規定
- 頒布時間：2021年11月3日
- 實施時間：2022年1月1日
- 發布單位：汕頭市人民政府
全文,解讀,
全文
第二條 本規定所稱行政規範性檔案（以下簡稱規範性檔案），是指除政府規章外，由行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定許可權、程式制定並公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的公文，包括政府規範性檔案和部門規範性檔案。
公文是否屬於規範性檔案，應當根據檔案內容是否涉及行政管理相對人的權利義務、權利義務是否具有確定性、是否具有普遍約束力和是否具有反覆適用性等綜合判斷；檔案的印發對象、文種和標題、表述形式（條文形式或者段落形式）等不作為認定標準。
第三條 市、區（縣）人民政府應當加強對規範性檔案的監督管理。
市、區（縣）人民政府辦公機構按照國家公文處理相關規定，負責本級政府規範性檔案處理工作，並對下級行政機關的規範性檔案處理工作進行業務指導和督促檢查。
市、區（縣）人民政府司法行政部門負責本級政府和部門規範性檔案的合法性審核、審查工作，並在本級人民政府領導下，具體承擔規範性檔案監督工作。
第四條 市、區（縣）人民政府司法行政部門會同本級機構編制部門編制本級規範性檔案制定主體清單，報本級人民政府確定後向社會公布。
除法律法規另有規定外，未列入規範性檔案制定主體清單的單位，不得制定規範性檔案；確需就本單位具體實施的事項制定規範性檔案的，可以提請所屬主管部門或者本級人民政府制定。
第五條 制定規範性檔案，應當講求實效，注重針對性和可操作性，嚴格文字把關，確保表述嚴謹、文字精練、準確無誤。
法律、法規、規章和上級檔案已經作出明確規定的，或者現行檔案已有部署且仍然適用的，不得重複發文；對內容相近、能歸併的儘量歸併，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發；禁止照抄照搬照轉上級檔案。
第六條 嚴格控制政府規範性檔案數量。屬於部門職權範圍內的事項，原則上由部門單獨制定或者聯合制定部門規範性檔案。
報請政府發布的意見、工作方案等檔案，其內容主要是針對各級人民政府及其部門在某一方面的工作職責和分工提出要求的，不作為規範性檔案管理；個別內容涉及行政管理相對人權利義務的，該部分內容僅作原則性表述或者予以刪除，具體規定以部門規範性檔案出台。
報請政府制定檔案的，上報單位應當先行界定檔案是否屬於規範性檔案；認為屬於規範性檔案的，應當在請示中明確該檔案屬於規範性檔案。
第七條 部門規範性檔案一般不得冠以經政府同意的表述，確需冠以該表述的，應當按部門規範性檔案管理相關規定經司法行政部門法律審查後，再將該事項請示政府同意。
部門規範性檔案涉及使用財政性資金的，應當與財政部門聯合制定，但國家、省、市相關檔案已明確財政性資金具體用途和財政部門同意由部門自行發布的除外。
第八條 政府規範性檔案由實施單位負責起草；涉及多個實施單位的，由主要實施單位組織起草。
起草單位可以自行起草規範性檔案，也可以委託有關專家學者、研究機構、其他社會組織起草。
第九條 規範性檔案起草單位應當深入調查研究，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。
規範性檔案內容涉及其他機關的職責或者與其他機關關係密切的，起草單位應當充分徵求相關機關的意見；涉及政府職能轉變、“放管服”改革和審批制度改革的，還應當徵求本級政府辦公機構以及編制管理部門、政務服務數據管理部門的意見。存在意見分歧的，起草單位應當主動協調，經協調仍不能取得一致意見的，應當提出傾向性辦理意見並在起草說明中載明。
除規範性檔案內容涉及司法行政部門職責外，起草單位一般不得將司法行政部門作為徵求意見的對象；但司法行政部門可以應起草單位要求參與調研，給予指導。
第十條 政府規範性檔案應當由本級人民政府司法行政部門進行合法性審核，未經合法性審核或者未通過合法性審核的，不得提交集體審議和發布。
部門規範性檔案應當由本級人民政府司法行政部門進行法律審查後再行發布；未經法律審查或者未通過合法性審查的，不予發布。但是，《廣東省行政規範性檔案管理規定》另有規定的除外。
第十一條 司法行政部門應當對規範性檔案的制定主體、制定程式、制定許可權和內容等進行合法性審核、審查；發現存在明顯可行性或者適當性問題的，可以向制定機關提出建議。
第十二條 報請政府制定規範性檔案的，除應當符合請示類公文辦理要求外，還應當提交以下材料：
（一）起草說明；
（二）依據或者參考的法律、法規、規章和其他政策的文本；
（三）徵求意見（包括公開徵求公眾意見和徵求相關機關意見）的材料、本單位法制機構的合法性審核意見、本單位集體討論決定的會議紀要；
（四）依法應當履行聽證、專家諮詢論證、公平競爭審查、風險評估等程式的相關材料；
（五）其他需要提交的材料。
提交材料不符合本條第一款規定的，政府辦公機構不予受理，並要求上報單位補充材料或者說明情況。
第十三條 報送司法行政部門對部門規範性檔案進行合法性審查的，應當提交以下材料：
（一）提請審查的函；
（二）規範性檔案草案；
（三）本規定第十二條第一款第一項至第四項規定的材料；
（四）其他需要提交的材料。
提交材料不符合本條第一款規定的，司法行政部門不予受理，並要求送審單位補充材料或者說明情況。
第十四條 有下列情形之一的，應當向政府辦公機構或者司法行政部門提供修改對照稿或者注釋稿：
（一）修改規範性檔案的；
（二）制定新規範性檔案替代現行規範性檔案的。
第十五條 規範性檔案的起草說明應當載明以下內容：
（一）制定背景概述，包括必要性、可行性、合法性的論證情況和結論等；
（二）制定程式概述；
（三）依據和參考的制度；
（四）主要內容概述以及擬規定行政措施的預期效果和影響的評估情況和結論；涉及行政管理相對人權利義務的，指出制定依據及具體條文出處；涉及參照其他地區制度或者做法的，說明制度或者做法出處；涉及創製性內容的，著重說明；
（五）徵求有關機關意見和公開徵求意見的處理情況（可另列表說明）；
（六）其他需要說明的內容。
第十六條 報請政府制定的規範性檔案有下列情形之一的，退回補充完善、重新起草或者不予（暫緩）制定：
（一）制定基本條件尚不成熟的；
（二）有關機關對主要內容存在較大爭議，上報單位未進行協調，或者經協調不能取得一致意見且沒有提出傾向性辦理意見的；
（三）制定主體、制定程式、制定許可權和內容等不合法的；
（四）不符合國家、省和市規定的規範性檔案基本規範要求的。
第十七條 規範性檔案通過合法性審查的，合法性審查意見的有效期為3個月；送審文稿超過3個月未發布或者有實質性修改的，應當重新提請審查。
第十八條 市、區（縣）人民政府應當建立規範性檔案統一發布制度。規範性檔案應當自印發之日起五個工作日內提請在規定載體發布；未在規定載體發布的規範性檔案無效，不得作為行政管理的依據。
根據本規定第十條規定經司法行政部門法律審查後再行發布的部門規範性檔案，提請發布時應當提供通過司法行政部門合法性審查的文書；未提供的，不予發布。
第十九條 《汕頭市人民政府公報》是市人民政府及其部門規範性檔案的發布載體，其刊登的規範性檔案文本為標準文本。區（縣）人民政府及其部門規範性檔案的發布載體由本級人民政府決定。
規範性檔案應當在本級人民政府的入口網站全文刊登。
第二十條 制定主體應當自部門規範性檔案在規定載體發布之日起五個工作日內，將規範性檔案正式文本及其電子文檔、在規定載體上發布的截圖送司法行政部門存檔備查。
第二十一條 規範性檔案應當規定施行日期，施行日期與發布日期一般應當間隔三十日以上，但發布後不立即施行將有礙規範性檔案施行的，可以自發布之日起施行。
規範性檔案不得作出有溯及既往效力的規定，但為了更好地保護公民、法人和其他組織合法權益而作出的除外。
第二十二條 市司法行政部門應當自市政府規範性檔案發布之日起三十日內形成備案報告，並按有關程式報送上級機關備案。
市政府辦公機構應當於市政府規範性檔案印發之日起五日內向市司法行政部門提供該規範性檔案的正式文本（包括電子掃描文本和可編輯電子文本）以及起草說明（包括可編輯電子文本）。
第二十三條 區（縣）政府規範性檔案應當自發布之日起三十日內報送市人民政府備案（逕送市司法行政部門），並提供下列材料（包括電子掃描文本和可編輯電子文本）：
（一）備案報告；
（二）規範性檔案的正式文本；
（三）本規定第十二條第一款第一項至第四項規定的材料；
（四）其他需要提供的材料。
有本規定第十四條規定情形之一的，應當提供修改對照稿或者注釋稿。
第二十四條 部門規範性檔案由制定機關組織評估，政府規範性檔案由主要實施部門牽頭組織評估。
規範性檔案主要從以下方面進行評估分析並形成報告，作為規範性檔案修改、廢止或者繼續實施的重要參考：
（一）合法性評估，內容與現行有效的法律、法規、規章是否一致；
（二）合理性評估，行政權力與責任是否相當，公民權利與義務是否一致，主要制度和各項管理措施是否必要、合理、適當，是否體現公平、公開原則和以人為本原則；
（三）協調性評估，與上級及同級相關規範性檔案、政策措施之間是否存在衝突，規定的制度是否協調、銜接；
（四）操作性評估，各項制度是否具體可行，能否解決行政管理中的具體問題，規定的措施是否高效、便民，程式是否正當、簡便，易於操作；
（五）完善性評估，各項制度是否完備，配套制度是否健全；
（六）規範性評估，體例結構和文字表述等是否規範，邏輯結構是否嚴密，是否影響到檔案的正確、有效實施；
（七）實施效果評估，實施的總體情況，是否得到普遍遵守和執行，是否實現預期目的，實施取得的社會效益和經濟效益及貫徹執行的成本效益分析，社會各界反映情況，實施過程中存在的問題和對策建議，是否保留、修改或者廢止。
第二十五條 規範性檔案評估可以採取文獻研究、抽樣調查、網路調查、問卷調查、實地調研、召開座談會或者論證會、專家諮詢、案卷評查、相關制度比較分析等方法進行。
第二十六條 規範性檔案評估可以按照下列程式進行：
（一）成立評估工作小組。評估工作小組由評估責任單位相關人員組成，也可以邀請其他相關專業人士和公眾代表參加；
（二）制定評估工作方案。評估工作方案包括評估目的、評估內容、評估標準、評估步驟、評估方法、組織保障等；
（三）開展調查研究。制定調查提綱，設計調查問卷，收集規範性檔案實施後的信息，並通過政府網站、報紙等新聞媒體，徵求意見和建議；
（四）形成評估報告。評估報告應當包括規範性檔案施行後的主要工作、法律法規及政策的變動情況、實施績效、存在問題、各方意見及解決辦法等內容，並提出修改、廢止、繼續實施或者到期自然失效的意見。
規範性檔案評估根據實際需要，可以適當簡化評估程式。
第二十七條 評估工作應當在規範性檔案有效期屆滿前一個月完成。
評估機關應當結合規範性檔案評估結果，及時按照法定程式開展修改、廢止或者繼續實施規範性檔案的相關工作，防止發生行政管理制度斷檔，確保行政管理制度的延續性。
第二十八條 市級部門規範性檔案之間、市級部門規範性檔案與區（縣）政府規範性檔案之間對同一事項的規定不一致的，由相關的行政機關先行協調；經協調不能取得一致意見的，報請市人民政府決定。
第二十九條 規範性檔案制定主體應當在每年一月，彙編本單位制定的現行有效規範性檔案並在本單位入口網站公布。
第三十條 規範性檔案解讀的具體程式及要求，依照有關規定執行。
第三十一條 汕頭綜合保稅區、汕頭高新技術產業開發區、華僑經濟文化合作試驗區等經濟功能區的管理機構，其規範性檔案按照區（縣）政府規範性檔案的管理要求執行。
鎮人民政府、街道辦事處的規範性檔案管理，參照本規定執行。
第三十二條 本規定對規範性檔案相關事項未作規定的，按照《廣東省行政規範性檔案管理規定》等有關規定執行。
第三十三條 本規定自2022年1月1日起施行。《汕頭經濟特區行政機關規範性檔案管理規定》（汕頭市人民政府令第178號）同時廢止。
解讀
一、制定背景和基本過程
2018年1月，市政府出台規章《汕頭經濟特區行政機關規範性檔案管理規定》（汕頭市人民政府令第178號，以下簡稱《規定》）。《規定》的頒布實施，對加強我市行政規範性檔案（以下簡稱規範性檔案）的監督管理髮揮了積極作用。近年來，國家、省相繼出台新的規範性檔案管理制度，對規範性檔案的監督管理提出新的要求，尤其是《廣東省行政規範性檔案管理規定》（廣東省人民政府令第277號）於2020年9月起施行，建立了比較完善的監督管理制度，從起草、審核與審查、發布、備案審查、監督、技術規範以及評估、清理、修改、廢止和延期實施等方面作了明確規定。《規定》的部分內容與國家和省的新制度新要求不盡一致，需要進一步修改完善；此外，我市對於規範性檔案的一些管理經驗也需要通過制度鞏固下來。
為此，市政府將《汕頭經濟特區行政規範性檔案管理規定》（以下簡稱《管理規定》）作為規章項目列入2021年度立法計畫，由市司法局按照規章制定程式負責起草、審查。《管理規定》已經2021年11月1日汕頭市人民政府第十四屆126次常務會議通過，以汕頭市人民政府令第201號頒布，自2022年1月1日起施行。
二、制定依據
《國務院辦公廳關於加強行政規範性檔案制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）、《國務院辦公廳關於全面推行行政規範性檔案合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）、《廣東省行政規範性檔案管理規定》（廣東省人民政府令第277號，以下簡稱第277號省政府令）、《廣東省人民政府辦公廳關於全面推行行政規範性檔案合法性審核機制的實施意見》（粵府辦〔2019〕21號）等。
三、主要內容
《汕頭經濟特區行政規範性檔案管理規定》在國家和省對規範性檔案管理要求的總體框架內，重點對《規定》與上位法不一致的內容進行修改完善，以及結合我市管理實際補充和細化管理要求，共三十三條，主要內容如下：
（一）對與第277號省政府令不一致的內容進行修改完善
一是完善規範性檔案的概念（第二條第一款）。
二是調整市政府規範性檔案的承辦職責分工，統一規定由政府辦公機構負責本級政府規範性檔案處理工作，司法行政部門負責合法性審核（第三條第二款和第三款）。
三是刪除有效期、徵求意見時間、合法性審核時間、簡化程式等方面與第277號省政府令不一致，且沒有必要重複規定的內容。
（二）結合我市管理實際補充和細化規範性檔案管理要求
一是界定規範性檔案的認定標準（第二條第二款）。
二是細化規範性檔案管理的基本規範，主要包括：強調製定主體和技術規範的要求（第四條、第五條）；嚴格控制政府規範性檔案數量，強化部門職責（第六條）；規範冠以經政府同意和涉及使用財政性資金兩類部門規範性檔案的制定要求（第七條）。
三是明確政府規範性檔案由實施單位負責起草，以及落實起草單位在徵求意見過程中的第一協調人職責（第八條、第九條）。
四是完善規範性檔案的上報、合法性審核（審查）、發布要求，主要包括：明確報請政府制定規範性檔案、報送司法行政部門審查部門規範性檔案應當提交的材料，細化規範性檔案起草說明應當載明的內容（第十二條至第十五條）；列舉退回補充完善、重新起草、不予（暫緩）制定政府規範性檔案的適用情形（第十六條）；嚴格規範性檔案發布時間、發布載體以及施行時間的要求（第十八條至第二十一條）。
五是充實規範性檔案的備案和評估要求。主要包括：細化規範性檔案備案應當提交的材料（第二十二條、第二十三條）；完善規範性檔案評估機制，從評估的主體、內容、方式方法、程式、時限等方面進行規範（第二十四條至第二十七條），特別是為防止“管理制度斷檔”現象，要求評估機關應當結合規範性檔案評估結果，及時按照法定程式開展修改、廢止或者繼續實施規範性檔案的相關工作，防止發生行政管理制度斷檔，確保行政管理制度的延續性（第二十七條第二款）。
六是建立規範性檔案協調機制（第二十八條），以及強化規範性檔案管理的政務公開（第二十九條）。
