《阜新市行政規範性檔案合法性審核辦法》已經阜新市政府同意，阜新市人民政府辦公室2022年4月18日印發，本辦法自發布之日起施行。
基本介紹
- 中文名：阜新市行政規範性檔案合法性審核辦法
- 頒布時間：2022年4月18日
- 實施時間：2022年4月18日
- 發布單位：阜新市人民政府辦公室
全文,政策解讀,
全文
第一條 為了規範行政規範性檔案合法性審核工作，推進依法行政，加快建設法治政府，保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據《國務院辦公廳關於全面推行行政規範性檔案合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）和《遼寧省行政規範性檔案合法性審核辦法》（遼寧省人民政府令第338號）有關規定，結合我市實際，制定本辦法。
第二條 行政規範性檔案合法性審核工作應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨的領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，遵循維護法制統一、政令統一、科學民主、公平公正、權責一致、運行高效和有錯必糾的原則。
第三條 本辦法所稱行政規範性檔案（以下簡稱規範性檔案），是指除地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定許可權、程式制定並公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的公文。
第四條 規範性檔案的制定主體及認定。
（一）規範性檔案的制定主體包括：
1.地方各級人民政府；
2.縣級以上人民政府辦公室；
3.縣級以上人民政府工作部門；
4.縣級以上人民政府的派出機關和派出機構；
5.縣級以上人民政府依法賦予行政管理職能的事業單位；
6.法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。
（二）規範性檔案的制定主體不包括下列機構：
1.臨時機構；
2.議事協調機構；
3.政府工作部門的派出機構；
4.部門內設機構。
（三）下列有關事項的檔案不屬於規範性檔案，不納入規範性檔案審核範圍：
1.部門（單位）職能配置、內設機構和人員編制等規定；
2.發文機關內部工作制度、管理制度。如工作規則、勞動紀律、人事任免、表彰獎勵、財務物資管理、廉潔建設等不涉及公民、法人、其他組織權利義務的內部程式性檔案；
3.行業技術標準類檔案、技術操作規程；
4.各類應急預案；
5.征地補償安置方案；
6.對公務員、行政機關職員、公辦學校教職工及全額撥款的其他事業單位職工、國有企業領導人的人事、工資、績效等方面監督管理的檔案；
7.不涉及公民、法人或者其他組織權利、義務的工作規劃、計畫、安排、要點、考核、監督檢查、總結、綜述等檔案；
8.會議紀要、會議通知及會議講話材料等；
9.請示、報告；
10.商洽類工作函，包括機關之間協調工作、詢問和答覆問題，向有關主管部門請求批准等；
11.成立工作領導小組、議事協調機構的通知；
12.就特定人和特定事項發布的通報、通知、批覆、通告或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定及行政複議決定等；
13.公示辦事時間、地點等事項的便民類文書；
14.財政部門僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的檔案以及下達預算、分配資金、批覆項目的檔案；
15.國有資產監督管理機構制定的履行出資人職責的檔案；
16.涉密或依法不予以公開的檔案；
17.涉及公民、法人或者其他組織權利義務但該權利義務不具有確定性和操作性，不能直接援引作為行政管理依據的工作意見、工作部署、工作方案、工作規劃和發展綱要等檔案。
18.其他不涉及公民、法人或者其他組織權利義務或者不具有普遍約束力的檔案。
（四）幾種檔案的認定：
1.行政機關批轉下級行政機關的規範性檔案，是批轉機關的規範性檔案；政府工作部門經過本級政府同意後以本部門名義發布的規範性檔案，是部門規範性檔案；
2.行政機關原文轉發上級行政機關的規範性檔案，不是本行政機關的規範性檔案；但轉發上級行政機關的規範性檔案同時提出具體實施措施或者補充意見，對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是本行政機關的規範性檔案；
3.行政機關對本行政機關的行政許可、行政處罰等進行裁量權細化的規定，是規範性檔案；但行政機關指導下級行政機關就行政許可、行政處罰等裁量權細化量化作出的規定，不是規範性檔案；
4.行政機關為實施專項行動、部署有關工作制定的工作方案，不是規範性檔案；但此類方案的內容如對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是規範性檔案；
5.行政機關的指導意見原則上不是規範性檔案，但檔案內容對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是規範性檔案；
6.行政機關的批覆原則上不是規範性檔案，但批覆的內容對批覆機關管轄範圍內的同類事項具有普遍適用性，並對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是規範性檔案。
第五條 規範性檔案應當依照法定許可權和程式制發。重要的規範性檔案要嚴格執行評估論證、公開徵求意見、合法性審核、公平競爭審查、集體討論決定、向社會公開發布等程式。
禁止以政府部門內設機構名義制發規範性檔案。
第六條 規範性檔案不得設定下列事項：
（一）行政許可；
（二）行政處罰；
（三）行政強制措施、行政強制執行；
（四）行政事業性收費項目；
（五）行政徵收；
（六）行政檢查；
（七）證明事項；
（八）法律、法規、規章規定規範性檔案不得設定的其他事項。
第七條 規範性檔案出台前，除依法需要保密的外，對涉及民眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的規範性檔案，起草單位應當通過入口網站、政務新媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式，向社會公開徵求意見。向社會公開徵求意見的時間不少於30日。
除依法需要保密外，凡是與企業生產經營活動密切相關的，起草單位應當按照規定通過多種方式聽取企業和行業協會、商會的意見。
對爭議較大的事項，可以引入第三方評估，聽取利益相關方的意見。
第八條 以下情形經起草部門負責人書面同意，可以不公開徵求意見或者不受徵求意見時間限制：
（一）為預防、應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的；
（二）經依法審查，公開徵求意見可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的；
（三）為執行上級行政機關、同級人民代表大會及其常務委員會的命令決定的，需要立即制定和施行規範性檔案的；
（四）法律、法規和規章另有規定的。
第九條 起草單位應當建立公開徵求意見溝通反饋機制。
起草單位對收集的意見，應當分析研究，吸收採納合理意見。採納情況可以通過入口網站、政務新媒體等向社會公布，也可以通過電話、簡訊、電子郵件、信函等多種方式向有關單位或者個人反饋。對較為集中的意見建議不予採納的，應當在起草說明中予以說明。
第十條 規範性檔案在提請審議前應當進行合法性審核，未經審核或者審核不合法的，政府制定的規範性檔案，不得提請政府常務會議或者全體會議審議；政府部門制定的規範性檔案不得提請本部門辦公會議審議。
不得以徵求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。
第十一條 本辦法適用於本市行政區域內行政規範性檔案合法性審核工作。法律、法規和規章另有規定的，從其規定。
第十二條 市、縣（含區，下同）政府及其部門、鄉（鎮）政府、街道辦事處應當明確具體承擔規範性檔案合法性審核工作的部門或者機構（以下統稱審核機構）。
市政府的審核機構為市政府司法行政部門，負責審核擬以本級政府或者政府辦公室名義印發的規範性檔案及報請本級政府批准後以部門名義印發的規範性檔案。
縣政府的審核機構由縣政府確定。
市政府部門的審核機構為本部門法制科室，未設定法制科室的由本部門指定的相關科室承擔。
第十三條 起草單位提請規範性檔案合法性審核，應當報送下列材料：
（一）提請合法性審核的函（包括申請函和轉辦函）；
（二）擬發布規範性檔案的領導批示、會議紀要等；
（三）規範性檔案送審稿（紙質清樣文本）；
（四）起草說明（包含制定背景、依據、起草過程、必要性、可行性、合理性、徵求意見、內部合法性審核及集體討論等情況）；
（五）制定規範性檔案所依據的法律、法規、規章和政策規定；
（六）徵求公眾、縣區、部門、單位的書面反饋意見；
（七）徵求意見採納情況的匯總說明；
（八）起草單位法制機構或科室出具的合法性審核意見（審核人簽字並加蓋單位印章）；
（九）集體討論記錄；
（十）按規定需要進行公平競爭審查的，應當按照《公平競爭審查制度實施細則》（國市監反壟規〔2021〕2號）規定提交公平競爭審查書面結論；
（十一）按規定需要專家論證的，提交專家論證情況的書面記錄；
（十二）按規定需要組織聽證的，提交聽證情況的書面記錄；
（十三）按規定需要部門會簽的，提交有關部門的會簽意見；
（十四）其他需要的材料。
起草單位提交的材料不全的，審核機構應當要求其在規定時間內補充。審核機構應當一次性告知起草單位提交規範性檔案合法性審核所需報送的材料。
第十四條 審核機構應當對規範性檔案送審稿的下列內容進行審核：
（一）制定主體是否合法；
（二）是否超越制定機關法定許可權，或者超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；
（三）內容是否符合憲法和法律、法規、規章以及有關政策的規定；
（四）內容是否符合最佳化營商環境的規定；
（五）是否增加辦理行政許可事項的條件，是否規定出具循環證明、重複證明、無謂證明等內容；
（六）是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的情形；
（七）是否存在沒有法律、法規依據作出增加本部門權力或者減少本部門法定職責的情形；
（八）是否存在濫用行政權力排除、限制市場競爭行為等妨礙全國統一市場和公平競爭的規定；
（九）是否違反規範性檔案制定程式；
（十）其他按照國家和省、市有關規定需要審核的事項。
第十五條 除為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定規範性檔案的情形以外，合法性審核時間一般不少於5個工作日，最長不超過10個工作日。審核時限從審核機構收到全部材料的次日起計算。
各單位應及時報送材料，保障合法性審核的工作時間。起草單位按照審核機構要求補充材料、說明情況的時間不計入合法性審核時限。
第十六條 審核機構應當建立健全規範性檔案專家協助審核機制。發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家的作用。
審核機構進行規範性檔案合法性審核，可以根據實際需要採取書面方式審核，或採取召開座談會、協調會、組織專家論證等方式審核。
第十七條 審核機構在規範性檔案合法性審核過程中，可以要求起草單位補充說明情況或者要求有關單位協助審核，起草單位或者有關單位應當予以配合。
對審核中發現的問題，審核機構依照下列規定處理：
（一）不是規範性檔案的，退回起草部門，不予合法性審核；
（二）制定主體不合法、超越制定機關法定職權，或者主要內容不合法的，提出不制定該規範性檔案的意見；
（三）應當公開徵求意見尚未徵求的，退回起草部門補正程式；
（四）應當進行專家論證尚未論證的，退回起草部門補正程式；
（五）應當組織聽證尚未聽證的，退回起草部門補正程式；
（六）應當進行公平競爭審查尚未審查的，退回起草部門補正程式；
（七）應當由部門會簽尚未會簽的，退回起草部門補正程式；
（八）具體規定不合法的，提出相應修改意見。
第十八條 規範性檔案經合法性審核後，審核機構根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。
第十九條 起草單位應當對審核機構出具的合法性審核意見進行研究，根據合法性審核意見對規範性檔案作必要的修改或者補充；起草單位對審核機構提出的具體審核意見未完全採納的，應當及時與審核機構溝通；雙方意見不一致的，起草單位應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據，由制定機關決定。
制定機關未採納或者未完全採納的，起草部門應當出具情況說明並加蓋印章後反饋給審核機構。
第二十條 規範性檔案公布後，起草單位應當加強輿情收集，及時研判處置，主動回應關切，通過新聞發布會、媒體訪談、專家解讀等方式進行解釋說明，利用政府網站、政務新媒體、社交媒體等加強與公眾的交流和互動。
第二十一條 制定機關應當將規範性檔案合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容，將規範性檔案合法性審核工作納入法治政府建設考評指標體系。
第二十二條 本辦法自發布之日起施行。《阜新市人民政府辦公室關於印發阜新市人民政府規範性檔案合法性審查規定的通知》（阜政辦發〔2016〕83號）同時廢止。
政策解讀
一、制定的背景及基本情況
（一）制定的背景及必要性。為進一步推進依法行政，明確規範性檔案制定、審查流程，建立健全程式完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審查機制，不斷提高工作效能。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要完善規範性檔案合法性審核機制。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》要求完善規範性檔案制定程式，落實合法性審核制度。全面推行行政規範性檔案合法性審核機制，是推進依法行政、建設法治政府的必然要求，有利於維護國家法制統一、政令統一，有利於從源頭上防止違法檔案出台、促進行政機關嚴格規範公正文明執法，有利於保障公民、法人和其他組織的合法權益。
（二）擬解決的主要問題。制定行政規範性檔案是行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依法履行職能的重要方式。規範性檔案操作性強、涉及面廣、影響面大，抓住監督規範性檔案，就是抓住了監督政府依法行政的“牛鼻子”。對行政規範性檔案進行合法性審核是確保行政機關出台的規範性檔案合法有效的重要措施，加強規範性檔案合法性審查是提升監督實效的有力手段。審查合法性，能夠糾正職權、程式、內容等方面“有法不依”的錯誤行政行為；能夠糾正擅自增加公民、法人和其他組織義務，限制公民、法人和其他組織權利等“越權行政”的衝動；能夠提前介入保障政府依法行政。
二、制定過程和制定依據
（一）制定過程。根據《國務院辦公廳關於全面推行行政規範性檔案合法性審核機制的指導意見》和《遼寧省行政規範性檔案合法性審核辦法》有關規定，我們在《阜新市人民政府辦公室關於印發阜新市人民政府規範性檔案合法性審查規定的通知》（阜政辦發〔2016〕83號）的基礎上對《審核辦法》進行系統分析和論證，於今年1月4日正式啟動《阜新市行政規範性檔案審核辦法》（以下簡稱《審核辦法》）的起草工作，結合我市實際，有的放矢、精心研究，反覆徵求意見和論證，歷經10次修改，形成《審核辦法》，依法提請阜新市政府常務會議審議通過後公開發布。
（二）制定依據
1.《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》；
2.《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》;
3.《國務院辦公廳關於全面推行行政規範性檔案合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）；
4.《遼寧省行政規範性檔案合法性審核辦法》（遼寧省人民政府令第338號）等。
三、主要內容
《審核辦法》以加強行政規範性檔案管理、確保依法行政、維護法制統一為目的，從行政規範性檔案合法性審核的指導思想和基本原則，行政規範性檔案的定義、制定主體和審核主體，制發許可權、程式和不得規定的內容，徵求意見和反饋機制，適用範圍，送審程式和要求，審核內容、方式、時限、結論及採納，公布後的輿情關切，審核考評，施行日期等方面進行了明確。
《審核辦法》分為正文和附屬檔案兩個部分，正文內容包括十個方面共22條，附屬檔案2個，概括為“一單十五項”即送審材料一次性告知單和送審材料模板（15個）。
正文部分：
第一方面，明確了規範性檔案合法性審核的指導思想和基本原則。行政規範性檔案合法性審核工作應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨的領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，遵循維護法制統一、政令統一、科學民主、公平公正、權責一致、運行高效和有錯必糾的原則。
第二方面，明確了行政規範性檔案的定義及制定主體和審核主體。本辦法所稱行政規範性檔案，是指除地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定許可權、程式制定並公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的公文。制定主體包括：1.地方各級人民政府；2.縣級以上人民政府辦公室；3.縣級以上人民政府工作部門；4.縣級以上人民政府的派出機關和派出機構；5.縣級以上人民政府依法賦予行政管理職能的事業單位；6.法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。制定主體不包括下列機構：1.臨時機構；2.議事協調機構；3.政府工作部門的派出機構；4.部門內設機構。審核主體，市本級的行政規範性檔案合法性審核主體為阜新市司法行政部門。
第三方面，明確了制發許可權、程式和不得規定的內容。行政規範性檔案應當依照法定許可權和程式制發。規範性檔案要嚴格執行評估論證、公開徵求意見、合法性審核、集體討論決定、向社會公開發布等程式。禁止以政府部門內設機構名義制發規範性檔案。未經審核或者審核不合法的，不得提請審議。行政規範性檔案不得設定下列事項：（一）行政許可；（二）行政處罰；（三）行政強制措施、行政強制執行；（四）行政事業性收費項目；（五）行政徵收；（六）行政檢查；（七）證明事項；（八）法律、法規、規章規定規範性檔案不得設定的其他事項。
第四方面，明確了徵求意見及反饋機制。規範性檔案出台前，除依法需要保密的外，起草單位應當通過入口網站、政務新媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式，向社會公開徵求意見，徵求意見的時間不少於30日。起草單位應當建立公開徵求意見溝通反饋機制。
第五方面，明確了適用範圍。本辦法適用於本市行政區域內行政規範性檔案合法性審核工作。
第六方面，明確了送審程式及要求。審核機構應當一次性告知起草單位提交合法性審核所需報送的15項材料。
第七方面，明確了審核內容、方式、時限、結論及採納。審核機構應當對規範性檔案的制定主體、制定許可權、內容、程式等進行審核；可以根據實際需要採取書面方式審核，或採取召開座談會、協調會、組織專家論證等方式審核；審核機構根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見；起草單位應當根據合法性審核意見對規範性檔案作必要的修改或者補充，未完全採納的，應當及時與審核機構溝通。
第八方面，明確了規範性檔案公布後的輿情關切。規範性檔案公布後，起草單位應當加強輿情收集，及時研判處置，主動回應關切。
第九方面，明確了合法性審核工作納入績效考評。應當將規範性檔案合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容，將規範性檔案合法性審核工作納入法治政府建設考評指標體系。
第十方面，明確了施行日期及原檔案的廢止。本辦法自發布之日起施行。《阜新市人民政府辦公室關於印發阜新市人民政府規範性檔案合法性審查規定的通知》（阜政辦發〔2016〕83號）同時廢止。
附屬檔案部分：
一是送審材料一次性告知單；二是起草單位送審材料模板，總計15個，包括1.合法性審核申請函；2.合法性審核轉辦函；3.擬發規範性檔案的領導批示頁；4.規範性檔案送審稿（紙質清樣文本）；5.起草說明；6.起草依據（含法律、法規、規章和政策規定）；7.徵求公眾、縣區、部門、單位的書面反饋意見；8.徵求意見採納情況的匯總說明；9.起草單位內部合法性審核意見（審核人簽字並加蓋單位印章）；10.集體討論記錄（起草單位領導班子成員）；11.按規定需要進行公平競爭審查的，應當提交公平競爭審查的書面結論；12.按規定需要專家論證的，提交專家論證情況的書面記錄；13.按規定需要組織聽證的，提交聽證情況的書面記錄；14.按規定需要部門會簽的，提交有關部門的會簽意見；15.其他需要的材料。
