《廬山市行政規範性檔案合法性審核工作規程》已經市一屆人民政府第58次常務會議審議通過，於2021年4月15日印發實施。
為貫徹落實《江西省行政規範性檔案管理辦法》（2020年6月22日省政府令第245號發布，2020年9月1日起施行），根據《江西省人民政府辦公廳關於全面推行行政規範性檔案合法性審核機制的實施意見》（贛府廳發〔2019〕11號）等檔案精神，進一步完善我市行政規範性檔案（以下簡稱規範性檔案）制定程式，結合我市工作實際，制定本規程。
一、規範性檔案合法性審核範圍界定
（一）規範性檔案合法性審核和規範性檔案的基本涵義。
1.本規程所稱規範性檔案合法性審核，是指規範性檔案制定過程中由制定機關合法性審核工作的部門或機構（以下統稱審核機構）對其合法性進行審核並提出審核意見的工作。
2.根據《江西省行政規範性檔案管理辦法》（江西省人民政府令第245號）的有關規定，規範性檔案是指除政府規章以外的，凡我市行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定許可權、程式制定並公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的檔案。
（二）規範性檔案的認定。
1.規範性檔案認定職責
制定機關的辦公機構要根據規範性檔案合法性審核的標準和範圍，負責對本級政府或本部門擬制定的規範性檔案進行準確認定，認定把握不準的要及時研究或商討，再經審核機構確認，以確保實現合法性審核的全覆蓋。
2.制定主體的認定
（1）市、鄉（鎮）人民政府、市屬工作部門及市政府依法設立的派出機關、省以下實行垂直管理的部門，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織是制發規範性檔案的主體。
（2）市、鄉（鎮）人民政府的議事協調機構及其辦事機構，未經法律、法規授權的內設機構、派出機構都不具有制發規範性檔案的主體資格。
3.公文種類的認定
（1）規範性檔案的公文種類可以是“辦法”、“規定”、“決定”、“規則”、“細則”、“公告”、“通告”、“通知”、“意見”等，但不得使用“條例”。不能作為行政規範性檔案文種的是決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函和紀要等。
（2）行政機關內部執行的管理規範、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、規劃計畫、請示報告、批覆及表彰獎懲、人事任免等檔案，不納入規範性檔案合法性審核範圍，不得以此類檔案形式印發規範性檔案。
4.管理事項的認定
規範性檔案管理事項主要涉及公民、法人和其他組織的權利與義務、行政機關的權力與責任，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用。
（1）“一定時期”包括幾天、幾個月或者幾年；
（2）“反覆適用性”是指檔案作出的規定，自實施之日起的一個時間段內，對同類事項可多次適用；
（3）“普遍約束力”是指行政規範性檔案的內容適用於不特定的公民、法人或者其他組織；
（4）“涉及權利義務”的內容，主要是指直接或者間接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性等事項，以及相應的權利義務或者責任。
（三）下列檔案不屬於規範性檔案。
1.會議檔案（包括會議通知、紀要、講話材料）；
2.商洽性工作函；
3.工作規劃、計畫、要點；
4.工作考核、檢查、行政追責等方面的檔案；
5.發文機關內部工作制度；
6.人事任免及工作表彰、通報；
7.成立工作領導小組、協調機構等通知；
8.突發公共事件應急預案；
9.對小區、地名命名的批覆；
10.公示辦事時間、辦事地點等事項的便民通告；
11.行政機關對公務員、行政機關職員、公辦學校教職工、醫療機構工作人員及全額撥款的其他事業單位職工、國有企業領導人的人事、工資、績效等方面管理的檔案；
12.財政部門僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的檔案以及僅下達預算、分配資金、批覆項目的檔案；
13.行業技術標準類檔案、技術操作規程；
14.其他不符合《江西省行政規範性檔案管理辦法》（江西省人民政府令第245號）規定的檔案。
（四）幾種特殊檔案的認定。
1.行政機關批轉下級機關擬定的規範性檔案，表示同意規範性檔案的內容，屬於批轉機關的規範性檔案；政府工作部門經過本級政府同意後制定發布的規範性檔案，屬於部門的規範性檔案。
2.行政機關原文轉發上級機關規範性檔案，不屬於本機關的規範性檔案；但轉發上級機關規範性檔案同時提出具體實施措施或者補充意見，並涉及不特定公民、法人或者其他組織的權利、義務的，屬於本機關的規範性檔案。
3.行政機關的“三定”規定、啟用行政執法專用章等涉及對外管理許可權並作為管理依據的規定，是規範性檔案；但行政機關內設機構職責調整的規定不是規範性檔案。
4.行政機關的批覆原則上不屬於規範性檔案，但有些批覆的內容不僅適用於請示機關所在區域，而且適用於批覆機關管轄範圍的同類事項, 具有事實上的普遍適用性，屬於規範性檔案。
5.行政機關為實施專項行動或者階段性整頓，部署有關工作，明確有關部門工作職責和工作要求的方案（包括工作方案或者實施方案），不屬於規範性檔案；但如果此類方案的內容涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務的，屬於規範性檔案。
6.會議紀要的有關內容涉及公民、法人或者其他組織的權利義務，需要作為行政管理依據的，應當由有行政管理職權的行政機關制定規範性檔案對外發布。
7.規範性檔案清理後，關於修改、廢止、宣布失效規範性檔案的決定，屬於規範性檔案。
8.涉密檔案不適用規範性檔案管理規定。
二、規範性檔案合法性審核機構
市、鄉（鎮）人民政府及市人民政府工作部門要明確具體承擔規範性檔案合法性審核工作的部門或者機構（以下統稱審核機構）。市司法局是市人民政府規範性檔案的審核機構。以市人民政府或者市政府辦公室名義印發的規範性檔案，或者由市人民政府部門起草、報請市人民政府批准後以部門名義印發的規範性檔案，由同級人民政府司法行政部門進行審核；在送政府審核機構審核前，起草部門審核機構應當先行審核，出具合法性審核意見。市人民政府部門制定的規範性檔案，由本部門審核機構進行審核。鄉鎮人民政府制定的規範性檔案，由鄉鎮的審核機構或者人員進行審核。
不屬於規範性檔案的政府檔案，由市政府辦公室指定機構負責對檔案的內容進行審核把關；市政府部門檔案由部門辦公機構負責審核把關。
三、規範性檔案合法性審核程式
（一）報送程式。
起草單位要及時將檔案送審稿及有關材料報送制定機關的辦公機構，並保證材料的完備性和規範性。制定機關的辦公機構要按照審核報送材料的要求對起草工作的程式和材料的完備性、規範性進行審核認定。符合要求的，轉送審核機構進行審核；不符合要求的，制定機關的辦公機構可以退回，或者要求起草單位在規定時間內補充材料或說明情況；審核機構退回起草單位的，如仍需進行審核，起草單位應當按照要求再次報送審核材料。
（二）審核所需材料。
市人民政府、鄉（鎮）人民政府及市人民政府工作部門制發規範性檔案，應當在檔案草案提交討論決策前交由審核機構進行合法性審核。轉送制定機關審核機構對規範性檔案草案進行合法性審核時，規範性檔案制定機關應當提供以下材料：
1.制定機關負責人簽署送審核機構進行合法性審核的意見；
2.起草單位主要負責人簽發提請審議發布檔案的請示（指以政府或者政府辦公室名義印發的規範性檔案，或者由政府部門起草、報請本級人民政府批准後以部門名義印發的規範性檔案）；
3.規範性檔案送審稿；
4.規範性檔案送審稿的起草說明，內容應當包括制定檔案的必要性和可行性、需要解決的主要問題、擬規定的主要制度和擬採取的主要措施、起草情況、公開徵求意見的情況及意見採納反饋情況等內容；
5.起草單位審核機構的合法性審核意見（指以政府或者其辦公機構名義印發的規範性檔案，或者由政府部門起草、報請本級人民政府批准後以部門名義印發的規範性檔案）；
6.徵求意見的相關材料：
（1）面向社會徵求意見的，報送徵求到的意見匯總表及向社會徵求意見的時間和方式；
（2）徵求有關部門意見的，報送有關部門反饋的書面意見；
（3）涉及重大公共利益和民眾切身利益，召開聽證會徵求意見的，報送聽證筆錄；
（4）涉及地區經濟社會發展的重大事項或者專業性較強，組織有關專家諮詢論證的，報送專家諮詢論證意見。
7.檔案制定所依據的法律、法規、規章、規範性檔案和相關政策以及上級機關有關規定的文本；
8.負責起草工作的人員姓名及聯繫方式。
（三）徵求意見要求。
1.規範性檔案草案，起草單位應當通過以下兩種方式公開徵求意見：
（1）通過本單位入口網站、政府入口網站或者新聞媒體等方式徵求社會公眾意見，徵求意見的時間一般不得少於7日；
（2）通過書面徵求意見函等方式，徵求相關單位和個人意見。
2.規範性檔案草案有下列情形之一的，起草單位應當徵求相關單位意見或者事先組織有關專家進行諮詢論證：
（1）涉及本地區經濟社會發展重大事項的；
（2）涉及較強專業性、技術性內容；
（3）除行政機關內部審批流程外，規定有關獎勵、扶持措施的審查標準和審查程式的；
（4）可能導致重大財政投入或者社會成本大幅增加的，需要進行成本效益分析的。
3.涉及重大公共利益或者公眾切身利益的規範性檔案草案，起草單位應當採取座談會、聽證會等多種形式，廣泛聽取行政管理相對人和有關單位的意見。
4.制定與企業生產經營密切相關的規範性檔案的，起草單位還應提交徵求相關企業和行業協會商會意見及意見採納的情況。
5.制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規範性檔案的，起草單位還應當按照有關規定，向審核機構提交公平競爭審查結論。
6.涉及重大行政決策的規範性檔案，起草單位還應當向審核機構提交社會風險評估報告。
7.涉及機構編制事項的規範性檔案，起草單位還應當先行徵求機構編制部門的意見。
8.起草單位應當把徵集到的意見和建議根據不同情況作出相應處理。符合法律、法規、規章和上級有關規定、具有科學性和可操作性的合理建議，起草單位應當採納；對於不予採納的意見、建議，起草單位應當通過適當方式向公眾或者提議人反饋並說明理由。
9.對依法不得公開或者應急性的事項，起草單位可以不公開徵求意見。
（四）審核時限。
除為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施行政規範性檔案等外，合法性審核時間從送審材料齊備後計算一般不少於5個工作日，對內容複雜、爭議較大或者涉及其他重大問題的，經審查機構負責人批准，可以適當延長審查期限，最長不超過15個工作日。如審核過程中在書面徵求意見的基礎上，需召開座談會、論證會和徵詢等方式聽取有關方面意見的所用時間不計入合法性審核時限。
起草單位按照審核機構要求補充材料、說明情況以及提供依據的文本或對依據引用情況作出說明的時間不計入合法性審核時限。
起草單位按照審核機構的意見修改後再次提交審核機構合法性審查的，審查期限重新計算。
四、規範性檔案合法性審核標準
審核機構應當認真履行審核職責，對檔案的制定主體、程式、有關內容是否合法進行審核。
（一）制定主體審核。
1.制定機關
制定機關應當是市人民政府及其工作部門和依法設立的派出機關，鄉（鎮）人民政府，本市行政區域內實行垂直管理的部門，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。
2.職能許可權
涉及的管理事項不得超越法定職權或者法律法規規章的授權範圍。
（二）制定程式審核。
1.調研論證。
起草單位應當對制定規範性檔案必要性和可行性進行調查研究，並對所要解決的問題、擬確立的主要制度或者主要措施進行充分論證。
2.公開徵求意見。
3.起草單位合法性審查。
起草單位擬將規範性檔案草案提請政府發布的，起草單位的審核機構應對草案先行進行合法性審查，並出具意見。
4.特定情況下制定程式的簡化。
因情況緊急需即時制定規範性檔案的，經制定機關主要負責人批准，制定程式可以簡化。
（三）制定內容審核。
1.設定權利義務規範方面
減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務有無法律、法規、規章為依據。
沒有法律、法規、規章為依據，規範性檔案不得增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重複證明、無謂證明的內容。
2.行政許可方面
（1）不得設定審批、審核、批准、核准、登記、同意以及核發資格證、資質證等屬於行政許可的事項；
（2）規定的行政許可事項應當有法律、法規和規章依據；
（3）行政許可條件、程式、期限、實施主體、監督檢查等內容應當符合有關法律、法規和規章規定；
（4）不得增設行政許可條件、違法設定前置條件、擴大或者縮小行政許可事項活動範圍等。
3.行政處罰方面
（1）不得設定警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等屬於行政處罰的事項；
（2）行政處罰的種類、幅度、對象、實施主體、實施程式等內容應當符合有關法律、法規和規章的規定；
（3）規定的不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰等裁量情節應當有法律、法規或規章依據；
4.行政強制方面
（1）不得設定限制公民人身自由、查封、扣押、凍結等屬於行政強制措施和加處罰款或者滯納金、劃撥存款或匯款、拍賣被查封扣押的場所（設施、財物）、排除妨礙、恢復原狀、代履行等屬於行政強制執行的事項；
（2）行政強制措施應當有法律、法規作為依據，其實施主體、條件、程式等內容應當符合法律、法規的規定；
（3）行政強制執行內容應當有法律作為依據，其實施主體、條件、程式等內容應當符合法律的規定。
5.行政徵收方面
規範性檔案不得設定行政徵收事項。行政徵收事項應當有法律、法規作為依據，其實施主體、條件、程式等內容應當符合法律、法規的規定。
6.行政事業性收費方面
規範性檔案不得自行新設行政事業性收費事項。具體為下列內容：
（1）涉及的行政事業性收費項目應當在財政部公布的全國性及中央部門行政事業性收費目錄清單或江西省財政廳公布的江西省行政事業性收費目錄清單中；
（2）行政事業性收費項目應當按照國務院和省人民政府及其財政、價格主管部門的規定設立和徵收，收費單位、收費對象、收費標準、收費範圍、收費期限等內容應當與批准檔案一致；
（3）取消、停徵、減征、免徵或者緩徵行政事業性收費，以及調整收費主體、範圍、對象、標準、期限，應當按照設立和徵收行政事業性收費的管理許可權予以批准、不許越權批准。
7.委託行政執法方面
（1）委託行政許可內容應當符合《中華人民共和國行政許可法》第二十四條的規定；
（2）委託行政處罰內容應當符合《中華人民共和國行政處罰法》第十八條、第十九條的規定；
（3）其他委託行政執法的規定應當有法律、法規、規章或上級政策依據；
（4）委託的行政執法權仍屬於委託機關的權力，委託機關依法承擔法律責任；
（5）受委託單位應當符合法律、法規、規章或政策規定的條件等。
8.公平競爭方面
（1）市場準入和退出方面
①不得設定不合理和歧視性的準入和退出條件；
②未經公平競爭，不得授予經營者特許經營權；
③不得限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；
④不得設定沒有法律法規依據的審批或者事前備案程式；
⑤不得對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等設定審批程式。
（2）商品和要素自由流動方面
①不得對外地和進口商品、服務實行歧視性價格和歧視性補貼政策；
②不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場或者阻礙本地商品運出、服務輸出；
③不得排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動；不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；
④不得對外地經營者在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇，侵害其合法權益。
（3）影響生產經營成本方面
①不得違法給予特定經營者優惠政策；
②安排財政支出一般不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鈎；
③不得違法免除特定經營者需要繳納的社會保險費用；
④不得在法律規定之外要求經營者提供或者扣留經營者各類保證金。
（4）影響生產經營行為方面
①不得強制經營者從事《中華人民共和國反壟斷法》規定的壟斷行為；
②不得違法披露或者要求經營者披露生產經營敏感信息，為經營者從事壟斷行為提供便利條件；
③不得超越定價許可權進行政府定價；
④不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平。
（5）例外規定
屬於下列情形的政策措施，如果具有排除和限制競爭的效果，在符合規定的情況下可以實施：
①維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設的；
②為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的的；
③為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的；
④法律、行政法規規定的其他情形。
政策制定機關應當說明相關政策措施對實現政策目的不可或缺，且不會嚴重排除和限制市場競爭，並明確實施期限。
9.行政主體職權方面
（1）在上位法對行政管理事項的條件、程式或行政機關的權力已有明確規定的情況下，規範性檔案不得隨意改變上位法的規定，擴大或者減少行政機關自身的權力。
（2）無法律、法規依據，不得賦予政府議事協調機構具體的行政權力。
10.考試培訓方面
檔案草案中有關資格考試、培訓、證件發放等規定應當符合法律、法規和規章規定。
11.有無與現行上位法（政策）相牴觸的其他內容
12.合理性方面
規範性檔案審核以合法性審核為主，但內容明顯不合理的，應當提出審核意見。
（1）確定的措施應當符合實際情況，具有可操作性；
（2）可以採用多種方式實現行政目的的，應當避免採用損害當事人權益的方式；
（3）檔案內容不得違反公序良俗；
（4）與相關的規範性檔案應當相協調、銜接。
13.表述規範方面
（1）審查檔案名稱稱表述、結構表述、基本內容表述、法律語言表述等是否規範、完整；
（2）是否存在前後矛盾、意思不清、用詞不準、概念模糊等問題。
14.施行日期方面
（1）檔案應當載明施行日期；
（2）規範性檔案應當自公布之日起30日後施行（因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者公布後不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家政策執行的除外）；
（3）涉及的內容屬於階段性工作，應當載明有效期；
（4）溯及既往的規定應是為了保護公民、法人和其他組織的權利和利益；
（5）針對以前制發的相關規範性檔案，應當就如何處理作出規定。
15.解釋許可權方面
根據《立法法》精神，規範性檔案“誰制定，誰解釋”，制定機關是規範性檔案的當然解釋主體，“規範性檔案的解釋權”無須在檔案中明確。
規範性檔案實施中的具體套用問題，由有關主管部門在職權範圍內負責解釋。
五、規範性檔案合法性審核方法
1.書面審核。
規範性檔案合法性審核以書面審核為主要形式。
2.聽取起草部門意見。
在審核過程中，審核機構審核人員認為檔案草案中的一些特殊問題需要和起草部門交流的，可以採用電話、面對面等形式與檔案草案起草人員進行溝通，聽取起草部門意見。
3.徵求相關部門、專家意見，吸納法律顧問參與。
在審核過程中，審核機構與起草部門不能達成一致意見且專業性、技術性較強的事項，可以採用商請有關部門協助審核、書面徵求相關領域專家意見、吸納政府法律顧問參與等方式進行審核。
六、合法性審核意見提出
規範性檔案存在合法性問題的，在提出審核意見的同時，要根據法律、法規、規章的規定儘可能地提出解決辦法。
1.檔案起草不符合規範性檔案制定程式要求的，要求起草單位完善相關程式。
2.檔案草案部分內容有違法或不符合審核標準的，提出刪除或修改該部分內容的意見。
3.檔案草案規定的內容涉及面窄、影響較小、專業性較強，僅作具體操作性規定或者涉及起草部門行政管理領域的，出具合法性審查意見的同時，提出由政府部門、依法授予行政管理權的組織（機構）制定規範性檔案的處理意見。
4.檔案草案內容合法、合理，措施可行、可操作性強，與其他規範性檔案銜接、協調，用語規範的，提出與法律法規不相牴觸的意見，並形成規範性檔案合法性審核意見書一式兩份，一份返送制定機關的辦公機構提交會議審議，一份由審核機構留存。
5.特殊情況下，起草單位未完全採納合法性審核意見的，應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據，提交制定機關會議集體審議，由會議決定。
七、規範性檔案合法性審核責任
市政府規範性檔案由同級司法行政部門負責進行合法性審核，部門規範性檔案由本行政機關審核機構負責進行合法性審核，不屬於政府規範性檔案的檔案，由同級政府辦公機構指定的工作機構負責對檔案的內容進行審核把關。
要確保合法性審核機制對規範性檔案合法有效的把關作用，不得以徵求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。
未經合法性審核或者經審核不合法的檔案，不得提交集體審議或簽發。
起草單位、制定機關的辦公機構未嚴格履行本部門審核檔案職責，或者在提請審核過程中失職、缺位導致規範性檔案違法，造成嚴重後果的，依紀依法追究有關責任人員的責任；審核機構未嚴格履行審核職責，造成嚴重後果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。
市人民政府將規範性檔案合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容和法治政府建設考評指標體系，建立情況通報制度，對工作紮實、成效顯著的予以表揚激勵，對工作開展不力的及時督促整改，對工作中出現問題造成不良後果的依紀依法問責。
八、附則
行政機關規範性檔案的備案審查工作按照《江西省行政規範性檔案管理辦法》（江西省人民政府令第245號）的有關規定執行。
