基本介紹
- 中文名：大部門體制
- 外文名：Super-Ministry System
- 簡稱：大部制
- 開始時間：2008年
概念,改革核心,基本特點,改革亮點,三權分立,部門大量合併,公共服務型政府,機構改革,1982年,1988年,1993年,1998年,2003年,2008年,2012年,2013年,將成主要議題,改革難點,外國經驗,發展概況,方法步驟,實施分析,改革方案,
概念
大部門體制：Large department system
十七大報告提出“大部制”改革的思路，是對中國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經濟發展的一個新舉措；它可以化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及許可權衝突，有助於減少和規範行政審批，簡化公務手續和環節，提高政策執行效能；也是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。
大部門體制是大部門體系和機制的有機統一，缺一不可。大部門體系是一種由核心化的行政決策中樞及其辦事機構、綜合化的政府組成部門、專門化的執行機構三個要素形成的政府組織架構。大部門體系應採取決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制。大部門體制的實質是一種政府治理模式。大部門體制改革應該是政府組織架構調整與政府運行機制再造的統一。
改革核心
大部制改革的核心是轉變政府職能。根據不完全統計，在國務院2008年以前的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產後管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行巨觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的巨觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規範，回歸公共服務。
國務院2008年大部制改革方案示意圖
基本特點
特點是通過部門業務內容、範圍整合，把多種內容有聯繫的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，有效減少職能機構重疊，抑制政府膨脹，從而提高行政效率，降低行政成本，是行政改革的方向之一。
改革亮點
三權分立
加入“決策、執行、監督”分立的意圖，對“三權”進行釐清、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業務雷同部門合併或拆減。
部門大量合併
將根據政府職能業務的雷同性、共性和重合性合併一些部門，但權力相互監督的部門應該不會融合到一個部門裡。
公共服務型政府
機構改革
1982年
――提高政府工作效率，實行幹部年輕化
1982年的政府機構改革，主要是為了提高政府工作效率，實現幹部年輕化，其歷史性進步可用三句話來概括：一是開始廢除領導幹部職務終身制，二是精簡了各級領導班子，三是加快了幹部隊伍年輕化建設步伐。第一次改革之後，國務院各部委正副職是一正二副或者一正四副，部委的領導班子成員的平均年齡從64歲減到60歲，局級幹部的平均年齡從58歲降到50歲。本次改革沒有觸動高度集中的計畫經濟管理體制，政府職能沒有轉變。
大部制改革
國務院各部門從100個減為61個，編制從5.1萬人減為3萬人。
1988年
――“轉變政府職能是機構改革的關鍵”
1988年的政府機構改革是在推動政治體制改革，深化經濟體制改革的大背景下出現的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。由於後來一系列複雜的政治經濟原因，這一命題在實踐中沒有及時“破題”，原定於1989年開展的地方機構改革暫緩進行。國務院在調整和減少工業專業經濟管理部門方面取得了進展。如，撤消國家計委和國家經委，組建新的國家計委。撤消煤炭工業部、石油工業部、核工業部，組建能源部。撤消國家機械工業委員會和電子工業部，成立機械電子工業部。撤消勞動人事部，建立國家人事部，組建勞動部。撤消國家物資局，組建物資部。撤消城鄉建設環境保護部，組建建設部。撤消航空工業部、航天工業部，組建航空航天工業部。撤消水利電力部，組建水利部。撤消隸屬於原國家經委的國家計量局和國家標準局以及原國家經委質量局，設立國家技術監督局。
國務院部委由45個減為41個，改革後人員編制減少了9700多人。
1993年
――適應建設社會主義市場經濟的需要
首次將建立社會主義市場經濟體制作為中國經濟經濟體制改革目標後，1993年中國進行了第三次政府機構改革。其歷史性的貢獻在於，首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。但從學術觀察的角度，1993年的政府機構改革“目的清楚、目標不明確”。建立社會主義市場經濟體制的一個重要改革任務就是要減少、壓縮甚至撤銷工業專業經濟部門，但從1993年機構設定來看，這類部門合併、撤銷的少，保留、增加的多。如機械電子部合併本來是1988年改革的一個階段性成果，1993年改革時又被拆成兩個部――機械部和電子部；能源部本來是在1988年撤消了三個專業經濟部門的基礎上建立的，1993年改革又撤消能源部，設立了電力部和煤炭部。1993年改革的一個重大舉措是，實行了中紀委機關和監察部合署辦公，進一步理順了紀檢檢查與行政監察的關係。1993年實行中紀委機關和監察部合署辦公的這種做法，是統籌黨政機構設定的重要方式之一。
大部制改革
1998年
――消除政企不分的組織基礎
鑒於當時機構設定與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出的現實，1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革。1998年改革的目的與目標高度協調。推進社會主義市場經濟發展是目的，儘快結束專業經濟部門直接管理企業的體制是目標。1998年改革歷史性的進步是，政府職能轉變有了重大進展，其突出體現是撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門，共10個：電力工業部、煤炭工業部、冶金工業部、機械工業部、電子工業部、化學工業部、地質礦產部、林業部、中國輕工業總會、中國紡織總會。
不再保留15個部委，新組建4個部委，3個部委更名。改革後除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。
2003年
――目標：行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效
2003年的政府機構改革，是在加入世貿組織的大背景之下進行的。改革的目的是，進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革目標是，逐步形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產管理體制改革，完善巨觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。這次改革重大的歷史進步，在於抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變政府職能。比如，建立國資委，深化國有資產管理體制改革；建立銀監會，建立監管體制；組建商務部，推進流通體制改革；組建國家食品藥品監督管理局，調整國家安全生產監督管理局為國家直屬機構，加強食品藥品安全與安全生產監管。
大部制改革
設立國資委、銀監會，組建商務部、國家食品藥品監督管理局、安監總局，將國家發展計畫委員會改組為國家發展和改革委員會，國務院組成部門變為28個。
2008年
十一屆全國人大一次會議2008年3月11日下午3時將舉行第四次全體會議，聽取關於國務院機構改革方案的說明。
機構合併
這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。具體內容包括：
——組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。
改革後，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設定27個。國務院組成部門如下：
1．中華人民共和國外交部
2．中華人民共和國國防部
3．中華人民共和國國家發展和改革委員會
4．中華人民共和國教育部
5．中華人民共和國科學技術部
6．中華人民共和國工業和信息化部
7．中華人民共和國國家民族事務委員會
8．中華人民共和國公安部
9．中華人民共和國國家安全部
10．中華人民共和國監察部
11．中華人民共和國民政部
12．中華人民共和國法務部
13．中華人民共和國財政部
14．中華人民共和國人力資源和社會保障部
15．中華人民共和國國土資源部
16．中華人民共和國環境保護部
17．中華人民共和國住房和城鄉建設部
18．中華人民共和國交通運輸部
19．中華人民共和國鐵道部
20．中華人民共和國水利部
21．中華人民共和國農業部
22．中華人民共和國商務部
23．中華人民共和國文化部
24．中華人民共和國衛生部
26．中國人民銀行
27．中華人民共和國審計署
2008年的大部制改革，應該說是邁出了關鍵的第一步。在地方的大部制改革中，也有一些很好的創新，比如說廣東順德，在大部制改革方面力度就很大。
2012年
2012年11月，黨的十八大報告中，胡錦濤總書記再次提及大部制，要求“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。專家指出，這意味著新一輪大部制改革即將緊鑼密鼓地展開，並逐步從中央推進到地方，新的改革方案預計2013年就會出台。
2013年
草案完成
2013年，新一輪“大部制”改革方案起草已基本完成，將在即將召開的中共十八屆二中全會上提交討論。草案具體內容包括：民政部擴大社會管理等方面的權責；國務院食品安全委員會辦公室與現有的食品安全監管部門進行整合，成立專門的市場秩序監管部門；國家海洋局擴權，強化海洋綜合管理許可權；鐵道部與交通運輸部有望進行整合。而此前廣為流傳的“大能源”、“大文化”、“大金融”“大體改委”等改革，暫未列入此輪改革的重點。
本輪大部制的最大“驚喜”，是將進行全國性的食品安全監管改革。一個名為市場秩序監管總局的機構可能被設立。而且從各系統的內部改革來看，新一輪的改革可見脈絡。
而本輪大部制改革最大的遺憾，則是“新體改委”被擱置。此前，經濟學家們普遍寄望於打破政府自身利益傾向，重新成立類似於國家體改委的實體性改革協調機構，牽頭推進經濟體制改革。然而，一位接近方案研討的專家告訴記者，即將提交的大部制改革方案中，“新體改委”未在其中，同時對國家發改委的審批權削弱亦有限。這意味著在“十二五”期間，仍由國家發改委同時主導“改革”與“發展”。“雖然草案已經基本完成，但要提交討論之前，仍存在變化的可能。”上述接近方案討論的專家透露，在二中全會之後，大部制改革方案方有望“定盤”。
將成主要議題
今日起至28日，中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議將在北京召開。國務院機構改革方案，國家機構和全國政協領導人建議人選將成為會議的主要議題。
根據議程，本次會議將討論《國務院機構改革和職能轉變方案(草案)》稿。此外，會議還將討論向第十二屆全國人民代表大會第一次會議推薦的國家機構領導人員建議人選和向政協第十二屆全國委員會第一次會議推薦的全國政協領導人員建議人選。
由於全國“兩會”召開在即，在本次會議上，國務院機構改革的相關議題備受關注。自中共十七大以來，尤其是十七屆二中全會出台《關於深化行政管理體制改革的意見》後，中國以大部門制改革為主的政府機構調整，一直是中外媒體的焦點話題。
2008年3月，國務院機構改革方案公布後，國務院新組建交通運輸部等5個部委，改革後的國務院組成部門設定為27個，這次調整也被媒體稱為“第一輪大部制改革”。
2012年11月，中共十八大再次提及“大部制”，十八大報告要求“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。有分析稱，十八屆二中全會將國務院機構改革議題列入日程，這是落實十八大提出的關於行政體制改革的重大舉措，這也意味著不久後召開的“兩會”將推進新一輪的國務院機構調整。
對此，國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱分析，此輪機構調整應著眼於轉變政府職能、理順內部關係，而不是過多看重外部的部門合併。
“大部制改革，不是部門越大越好，而是要達到簡政放權的目的，減少政府對市場對社會的干預，削減政府的權力，剝奪政府的部門利益，這才是最核心的，如果沒有這些內涵的改革，簡單的部門合併其意義並不大。”
汪玉凱表示，大部制改革絕不簡單僅僅是行政改革，改革的前期是政治改革，後期就是經濟改革，大部制是兩者的結合點，因此，並不只能從行政的視角對改革進行設計，要從國家和社會發展的多元角度進行探索設計。
有分析稱，推進政府改革是一項系統性的工程，涉及經濟社會各個領域，很難寄希望於“畢其功於一役”。在明確改革目標後，重在創造條件，積極穩妥地推進，成熟一項推進一項，由此真正釋放出強勁的改革紅利。(完)
改革難點
部門利益制約改革進程
2012年11月，國家行政學院公共管理教研部教授竹立家說：“現在看來，第一階段的大部制改革遺留著一些問題，產生了一些新的問題，還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示，在第一輪大部制改革中，各方的阻力還是比較大。
需要推進大部制改革
中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉向服務角色，這和以前的“官本位”是相衝突的，而且大部制實際上是在精簡機構，各級政府存在改革動力不足的問題，“這個動力有觀念上的，也有實際利益上的衝突”。
汪玉凱介紹，過去政府部門設定過多，導致職能重疊、職能交叉，由此引發的多重管理帶來很多後果。而大部制改革不僅僅是部門簡單的合併問題，其核心問題是理順部門之間的關係，明確部門之間的許可權，使部門在實際工作中各自運行其職責。大部制機構整合後，如何使它們的運轉機制融合好是非常關鍵的。
外國經驗
發展概況
研究國外大部門體制的情況和特點，有助於我們深化對大部門體制本質的把握和對其規律的認識，對中國探索實行大部門體制有啟示和借鑑作用。
從政府產生之時，就存在著依據對象進行分工管理的客觀要求。社會生活的複雜性要求公共權力在運行過程中必須有所分工，才能有效地實施管理，也就是實行部門管理體制。隨著社會的發展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構數量也將不斷增多，進而出現政府部門管理中交叉、重疊、真空領域不斷增加，產生矛盾和問題。於是，大部門體制應運而生。這就是將政府相關或者相近的職能部門加以整合，加大橫向覆蓋的範圍，將類似的職能儘量集中在一個大的部門中，把原來的部門改編為內設司局或具有一定獨立地位的機構。大部結構通過擴大部門職能或者整合相關部門，把本來是部門和部門之間的關係變為部門內部的關係，這就減少了行政協調成本。因此，大部門體制逐步成為部分國家特別是已開發國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內閣組成部門一般在11~18個之間，較為精幹，其原因除了政府管得少，實行大部門體制是一個重要因素。
大部門體制
方法步驟
大部門體製作為政府組織形態變革的重要舉措，涉及面廣，各國在推行過程中都十分慎重，採取了很多辦法來推動改革，以充分發揮大部門體制對改進政府管理的積極作用。
多措並舉 合力推進
大部門體制改革是對政府機構的重新組合，需要採取各種方法互相配合。日本政府為了順利推行行政改革，採取了一系列措施：制定《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關聯法》、《獨立行政法人個別法》等法律；成立行政改革推進協定會、行政改革推進本部、行政改革推進事務局等專門的機構；擴大民主參與，多次組織專家進行反覆論證、聽取各方面意見和建議，從而使大部門體制的改革方案最終付諸實施。
推進大部制
配套改革 體制支撐
為了推行大部門體制，各國進行了一系列配套改革，主要有：設定各種執行機構，大部具有功能綜合性、設定穩定性的優點，直屬機構具有運作靈活性的優點，可以呼應社會變遷對政府職能的新要求，與大部相配套。如英國大約有150個執行機構，日本大約有100個獨立行政法人；加強對大部門的監督，有些國家為此進行了一些制度設計，特別是強調議會的制衡作用，如美國農業部的很多工作就要接受國會農業委員會密切監督。
加強協調 注重整合
隨著部門數量的減少和職能的擴大，各個大部具有較為獨立、完整的行政資源和權力系統，容易造成各個大部之間的協調難題，從而影響政府政策的整體性。在促進部門之間協調方面，各國採取的辦法有：通過減少副首相等副職數量、提高部分部長的地位來實現；通過總統和總理完成部門間的協調；通過成立專門委員會或部際聯席會議進行協調。
強調技術 注重細節
各國在推進大部門體制改革中，比較重視具體的操作方法，確保改革成功。首先是在選擇什麼樣的部門建立大部門體制，已開發國家的經驗是在協調任務重和政策性強的部門實施。比如英國的貿易與工業部，澳大利亞的教育、就業和工作場所關係部就屬此類。其次，在大部領導成員的選配方面，很多國家政府首腦也是頗費思量的，正職往往選擇通才，而副職則以專家居多。再次，統籌部門關係，注重強勢部門和弱勢部門的權力平衡、內部資源分配和人員配置上的平衡。
實施分析
大部門體制不會一步到位，只會是選擇試點部委，積累經驗，逐步推進。經驗可以積累，改革不容試錯，否則引發政策回潮，容易導致大部門體制改革的步伐受阻或者使大部門機構改革方案半途夭折。因此，以大部門體制為核心的政府機構改革需要目標明確、通盤規劃、穩步推進。
首先，大部門體制變革一定要自上而下進行，對於任何的自下而上方式進行的試驗都要慎重。行政管理體制是縱橫交織的職權分配，要求的是統一、協調，如果中央沒有進行部門整合而地方先行，在現有的行政體制下勢必造成政策執行上的上下不一致、政令中梗阻的狀況發生。
其次，構築大部門體制需要對政府機構設定進行通盤考慮，充分考慮管理要素、行政任務和實際需要。大部門的設定要把破除部門利益、裁撤冗餘的議事協調機構、減少部門行政副職等問題作為統籌的要點，放在重塑政府權力結構的大目標下進行衡量。
市場經濟國家的政府組成部門大多都維持在15個左右，基本上都是按照管理要素將密切相關的行政事務劃分並設定為一個部門。但是經濟和社會發展水平不同的國家所面臨的行政任務是不同的，更何況執行這些任務的方式還受政治體制的影響。任何政府機構的規模與組織都必須與其面臨的制度環境、社會需求和歷史趨勢相適應。部門職能整合、機構裁撤只是實現行政管理目標的手段，不是最終目的，部門的數量也不見得就是衡量機構改革成功與否的標尺。部門的數目多少，取決於政府事務的範圍和部門設定的組織方式、行政程式以及規模大小，這些都與職權劃分的原則有關。部門設定要專業性與綜合性相結合，不能惟“大部門”是瞻，而應效能型與協調性相統一，不能顧此失彼。
同時大部門內部可以按照“決策、執行、監督”的行政分權原則進行職能機構的配置和設計，重構政府組織體系，適應新一輪的行政體制改革目標。
第四，處理好大部門改革的通盤規劃與分步驟推進改革方案的關係。探索職能有機統一的大部門體制是政府體制改革的戰略選擇，應當本著科學、嚴謹的態度做好整體方案，明確大部門體制改革的目標和方向，而不能採取沒有明確的整體方案和目標的“先進行試點”的操作方法來推進，避免大部門體制改革在與部門利益博弈的過程中半途而廢。同時也應當考慮到大部門體制推行的複雜性，克服部門利益膨脹的弊端，同步推進政企分開、政事分開、管辦分離等制度，制定出一個先易後難、先整合後精簡的分步驟推進的改革計畫。
第五，發揮民主決策、科學決策機制，促進公眾參與。行政決策程式要公開、透明，摒棄過去若干次機構改革決策的神秘主義做法，充分吸收專家和相關人員參與，進行民主商議和科學論證。行政過程的透明化實際上更有利於決策的科學性和民主性，避免利益集團的干擾，從而獲得更多的理解和正當性。
改革方案
這次改革，將充分利用各方面有利條件，堅定推進一些重點領域的機構調整；同時要充分考慮當前經濟社會發展面臨的複雜形勢和各種風險挑戰，保持國務院機構總體相對穩定。對有些長期存在、社會高度關注的問題，通過職能調整解決，或適時通過必要的機構調整解決。
改革的重點是，緊緊圍繞轉變職能和理順職責關係，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計畫生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。具體內容是：
——組建國家衛生和計畫生育委員會。將國家人口和計畫生育委員會的研究擬定人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會；國家中醫藥管理局由國家衛生和計畫生育委員會管理；不再保留衛生部、國家人口和計畫生育委員會。
——組建國家食品藥品監督管理總局。保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監督管理總局承擔；不再保留國家食品藥品監督管理局和單設的國務院食品安全委員會辦公室。
——組建國家新聞出版廣播電影電視總局。不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。
——重新組建國家海洋局。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導；設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。
——重新組建國家能源局。將現國家能源局、國家電力監管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理；不再保留國家電力監管委員會。
這次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革後，除國務院辦公廳外，國務院設定組成部門25個。
國務院機構改革和職能轉變方案經十二屆全國人大一次會議審議通過後，國務院將對改革實施作出部署，建立工作機制，制定配套措施，排出時間表，逐項抓好落實。抓緊完成新組建部門的“三定”工作，綜合設定部門內設機構，嚴格控制人員編制和領導職數。
據了解，改革開放以來，國務院已進行過六輪機構改革。
