戴鴻慈（1853—1910年），字光孺，號少懷，晚號毅庵，廣東廣州府南海縣大同綠涌村人。清末出國考察五大臣之一，中國近代史上第一位法務部長。戴鴻慈自幼聰穎，十五歲為補縣學生（廩生），二十歲為同治癸酉科拔貢、聯捷解元。
光緒二年（1876年）中進士，授翰林編修，鴻慈的試卷批語為：“大雅從容，馨澈鈴圓，金和玉節，聲情茂美，神致安閒”；“志和音雅，氣足神完”；“詞筆凝練，絕去膚庸”。光緒二十年（1894年）翰林大考，名列一等。歷官刑部侍郎、戶部侍郎、法部尚書，經筵講官、參預政務大臣，禮部尚書，協辦大學士，軍機大臣，太子少保等職。光緒三十一年（1905年），清政府為應付蓬勃興起的立憲呼聲，特簡親賞大臣到歐美考察政治，即著名的“五大臣出洋”。戶部右侍郎戴鴻慈為五大臣之一，出使美、英、法、德和丹麥、瑞士、荷蘭、比利時、義大利等國。歐美考察後，使戴大開眼界，認為中國只有改革才有出路，歸國後，奏請立憲。改刑部為法部，戴首任尚書。他還提倡中國要富強，必須“固邊疆”、“振興實業”及開礦、興學、修鐵路等，是清末具有開放思想和政治眼光的重臣。宣統元年（1909年）八月，以尚書銜在軍機處行走，十一月，升協辦大學士。宣統二年（1910年）正月逝世，終年58歲。賞加太子少保，諡文誠。
身歷鹹豐、同治、光緒、宣統四朝，歷官刑部侍郎、戶部侍郎、刑部尚書、軍機大臣，是清朝二百餘年廣東省籍任職最高的官員，其一生的亮點是出洋考察及回國後倡言和參與新政。
基本介紹
人物生平,人物貢獻,出洋考察,施行新政,參與法律改革,家族成員,史籍記載,
人物生平
戴鴻慈先世祖居廣東南海縣西樵大同堡綠涌村（今南海西樵大同鄉戴家村），十二世祖迪功公時才遷居佛山，祖居佛山福賢里桑園。鴻慈生於書香之家，其父戴其芬，諱堯坤，字徽猷，號乾生，生於道光乙酉年（1825年），終於光緒辛巳年（1881年），光祿寺署正，誥授奉直大夫、奉政大夫，妻馮氏生三子，鴻慈即第二子。在學問上，其芬公可謂博通古今，“研精經典，旁及天文地輿，醫藥卜筮……”， 家庭的氛圍使鴻慈從小勤奮好學，不敢懈怠，以致有日後的赫赫聲名。
1853年4月（鹹豐三年三月） 出生
戴鴻慈
戴鴻慈1868年（同治七年） 補縣學生，後由廩生選同治十二年拔貢，鄉舉第一
1873年（同治十二年） 娶妻梁氏
1885年（光緒十一年） 雲南學政
1891年（光緒十七年） 雲南正考官
1893年（光緒十九年） 順天鄉試同考官
1895年（光緒二十一年） 四月上善後十二策，十月充鹹安宮總裁
1897年（光緒二十三年） 福建學政
1898年（光緒二十四年） 轉伺讀學士
1900年（光緒二十六年） 遷內閣學士，兼禮部侍郎銜；是年冬學政報滿，乞假回籍修墓，尋擢刑部左侍郎
1905年12月～1906年8月（光緒三十一年十一月～三十二年六月） 率“戴端團”出洋考察；於1906年2月（三十二年正月）受命禮部尚書
1906年8月～11月 上奏請求取法他國實行新政，並聯合其他出洋考察大臣上《歐美政治要義》、《列國政要》等
1907年（光緒三十三年） 1月出版《出使九國日記》；充舉貢考職閱卷大臣；統領法部進行改革
1908年（光緒三十四年） 疾作，賞假調理；光緒帝和慈禧相繼去世後，力疾銷假視事
1910年（宣統二年） 1月1日為協辦大學士；2月22日逝世，諡文誠
（註：本表據《清史列傳·戴鴻慈傳》、《戴鴻慈會試朱卷》、《江浦戴氏宗譜》等整理而成）
從上表中大致可看出戴鴻慈的生平概況，他以學問見長，屢任試差，由學政、侍郎到尚書，逐步升遷，最後以軍機入相，仕途可謂順利。光緒三十四年（1908年），光緒和慈禧相繼去世，溥儀繼位，年號宣統。戴鴻慈為前朝元老，而且時任法部尚書，在宣統朝仍受到重用。雖此時身體不很好，但“力疾銷假視事” ，並於宣統元年四月被賞一等第三寶星，以法部尚書的身份充報聘俄國專使大臣。歸國後再得晉升，於該年10月6日（八月二十三日），以法部尚書在軍機大臣上學習行走，1910年1月1日（宣統元年十一月二十日）擢協辦大學士，並賞穿帶素貂褂。但鴻慈已病入膏肓，於1910年2月22日（宣統二年正月十三日）逝世，享年五十八歲。
清廷對他優恤有加，賞陀羅經被，諡號“文誠”，並派貝子溥倫帶領侍衛前往祭奠，且加恩賞加太子少保銜，照大學士例賜恤入賢良祠，還賞銀兩千兩治喪；其子戴曾諤也以郎中補用。從清廷的賞賜和優恤可以看出，戴鴻慈當時的地位確實位極人臣。
戴鴻慈、端方在美國考察憲政 1906，芝加哥
戴鴻慈、端方在美國考察憲政 1906，芝加哥人物貢獻
出洋考察
憲政
戴鴻慈對憲政的考察，包括了對各國議院的參觀和考察、對地方自治的考察及與各國一些專家交談。日記中提到各國議院有十一處之多，基本上到每一個國家都有對該國議院的考察，當然也正突出戴鴻慈此行的目的和使命，是為“考政大臣”之一。
考察團主要考察了美國、英國、法國、德國、義大利等國議院，戴鴻慈主要從以下幾個方面來記載：一、議院的結構組成。他了解了各國議院大多分上下議院，美國“上議院議紳由各省選舉……每省兩人……任期六年……下院議紳由地方選舉。” ，上議院以副總統為議長，主要“關於議法者為多”，而下議院則自選議長，主要“關於籌款者為多”。二、議員資格、人數、任職年限、選舉辦法。各國對譯員的選舉資格和選舉辦法都有規定，鴻慈對此也進行了考察。三、議院辦事規程等。經過考察，戴鴻慈發現各國都有自己的方法和規則，但基本原則是維持權力的制衡，將立法、行政、司法分開，即“三權分立”，他認為這樣的方法是最好的，所謂“歐洲各國，政制相維，其法至善” 。但戴鴻慈在此只是大致記述了自己考察到的各國議院之制，並說“他書具詳，姑述其略以備檢”，“他書”即指考察團回國後所上的奏摺和由戴鴻慈和端方等主持編寫的關於各國議院制度的書，下文將有提及。
經濟
經濟考察方面內容就更廣泛了，在日記中主要有對銀行和財政的考察、對各國工業和工廠的考察等。戴鴻慈出洋時正任戶部右侍郎，在考察途中才擢為禮部尚書，戶部乃朝廷的“錢袋子”以及掌戶籍的管理等工作，戴鴻慈非常注意此方面也理所當然，所以當時有些記載說“戴大臣則往會見銀行家，專考察財政” 。
鴻慈大致從銀行主要設施、辦事原理、保密措施等方面來進行考察。在日本時對橫濱的正金銀行每一層的結構、設施在日記中都有記載，甚至對員工辦事效率的監督辦法都有提到。在銀行內的第二層，可以憑闌臨觀員工工作情況，“孰勤孰惰，舉無所逃”，他很受啟發，認為“凡衙署辦事之法，悉當用此為課吏之良法，不特銀行而已” ，即是說其他衙署都可以採用這樣的方法來監督員工，以保證工作效率。戴鴻慈還考察了許多銀行，都非常仔細，並時不時的加上自己的理解和看法，以備回國能有所採擇。
在美國時戴鴻慈約請某大學經濟方面的教授精琦來談財政大要，並將所得大致歸為六個方面，即“一曰先定平色之輕重；二曰各省宜分設各局，以便轉換而平價直，且勿用各省名目；三曰按人民消費之程度，而定鑄用之多寡；四曰宜先定鎊價，以免虧損；五曰宜仿各國定金為本位；六曰宜借款鑄金元，以紙幣輔之” ，戴鴻慈把這些信息都記下來，都是為回國後的實際發展來作準備的。
戴鴻慈、端方在美國考察憲政 1906，芝加哥
戴鴻慈、端方在美國考察憲政 1906，芝加哥工業
至於對工業的考察，無論在哪個國家，戴鴻慈等都參觀和考察了很多工廠和公司。在各國工廠中，戴鴻慈主要從一個工廠的以下方面來考察：一、規模及設施；二、工作的流程；三、工人情況以及福利和後勤服務工作等。為了能更好的說明和比較，戴鴻慈還列了詳細的表格，如將美國東部的紡織廠、織布公司等進行列表比較；對一些比較大、世界文明的公司更是記述詳細，希望能了解國外大公司之所以興盛的原因，以便回國後為本國大工廠的建立提供寶貴的經驗。
教育
在普通教育方面，他們在各國參觀了一些中國小堂。戴鴻慈認為“德國教育行政，燦乎大備，專門之程度既高，普及之教思尤廣，故在歐洲即有學界管領之稱。” 所以他對德國的教育比較注意，率團參觀了德國許多學校。通過考察，他認識到：“考之東西洋各國之學制……普通尤為各國所注重。普通雲者，不在造就少數之人才，而在造就多數之國民。……今中國振興學務，固宜注重普通之學。” 可見，普通教育是為了提高全民族的文化水平和素養，戴鴻慈把對普通教育的考察放在重中之重的地位。
他們對高等教育的考察主要是對美國、德國、英國等的大學的考察，像對普通教育那樣，從學生和老師的人數、學校設施及是否有女學等方面來考察。在日記中，戴鴻慈對這些方面的記載都比較詳細，可見他的確悉心考察。在專門教育方面，主要是對各國的工藝學堂、手藝學堂、農學院、電學院、化學院、水師學堂以及軍校等地方進行參觀考察，並以美國和德國為重點，力圖能從國外先進之國學習到現代專門教育的發展和管理經驗。
從以上看來，戴鴻慈領銜的考察團主要考察內容與當時中國的實際情況是分不開的。當時中國的教育現代化剛剛起步，雖然知道“強富始基歸諸學術”，而且“比年以來，明詔興學，天下向風”，但是“辦法既多參差，宗旨未能一貫，宏規未定，流弊日滋”， 所以必須對各國的教育普及情況、學校開設情況以及要興辦學校所需的經費、教員數、所教的科目都要有所了解。
司法
戴鴻慈對司法的考察，主要是對國外的裁判所和警察局及監獄等方面的考察。裁判所即現在的法庭。在德國，戴鴻慈參觀考察了普魯士的裁判所，主要從內部設定、操作原理、對罪犯的前科記錄的方法等方面來考察。特別是第三個方面，戴鴻慈感到外國的編制和記錄“井井有條不紊，洵可法也”，雖然案犯所犯前科已事隔多年，但只要一查這些案卷，“有無積案，一查立辨”，所以鴻慈認為這樣做可以效仿，回國後也要學習。但作為當時戶部副長官的他馬上又意識到，中國的戶籍很亂，要建立這種累犯的檔案“非先編戶口，歲列統計”不能編寫，所以他認為“戶口不清，萬事無從下手，寧獨檢案一事而已耶？” 因此，整理戶籍、建立合理的戶籍制度成為首當其衝的事情。
在警察局參觀時，他看到國外用指紋法來定案，之後他還參觀了註冊所，看到這裡的戶籍非常詳細，而且戶籍管理政策也比較嚴密，鴻慈在此又看到了整理戶籍的重要性和緊迫性，他們回國不久，清政府即著手開始對戶口的清查。
戴鴻慈等還對美、德、法等國的監獄進行了考察，主要是這幾個方面：一、監獄所耗費用。每參觀一處監獄，鴻慈都會細心的記下所需費用，以備回國參考。二、監獄的設備和環境。戴鴻慈看到，每個監獄都有高牆將獄囚隔離，各個監獄根據規模分成不同數量的監室，且分別男女，並在監獄中央設高台以瞭望，防止獄囚逃跑，而在室中則床、桌及日用所需之物一應俱全，而且“食所亦潔淨，有牛羊肉、麵包、清水給之”，還有醫室，給獄囚以身體檢查和疾病的醫治；對比當時中國監獄裡的獄囚們的生活，他們發出了“監獄非以苦痛犯人也” 的感嘆。三、監獄管理方法。對獄囚管理：基本上每個監獄都讓獄囚習藝勞動，使其掌握一些技術，以備將來出獄後能用以謀生。探監製度：使獄囚能有機會與親人見面和短暫的交流。獎懲制度：對於表現比較好的，可以據情況減刑，提早釋放，而重犯的則又將其關入監獄，束縛其自由。四、對罪犯教育方法的考察。這也是比較重要的一個方面，戴鴻慈對此都做了詳細的考察和記錄。監獄中設有教室，“所授學科為德文、宗教、唱歌、實業及格致等，每日三小時或四小時不等”。五、對女監的考察。“戴端團”在參觀美國的監獄時，也往觀女監，戴鴻慈覺得“尤精潔，幾與客店無異矣。女犯習藝，皆課以針黹縫綴之事雲” 。也許他的記敘有點誇張，但當時中國婦女毫無社會地位，在中國幾乎沒有真正意義上的女監，與之比起來，西方的監獄裡的女監自然要先進得多了。
“戴端團”考察的範圍非常廣泛，還對各國軍事的考察，以及關於劇院、博物館、消防、交通、報館等的考察、關於對旅遊資源的考察和對華僑的考察等各方面。戴鴻慈把考察情況都記到日記中，而且加上了自己的觀點，這對於回來後對這些方面的建設和開發非常有參考價值。
施行新政
除上折外，他還領銜編纂《歐美政治要義》和《列國政要》，並出版了自己此行的行程日記，即《出使九國日記》。《歐美政治要義》一書共十八章，將他們考察所見當時歐美各國的憲政情況按照清政府的需要基本都列出來了，涵蓋面很廣。《列國政要》一書分三冊，共一百三十三卷，按國家分門別類把各國大致政治情況列出，主要側重於政治方面。《出使九國日記》系光緒丙午年（1906年）十二月由農工商部工藝局印刷科印出，第一書局發。日記名為“九國”，實際上他們共到了十五個國家，日記文筆生動，除了每天的敘事，還有作者的所感和途中的風土人情的記載，是一部史學、文學、旅遊等價值都很高的作品。
戴鴻慈多次受到召見，並與其他大臣討論立憲事宜。經過一個多月的辯論、協定，清廷於光緒三十二年七月十三日發布立憲諭，宣布此時“惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸時論，以立國家萬年有道之基。” ，並決定“從官制入手”。戴鴻慈作為“五大臣”之一，以禮部尚書而為厘定官制大臣，親自參與清末改革之中，新的官制厘定後，他成為首任法部尚書。
參與法律改革
清末改革最後從厘定官制入手，決定要採取國外立法、行政、司法“三權分立”的制度。官制改革總司核定的慶王等認為除議院掌立法、內閣各部大臣掌行政外，“司法之權則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之，均與行政官相對峙，而不為所節制” 。議定後，清政府於九月二十日頒布官制改革上諭，其中有刑部改為法部，專任司法行政；而大理寺改為大理院，專掌司法審判。戴鴻慈由禮部尚書轉法部尚書，沈家本任大理院正卿。
清政府既要仿西方實行“司法獨立”，法部成為至重之部門，鴻慈任首任長官，一方面可見其受到重用，地位逐漸重要；另一方面則折射出他的魄力和“求新”的改革意識，因為“中國積習，大都不願為刑官” ，而鴻慈知道自己法律方面知識有所欠缺，但他敢於擔此重任，力圖領導一個全新的部門給大家新政的形象。而且經過出洋考察的歷練，他也提高了自己的認識和知識水平，只希望竭誠為清政府的新政出力，使中國走上富強之路。
首先，戴鴻慈即帶領法部清理積案，制定新法規，維護司法獨立。法部由刑部改設，一切舊的東西也都繼承下來，特別是因為清代實行秋審制度，將一些死刑案件為慎重起見而積壓，待秋後再重審，日子久了就積累了大批未清理的案件，現在法部要新政，首當其衝的當然是清理宿獄。清理這些案件，其一是要先規範審判辦法，使不再積壓更多的新案。戴鴻慈總領法部上折變通秋審緩決人犯的辦法，認為“應緩決一項與其匯核於秋讞之際，徒事紛繁”，不如“詳慎於定案之先較省周折” ，為了不再形成新的積壓，在改革開始時即要規範制度，改革以前的辦事方法而採取更有效的方法；其二是對已經積壓的案件進行清理。戴鴻慈等曾上奏“查辦緩決二十次以上人犯減免由” ，將這些案犯的具體事由弄清楚，按照新法該減免的予以減免，該處置的提出合理的處理方法，並要求各省也按實情努力清理積案，使改革的法部呈現新氣象。
在制訂新法規方面，內容涉及比較廣泛，據筆者蒐集的資料歸納起來主要有：第一，統一章程。司法權不僅要獨立，還要統一，隨著清政府中央集權的衰落，各地方督撫權力逐漸增大，各省很多方面都自定章程，全國不統一；現在戴鴻慈執掌法部，自然希望能統一各省法律之事，所謂“臣部為執法衙門，刑章必歸畫一”，所以以他為尚書的法部重申已頒布的新章，如停止刑訊、采西方罰金定章等，試圖加強由身體肉刑向自由刑轉變的意識，以“統一法權，慎重人命起見”。第二，刑事訴訟附帶民事賠償方面。這是比較有現代意義的方面了，清政府以前刑民不分，行政權、司法權相混，現在以戴鴻慈為尚書的法部提出這樣的章程，當然是一個進步。戴鴻慈等認為戲殺、誤殺、擅殺三項人犯，雖經現在新章改後可以從輕處理，但應該要給予受害者家屬適當的賠償，不然於“情法似未持平”，所以要求賠償、撫恤死者家屬，令各省衙門一體遵照辦理。第三，秋審辦法。秋審制度使有些案件不能及時處理以致積壓，而現在既然預備立憲，“刑法俱歷次減輕，若仍於浮文縟節不加裁勝，殊非執簡馭繁之道。” 戴鴻慈等為首的法部對此非常重視，特令承政廳及下面的審錄、制勘兩司專掌，要求現在各案要分清實緩，儘量一次審理清楚；只有確實不能暫時處理的才入秋審，並簡化秋審的手續和步驟，所謂“其繁文似不妨從略”，這樣“外可以省解勘之勞，內可以節虛糜之費” 。第四，法院編制法、法官的選拔和任用章程等方面。以前所有官員的任職和調度都歸吏部管理，現在法部既獨立掌司法行政之權，法官、檢察官等“司法人員與普通行政官吏不同” ，屬於司法系統，而且需要一定的專門的專業知識，官制改革後，其選拔、任免、調度等權漸從吏部轉入法部。法部逐次制定了法官晉級章程、法官懲戒章程、法官補缺輪次表等，以規範其任用和獎懲。
其次，戴鴻慈為首的法部奉旨議覆臣工有關奏摺。法部初設，內外臣工言及的自然比較多，法部要逐次進行議覆，對置疑給予解釋；對建議或採納或不接受，並陳述理由。據筆者蒐集到的資料來看，法部對各臣工的奏摺都非常認真的對待：一方面，對於臣工的建議採納與否給以議覆上奏。另 一方面，對於臣工奏摺中的置疑極力以新的辦法章程來進行解釋，以求大家能對法部所辦之事明白和理解。
再次，戴鴻慈帶領法部改良獄政，建立模範監獄。前在各國考察時戴鴻慈等就對各國的監獄非常留心，他深刻的認識到中國獄政腐敗的現狀，在國外即悉心考察，對東西各國監獄的建築樣式、經費、管理等考察頗詳，回國後他作為法部尚書，在新政中即請改良獄政，“今日萬國監獄之協定，我國長此不變，勢必貽人口實。”而且現在進行憲政改革，必須要實行新刑律，而“監獄一端，實與新律有隱相維繫之故，獄制一日不改，則新律萬不適用，而修訂法律為無效” ，所以獄政改革首當其衝，已迫在眉睫。
戴鴻慈注入了大量心血建立模範監獄。其一是對京師模範監獄地址的選擇。其二是為京師模範監獄籌款。要建立與東西各國類似的監獄須大量投資，而法部資費不能滿足，遂請求清政府下令度支部予以援助。其三是對監獄規模和結構的規劃。中國當時的監獄條件很差，“監羈逼窄湫隘，夏則人多穢積，疫癘頻仍，冬則嚴寒裂膚，凍餒交迫，瘐斃相繼，冤苦莫伸。” 戴鴻慈等既然要改良獄政，當然要重新規劃監獄的內部構造，他上奏對模範監獄的構想，為其勾畫藍圖：監獄外有圍牆和護河，內大致分為後、中、前三區，並仿外國模式設有瞭望台、教誨室、書信室、看守室、工場、浴場、炊事室、消毒室、書籍室，閱覽室，囚人接見所、看守教誨所、病監、病室、幼年監等。其四是督促各省建立模範監獄。獄政的改革不惟京師要改，各省也要跟上改革的步伐，戴鴻慈等考慮到各省財力、獄政原來情況等的不一致，所以將尺度適度放寬，要求各省模範監獄到“宣統三年以前一律告竣”。其五是對監獄官吏的管理。以前監獄官吏腐敗，現在戴鴻慈等對此非常慎重，嚴格選拔官吏，而且在任命時，不分滿漢，一體對待，力圖去除官僚習氣，一展新風和新規。其六，頒布新章處置犯人，重申不準隨意刑訊，讓其在監獄習藝和折贖做工，力圖將對獄囚的身體肉刑逐步轉換為與東西方先進國類似的束縛人身自由的自由刑和給其感化教育和習藝的教育刑。
可見，從監獄的選址、規劃、籌款到監獄的興建，戴鴻慈都注入不少心血，而《清史稿》中說:“終日言變法,逮至國本已傷，而收效卒鮮，豈法制之咎歟？然其中有變之稍善而未竟其功者，曰監獄” 。獄政的改革成為當時改革中最有成效的方面，應該說這與戴鴻慈領導的法部分不開。
家族成員
弟弟鴻惠，諱裕鎏，字光濬，別字藹天，光緒已亥科（1875年）舉人，揀選知縣，欽加五品銜，敕授文林郎，誥授奉正大夫。
史籍記載
戴鴻慈，字少懷，廣東南海人。光緒二年進士，改庶吉士，以編修督學山東。父憂歸，服除，督學雲南。後復充雲南鄉試正考官。二十年，大考一等，擢庶子。日韓啟釁，我軍屢挫。鴻慈連疏劾李鴻章調遣乖方，遷延貽誤，始終倚任丁汝昌，請予嚴懲；並責令速解汝昌到部治罪，以肅軍紀：均不報。和議成，鴻慈奏善後十二策：一，審敵情以固邦交；二，增陪都以資拱衛；三，設軍屯以實邊儲；四，築鐵道以省漕運；五，開煤鐵以收利權；六，稅菸酒以佐度支；七，行抽練以簡軍實；八，廣鑄造以精器械；九，簡使才以備折衝；十，重牧令以資治理；十一，召對群僚以勵交修；十二，變通考試以求實用。遷侍講學士。督學福建，再遷內閣學士。學政報滿，假歸省墓。擢刑部侍郎。
赴西安行在，上陳治本疏；又請建兩都，分六鎮，以總督兼經略大臣，得辟幕僚，巡撫以下鹹受節制。是年冬，隨扈還京，轉戶部侍郎。時各省教案滋多，鴻慈請設宣諭化導使，以學政兼充。編輯外交成案，頒發宣講。又請就翰林院創立報局，各省遵設官報，議格不行。時設會議政務處，有奉旨交議事件，三品京堂以上與議。鴻慈請推行閣部、九卿、翰林、科道皆得各抒所見，屬官則呈堂代遞，可以收群策、勵人才。下政務處採擇。
三十一年，命五大臣出使各國考求政治，鴻慈與焉。將發，黨人挾炸藥登車狙擊，從者或被創，人情惶懼。鴻慈從容詣宮門取進止，兩宮慰諭，至泣下，遂行。歷十五邦，凡八閱月，歸國。與載澤、端方、尚其亨、李盛鐸等裒輯《列國政要》百三十三卷、《歐美政治要義》十八章，會同進呈。並奏言：“各國治理大略，以為觀其政體：美為合眾，而專重民權；德本聯邦，而實為君主；奧、匈同盟，仍各用其制度；法、義同族，不免偏於集權；唯英人循秩序而不好激進，其憲法出於自然之發達，行之百年而無弊。反乎此者，有憲法不聯合之國，如瑞典、挪威則分離矣；有憲法不完全之國，如土耳其、埃及則衰弱矣；有憲法不平允之國，如俄羅斯則擾亂無已時矣。種因既殊，結果亦異。故有雖革改而適以召亂者，此政體之不同也。覘其國力，陸軍之強莫如德，海軍之強莫如英，國民之富莫如美，此國力之不同也。窺其政略，則俄、法同盟，英、日同盟，德、奧、義同盟，既互相倚助以求國勢之穩固；德、法摩洛哥之會議，英、俄東亞之協商，其對於中國者，德、美海軍之擴張，美、法屯軍之增額，又各審利害以為商業之競爭。蓋列強對峙之中，無有一國孤立可以圖存者，勢使然也。況人民生殖日繁，智識日開，內力亦愈以澎漲。故各國政策，或因殖民而造西伯利亞之鐵路，或因商務而開巴拿馬之運河，或因國富而投資本於世界，均有深意存焉。此政略之不同也。驗其民氣，俄民志偉大而少秩序，其國失之無教；法民好美術而流晏逸，其國失之過奢；德民性倔強而尚武勇，其國失之太驕；美民喜自由而多放任，其國失之複雜；義民尚功利而近貪詐，其國失之困貧；惟英人富於自治自營之精神，有獨立不羈之氣象，人格之高，風俗之厚，為各國所不及。此民氣之不同也。臣等觀於各國之大勢既如此，又參綜比較，窮其得失之源，實不外君臣一心，上下相維，然後可收舉國一致之益。否則，名實相懸，有可以斷其無效者，約有三端：一曰，無開誠之心者國必危。西班牙苛待殖民，致有斐律賓、古巴之敗。英鑒於美民反抗，而於澳洲、坎拿大兩域予人民以自治之權，致有今日之強盛，開誠故也。俄滅波蘭而用嚴法以禁其語言，今揭竿而起要求權利者，即波蘭人也。又於興學練兵，皆以專制為目的，今滿洲之役，不戰先潰。莫斯科、聖彼得堡之暴動，即出於軍人與學生也。防之愈密，而禍即伏於所防之中，患更發於所防之外，不開誠故也。二曰，無慮遠之識者國必弱。俄以交通之不便，而用中央集權，故其地方之自治，日以不整。美以疆域之大，而用地方分權，故其中央與地方之機關，同時進步。治大國與治小國固不侔也。德以日爾曼法系趨於地方分權，雖為君主之國，而人民有參與政治之資格。法以羅馬法系趨於中央集權，雖為民主之國，而政務操之官吏之手，人民反無自治之能力。兩相比較，法弱於德，有由來矣。三曰，無同化之力者國必擾。美以共和政體，重視人民權利，雖人種複雜，而同化力甚強，故能上下相安於無事。土耳其一國之中，分十數種族，語言宗教各不相同，又無統一之機關，致有今日之衰弱。俄則種族尤雜，不下百數，語言亦分四十餘種，其政府又多歧視之意見，致有今日之紛亂。奧、匈兩國雖同戴一君主，而兩族之容貌、習尚、語言、性情迥殊，故時起事端，將來恐不免分離之患。蓋法制不一，畛域不化，顯然標其名為兩種族之國，未有能享和平、臻富強者矣。此考察各國所得之實在情形也。竊惟學問以相摩而益善，國勢以相競而益強。中國地處亞東，又為數千年文化之古國，不免挾尊己卑人之見，未嘗取世界列國之變遷而比較之。甲午以前，南北洋海陸軍製造各廠同時而興，聲勢一振。例之各省，差占優勝矣。然未嘗取列國之情狀而比較之也。故比較對於內，則滿盈自阻之心日長；比較對於外，則爭存進取之志益堅。然則謀國者亦善用其比較而已。”
又奏：“臣等曠觀世界大勢，深察中國近情，非定國是，無以安大計。國是之要，約有六事：一曰舉國臣民立於同等法制之下，以破除一切畛域；二曰國是采決於公論；三曰集中外之所長，以謀國家與人民之安全發達；四曰明宮府之體制；五曰定中央與地方之許可權；六曰公布國用及諸政務。以上六事，擬請明降諭旨，宣示天下以定國是，約於十五年或二十年頒布憲法，召集國會，實行一切立憲制度。”又奏：“實行立憲，既請明定期限，則此十數年間，苟不先籌預備，轉瞬屆期，必至茫無所措。今欲廓清積弊，明定責成，必先從官制入手。擬請參酌中外，統籌大局，改定全國官制，為立憲之預備。”均奉俞旨採納，遂定立憲之議。
先是鴻慈奉使在途，已擢禮部尚書；及還，充釐定官制大臣，轉法部尚書。充經筵講官、參預政務大臣。時法部初設，與大理院畫分權責，往復爭議，又改並部中職掌。於是京外各級審判廳次第設矣。又采英、美制創立京師模範監獄。三十四年，疾作，乞解職，溫旨慰留。兩宮升遐，力疾視事。
宣統元年，賞一等第三寶星，充報聘俄國專使大臣。禮成返國，奏言：“道經東三省，目擊日、俄二國之經營殖民地不遺餘力。非急籌抵制，無以固邊圉；非振興實業擴其自然之利，無以圖富強。請速辦墾殖、森林二端。俟財力稍裕，再籌興學、路礦、兵屯各事，以資捍衛。”臚陳辦法。得旨，下所司議行。是年八月，命入軍機，晉協辦大學士。二年，卒，加太子少保，諡文誠。
