基本介紹
- 中文名：分稅制改革
- 類別：財務
- 劃分：中央稅和地方稅
- 實施日期：1994年
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基本介紹
分稅製作為一種財政管理體制，已為西方國家廣泛採用。我國在清朝末期曾出現過分稅制的萌芽。目前在世界各國都被廣泛採用並且實用性較強。
分稅制
分稅制實行分稅制是市場經濟國家的一般慣例。市場競爭要求財力相對分散，而巨觀調控又要求財力相對集中，這種集中與分散的關係問題，反映到財政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權與分權的關係問題。從歷史上看，每個國家在其市場經濟發展的過程中都曾遇到過這個問題，都曾經過了反覆的探討和實踐；從現狀看，不論採取什麼形式的市場經濟的國家，一般都是採用分稅制的辦法來解決中央集權與地方分權問題的。
定義
內容
分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現“三分”：即分權、分稅、分管。所以，分稅制實質上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關係，通過劃分稅權，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅(有時還有共享稅)兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。
體現範圍
實行分稅制後，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。其中：中央稅是指稅種的立法權、課稅權和稅款的使用權歸屬於中央政府的一類稅收，地方稅是指立法權、課稅權和稅款的使用權歸屬於地方政府的一類稅收。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理和支配。
在稅收實踐中，某些稅種的收入並不一定完全歸屬於中央或地方政府，而且按照一定的比例在中央政府和地方政府間進行分配，收入共享，從而出現共享稅類。一般來說，共享稅是指稅種的立法權歸中央政府(或上級地方政府)、上下兩級政府分別徵收、管理，並各自享有一定比例使用權的一類稅種。共享稅的決定性劃分標準不是立法權，也不是徵收管理權，而是稅款所有(支配)權，是按照稅款歸屬標準進行的劃分。
真正涵義
實質
分稅制的實質主要表現為：按照稅種劃分稅權，分級管理。其中，稅權是政府管理涉稅事宜的所有權利的統稱，主要包括稅法立法權、司法權和執法權。其中，執法權主要包括稅收組織徵收管理權、稅款所有權(支配權)。分稅制就是要將這些稅權(立法權、司法權、執法權)在中央及地方政府間進行分配。所以，分稅制財政管理體制的實質，就是通過對不同稅種的立法權、司法權、執法權在中央和地方政府進行分配，以求實現財權同事權的統一。
一般來說，完善的分稅制要求中央政府和地方政府根據自己的事權自主地決定所轄的稅種。中央政府和地方政府有權根據自己的事權自主決定稅法的立法、司法、執法事宜；劃歸地方政府征管的地方稅稅種，地方政府可以因地制宜、因時制宜地決定立法、開徵、停徵、減稅、免稅，確定稅率和徵收範圍。
成立關鍵
實行分稅制財政管理體制，正確劃分立法權是首要問題。換句話說，實行分稅制，必須保證中央政府與地方政府都享有一定的、獨立的稅收立法權。能否獨立行使立法權，是確定分稅制能否成立的關鍵。如果作為分稅制一方的政府沒有稅法的獨立立法許可權，分稅制就不能確立。這是因為分稅制要求不同級次的政府都具有立法主體地位和資格，如果不具備此種法律主體資格和地位，不能獨立地進行稅收立法，“分稅制”就失去了真實內容，就變成了一種變相的收入分成辦法和稅收分級管理辦法，成了一種與財政包乾、超額分成和按照稅種劃分收入級次、分級入庫的財政管理體制同類的財政管理體制，成了一種按照既定的財政管理許可權分別指定有關部門(一個部門或多個部門)負責徵收、管理的財政管理體制，沒有實質內容的變化。從另一個角度來講，分稅制如果不以立法權為核心標準，則任何一個國家任何一個時期的稅收管理體制均可稱為分稅制。所以，在確定分稅制的完善程度時，稅收立法權的劃分是關鍵，司法權、征管權和歸屬權的劃分和如何劃分則是次要的；或者說稅收立法權是決定分稅制能否成立的決定因素，而司法權、征管權和歸屬權則是非決定因素。因此，立法權不下放的分稅制所能解決的問題只是稅收的徵收管理問題，不屬於需要設定兩套機構才能實現的財政管理體制的管理範圍。
首要問題
實行分稅制財政管理體制，正確界定立法權的優先權也是首要問題。儘管實行分稅制，要求中央和地方都有立法權。但需要注意的是，中央稅收立法權的行使優先於地方的稅收立法權，地方的稅收立法權必須服從於中央的稅收立法權，地方稅法不能同中央稅法有相悖之處。這也是實行分稅制財政管理體制所必須注意的一個方面。
依據
分稅製得以確立的依據主要有以下三個方面：
事權範圍
政府行使事權，必須有相應的財力保障和政策工具。實行分稅制，應當界定各級政府的事權範圍，讓地方政府擁有一定的稅權，擁有法定的固定收入來源和財力保障。因此，應當根據權責對等的原則，建立中央和地方兩套稅制，中央稅由中央立法，地方稅由地方參照中央稅立法，中央政府和地方政府對中央稅和地方稅分別管理，分別徵收，分別使用。
自身特徵
稅收征管
分稅製作為一種稅收管理制度，其稅種的劃分，應方便稅務機關進行征管和納稅人履行納稅義務。
類型
從世界各國分稅制的情況來看，國際上常見的分稅制類型主要包括以下幾種。
一級以上
根據分配級次的不同，分稅制類型常見的有兩種，一種是中央政府與地方政府兩級分稅制，一種是中央政府、州(省、自治區、直轄市)政府、縣(府、郡、自治州、盟、旗)政府三級分稅制。
完善程度
在各國稅收實踐中，實行分稅制的國家基本上可劃分為徹底分稅制與不徹底分稅制兩種形式。
徹底分稅制(亦稱“完全分稅制”)是指：徹底劃分中央和地方稅收管理許可權，不設定中央地方共享稅的一種分稅制制度。採取這種分稅制的，大多是聯邦制國家，如美國等。它具有如下特點：政府首腦由民眾選舉產生並對選民負責，政府事權明晰，民眾意願對政府行為有較大的影響，稅權和事權對應密切，稅收管理許可權劃分清楚，中央與地方稅務機構分設。一般來說，實行這種制度需要有良好的法制環境作為支撐。如果民眾沒有對立法、執法的有效建設和監督權力，實行徹底分稅制只會帶來官本位下的腐化和短期行為，使地方經濟受到損害。因此，在法制建設不太完善的國家和時期，構想實行徹底分稅制，是行不通的。
不徹底分稅制(亦稱“不完全分稅制”)是指：稅收管理許可權交叉，設定中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅的一種分稅制制度。它既具有固定性的特點又具有靈活性的特徵。採用這種分稅制的，大多是管理許可權比較集中的國家，如英國、日本等。
稅權分配
為集權為主的、分權為主的、集權和分權相結合的分稅制的類型。
世界上實行的分稅制主要有3種類型：其一，集權為主的分稅制。這種類型以英國、法國、瑞典為代表。它們的共同特點是：
(1)政治集權、經濟干預。英國是一個君主立憲的國家，法國也是一個具有200年歷史傳統的中央集權制國家，瑞典也不例外；這類國家在經濟管理上的共同點就是推行國家干預的經濟政策。
(2)稅權集中。國家干預經濟政策決定了稅收管理體制的高度集中，如英國、法國、瑞典的法律都明確規定，稅收立法權歸議會，稅收條例、法令由財政部制定，地方政府負責執行。
(3)中央稅收為主體。這些國家的中央稅收占絕對優勢，如在英國，以所得稅、公司稅為主要稅種的中央稅收占稅收總額的75%以上，以財產稅為主要稅種的地方稅收僅占稅收總額的25%以下，而且近些年來地方稅收入比重仍在下降，最低時竟下降到不足1%。在法國，以增值稅、所得稅為主要稅種的中央稅收占稅收總額的85%左右，而以財產稅為主要稅種的地方稅收僅占稅收總額的15%以下。由於地方政府的稅種小、收入少，對中央政府的依賴性很大。例如，法國在一般年份，中央補助占地方預算收入的50%以上。高度集中的稅收管理體制，雖然有利於集中財力實現預期經濟目標，有利於運用稅收槓桿調節經濟，但卻較嚴重地壓抑了地方政府組織收入和促進市場競爭，推動經濟發展的主動性和積極性。
經濟發展水平比較低的開發中國家在近幾年的稅制改革中也大多採用了這種模式。
其二，分權為主的分稅制
這種類型以德國、原南斯拉夫為代表，其特點是：
(1)三級政府，三級預算，相對獨立。中央(聯邦)、州和地方政府各有一定稅權、分稅分管。稅法由聯邦議會統一立法，具體條例、法令由財政部制定，但地方政府有一定的機動權，如規定起征點、加成減稅、開徵某些捐稅等。聯邦、州和地方三級稅務機構只有工作關係，沒有統屬領導責任。
(2)共享稅是主體，稅種分為各級政府的固定稅和共享稅兩大類。作為共享稅的是幾個大稅種，包括個人所得稅、公司所得稅、增值稅、營業稅等。共享稅收入占全部稅收總額的70%。固定稅都是一些小稅種。聯邦政府的固定稅種主要是關稅，州政府的固定稅種主要是財產稅，地方政府的固定稅種主要是土地稅等。各級政府的固定稅加上分得的共享稅，占全部稅收總額的比例分別是：聯邦48%，州34%，地方13.6%，歐共體抽3%。在這些國家，雖然聯邦政府規定，經濟發達的州要支援經濟條件較差的州，以求平衡，經過支援和協調仍感財源不足的，聯邦可從增值稅分成比例中拿出1.5%給予補助，但主要還是要求嚴格貫徹“一級政府、一級財政”，自求平衡的原則。這種分成分稅制能較充分地發揮各級政府理財辦事和推動市場自由競爭的主動性和積極性，有利於巨觀管理。
其三，集權與分權相結合的分稅制
這種類型以美國、日本為代表。此類國家在沿襲各自歷史傳統和信奉的經濟理論的基礎上，形成了大致相同的分稅制特點。
主要包括：
(1)有比較完善的中央和地方兩個稅收管理體系。美國建立了聯邦、州、地方三級稅收管理體系。聯邦以個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅為主，各項稅收約占稅收總額的60%左右；州以銷售稅等為主，各項稅收約占稅收總額的25%；地方以財產稅等為主，各項稅收約占稅收總額的15%左右。日本建立了中央、都道府縣、市町村三級稅收管理體系。中央稅有所得稅、法人稅等26種，各項稅收約占稅收總額的63%；都道府縣稅有居民稅、事業稅等15種，各項稅收約占稅收總額的16%；市町村稅有居民稅、固定資產稅等17種，各項稅收約占稅收總額的21%。這種稅收體系，既能使中央有較強的巨觀調控能力，又保證了地方政府的經濟自主權。
(2)有比較靈活的中央財政對地方財政的調控措施。美、日兩國地方政府雖然都有自己的稅收來源，但由於社會公益事業等支出龐大，仍然入不敷出，需要中央政府給予補貼。對此，美國是通過轉移支付進行彌補的。美國的轉移支付，主要包括中央對地方的專項補助和非專項補助，與此相應，地方得到的補助金包括聯邦補助金和州補助金，一般來說，聯邦和州補助金占地方預算收入的76.5%。日本實行的是包括下撥稅、讓與稅和國庫支出金的分稅制。從性質上看，下撥稅類似非專項補助，讓與稅類似專項補助，國庫支出金則類似委託支付。一般情況下，通過接受補助，地方政府的收入反而占稅收總額的60%以上。綜合上述，兩國通過轉移支付制度將中央和地方三級財政聯結成了一個共同的利益整體，補助金制度是中央政府監督和調控地方政府經濟活動的一個重要手段。
分稅制經濟發展水平較高的開發中國家也多採取這種模式。
其四、我國的分稅制
1994年，我國經濟體制改革在中央的“全面推進、重點突破”的戰略部署指導下進入新階段，財稅體制改革充當改革的先鋒，根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一划分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，並分設中央與地方兩套稅收機構分別征管；在核定地方收支數額的基礎上，實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉轉移支付制度等。成功地實現了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分，實行了財政“分灶吃飯”。
內容
我國分稅制按照徵收管理權和稅款支配權標準劃分，凡徵收管理權、稅款所有權劃歸中央財政的稅種，屬於中央稅；凡徵收管理權、稅款所有權劃歸地方財政固定收入的稅種，屬於地方稅；凡徵收管理權、稅款所有權由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬於共享稅。
特點
我國分稅制具有以下三個主要特點：
第一，按照稅源大小劃分稅權，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅。
一般來說，不可能把大稅種劃為地方稅。但由於地方稅不僅對法人(公司、企業)徵收，而且更多的是對個人徵收，所以，稅源分散在千千萬萬個納稅人手中；又由於地方稅徵收範圍面小，稅源不厚，所以收入零星；由於地方稅稅種小而多，所以涉及面廣，幾乎涉及到所有單位和個人。
第二，部分稅種的徵收管理權歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時制宜地決定開徵、停徵、減徵稅、免稅，確定稅率和徵收範圍，這是地方稅的主要特點。由於賦予地方以較大的機動許可權，從而既能合理照顧地方利益，調動地方的積極性，同時，不致於影響全國性的商品流通和市場物價。因為地方稅一般均屬於對財產(不動產)、對行為和部分所得以及不涉及全面性商品流通的經濟交易課徵，所以，即使各地執行不一致，也不影響全局。
第三，稅款收入歸地方。在我國當前的社會主義市場經濟條件下，財力完全集中於中央或過多地分散於地方，都不能適應經濟發展的需要。實踐證明，在保證中央財政需要的同時，給地方一定規模的財力及適當的支配權，方能調動地方政府發展經濟的積極性和主動性。因此，實行分稅制，建立中央與地方相對獨立的分級財政，給地方政府發展地方經濟、加強文化建設提供資金保證，就成為我國預算管理體制改革的必然方向。
需要說明的是，我國的分稅制還有許多不如人意之處，需要繼續深化改革。因為，我國社會主義市場經濟發展相當迅速，地區差距很大；社會主義市場體系雖已初步形成，但尚不夠健全；中央與地方的事權範圍雖已初步劃分，但尚不夠規範，各級事權事責還有待明確；稅收制度也不夠完善，等等。在這種情況下，試圖實行徹底分稅制是不現實的。所以，分稅制的改革仍應以集權和分權相結合的，中央稅、地方稅和中央地方共享稅共存的不徹底型分稅制為主，以便不會脫離現行模式過遠。
意義
分稅制的精髓在於運用商品經濟的原則處理中央與地方收支許可權的劃分，把中央與地方的預算嚴格分開，實行自收自支、自求平衡的“一級財政、一級事權、一級預算”的財政管理體制。
為了加強稅收的巨觀調控作用，體現利益分配原則，各國政府都看到了分稅制的好處。這是因為分稅制可以為政府運用稅收槓桿調節經濟提供方便而有利的前提條件和伸縮靈活的活動場所。
其一，分稅制是中央實施巨觀管理政策的財力保證。建立兩個稅收管理體系，理順中央與地方的分配關係，從而奠定了財力分配的基本格局。中央稅收占主導地位，國家容易集中財力，解決重大社會經濟問題，穩定全局。中央對地方實行不同形式的補助金制度，既可以掌握地方政府的支出範圍和財力配置方向的主動權，保證中央經濟調控政策的貫徹，又可以調動地方政府的積極性，因地制宜地辦一些實事。
其二，分稅制可以充分發揮稅收槓桿調節經濟配置資源的獨特作用。中央可以運用屬於自身的稅種、稅收進行全面性調節，地方也可以運用屬於自身的稅種、稅收進行局部調節。這樣的多層次的稅收調節，更便於掌握調節的力度和幅度，實現預期調控目標。
效率
在現代社會，美國經濟學家和日本財政專家，用商品交換原則作為分稅制的理論基礎，提出了基本相同的財政經費分擔的利益分配原則。
美國專家認為，財政支出的受益範圍如果是全國性的(如國防)，需由中央政府出面在全國範圍內提供；帶有地方受益的勞務供給(如路燈、治安)，則應由地方政府提供。但是，受益並不完全是在任一空間內分配的，因為由某一特定轄區提供勞務而形成的受益會外溢到另一個轄區去(如教育)，即其他轄區不提供財政支出即可受益，因此有必要“通過建立一個提供補助金的中央體制，以使這類外在性內在化”。
在日本，中央政府獨立進行的事業費原則上由中央財政負擔；地方公共團體及其機構所需的業務經費，原則上由地方負擔；對中央和地方都有利害關係的特定業務經費，中央和地方各承擔一部分，比例大小根據國家的財政管理制度、社會福利保障制度、政府行政管理體制、經濟發展狀況及實際財源大小等具體情況來確定。但不管各國的作法有多么不同，但誰受益誰提供經費、誰收稅誰辦事、誰辦事誰收稅的做法，即“取之於納稅人，用之於納稅人”，各級政府在徵稅之後必須給轄區居民以回報，納稅人則在支付政府經費的同時也得到了接受政府提供的公共福利和個人社會保障福利以及監督政府工作的權力的做法，已成為一種國際共識。由此可見，稅收對個別納稅人而言是無償的，但對受益區域的納稅人整體而言，則是有償的。因此，受益原則可以說是交換原則在分配領域的轉化形式。正是這種由交換原則轉化來的受益原則，決定了實施分稅制的經濟基礎和理論前提。即使有些時候不一定完全符合這一原則，但受益原則為分稅制的理論淵源和設計原則這一點仍然是存在的。
市場經濟
能夠滿足市場經濟對財稅管理體制的要求
自主經營、自由競爭的市場機制，客觀上要求各級政府都必須承擔兩項基本職能：一是服務於市場，即為市場經濟創造安定的政治環境，實行穩定的經濟政策，建設必要的基礎設施和較健全的服務體系；二是調控市場，即根據各地具體情況，運用經濟、法律和行政手段，有效地對市場活動進行調控，保證社會經濟有序而均衡地發展。這種調節和服務，應該是多元化的、多層次的、全面的。國有國情、省有省情，區域之間有差異，財政和稅收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能對各地具體情況做出符合各地具體情況的詳盡的規定，不可能包攬一切事務，因此，只能採用分稅制的管理體制，充分發揮中央和地方的積極性，全國性的社會再生產活動及統一市場由中央負責建設、管理和調節，區域性的社會再生產活動及局部市場由地方負責建設、管理和調節。各級政府充分發揮自身的職能作用，根據事權確定財權、劃分收支範圍，建立中央和地方兩套相應的各自獨立運用的稅收制度。
財政制衡
所謂財政制衡，就是中央財政通過一定的財力再分配形式，實施收入援助和支出監督，以制約和平衡各級政府的預算管理，維護國家政策的統一性和社會經濟的穩定。為了體現財政制衡原則，調動中央和地方的積極性，必須按照分稅制原則，保證中央能夠集中和掌握較多的財力。
好處
其好處是：
收入援助
上級政府對下級政府的收入援助，主要包括扶持性財力援助、一般性財力援助和開發性財力援助。中央政府如果不能集中較多的財力，就無力進行這些收入性援助。包括：
提供扶持性財力援助：在下級政府無法成功地執行穩定的經濟政策時，中央政府能夠擔負起穩定經濟、社會的政治責任，對下級政府給予必要的財力支援。
提供一般性財力援助：由於經濟發展不平衡，通過分稅制管理體制在不同轄區之間通過提供一般性財力援助，實行財力再分配，實行從低需求高能力轄區到低能力高需求地區的財力轉移，能夠促使提供地方性公共勞務的條件趨向均等化。
提供開發性財力援助：由於經濟發展的波浪式突進，中央政府通過提供開發性財力，在某個地區特定時期需要通過開發性的重大舉措實施經濟階段性發展、上一個台階時，對其預期目標給予財力援助。
監控支出
採取分稅制管理體制，中央政府通過財力援助，調動地方政府理財的主動性和積極性的行政作為本身，就是對地方政府財力分配方向的調控作為。與此同時，中央政府還要監督地方政府的財力分配方向，控制地方的投資和消費規模，在保證中央財政收入的基礎上，把地方財政與中央財政聯結為一個統一的整體，有利於實現整個國家的經濟政策、產業政策和產品政策。
(四)實行分稅制，有利於巨觀經濟調控措施的實施
在第二次世界大戰後，無論是凱恩斯學派還是供應學派，無論是國家干預的市場經濟還是自由市場經濟，無論是聯邦制還是中央集權制的國家，都很重視運用貨幣政策和財稅政策進行巨觀管理，調節總供給與總需要的平衡。為了保證稅收調控的效率，首要的是實行分稅制來調動中央和地方政府的積極性，將該應由地方政府負責的事宜交給地方政府實施調控，保證中央政府從全國“一盤棋”角度出發的巨觀稅收調控政策更好地發揮作用。同時，分稅制實施後，為中央政府做好全國性巨觀調控騰出了可用資金、時間、精力，便於中央政府做好巨觀調控工作，發揮中央政府對全國經濟的巨觀調控作用。
類別
劃分中央稅與地方稅，主要是根據財權與事權相適應的原則進行的。即：把需要由全國統一管理、影響全國性的商品流通和稅源集中、收入較大的稅種劃為中央稅，稅權(立法權、司法權、執法權)均歸中央；把與地方資源、經濟狀況聯繫比較緊密，對全國性商品生產和流通影響小或沒有影響，稅源比較分散的稅種劃為地方稅，稅權歸地方；把一些稅源具有普遍性、但征管難度較大的稅種劃為中央和地方共享稅，立法權歸中央，司法權和執法權可歸中央也可歸地方。
