青海省人民政府關於深化政府性債務管理改革的意見

一、總體要求
　　　（一）指導思想。
深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，堅決落實黨中央、國務院決策部署，按照疏堵結合、“修明渠、堵暗道”的改革思路，牢固樹立“紅線”意識和“底線”思維，加快形成“規模可控、權責明確、償債有序、監管有力”的管理體系，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範和化解財政金融風險，促進全省經濟社會持續健康發展。
（二）基本原則。
　　　1量力而行、防控風險。政府債務規模應當與經濟社會發展水平和財政承受能力相適應，建立規範的政府舉借融資機制，依法合理適度舉債，把握政府負債與財政風險的平衡，消化存量，調控增量，堅決制止各級政府及其部門違法違規舉債，有效防止發生區域性和系統性風險。
2統一領導、分級負責。政府性債務實行分級管理，全省各級政府是本級政府性債務管理的責任主體。財政部門是政府性債務的歸口管理部門，其他相關部門根據職責分工開展工作。
3分清責任、嚴格界限。進一步釐清政府與市場的關係，明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。
4嚴格程式、規範管理。省政府對政府債務實行限額控制，嚴格限定政府舉債程式和資金用途。各級政府要把政府債務分門別類納入全口徑預算管理，健全債務風險預警、應急處置、考核問責機制。
5滾動規劃、穩步推進。省政府對政府債務舉借項目實施中期規劃滾動管理，集中資金用於全省公益性事業發展的關鍵領域。各級政府要按照省政府的統一部署，加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規範管理的同時，要妥善處置存量債務，確保在建項目有序推進。
二、改革任務
　　
（一）規範政府舉借行為。
　　　1明確舉債主體。省政府為全省政府債務舉借主體，全省政府債務由省政府統一舉借。地方各級政府及其部門不得通過其他任何方式舉借政府債務。各市（州）、縣（市、區、行委）政府確需舉借債務的由省政府代為舉借，通過轉貸方式進行安排。
2規範舉債方式。舉借政府債務採取發行地方政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需舉借一般債務的，由省政府統一發行一般債券融資。有一定收益的公益性事業發展確需舉借專項債務的，由省政府統一發行專項債券融資。全省地方政府債券發行由省財政廳按照財政部相關規定組織實施。政府舉借債務遵循市場化原則，逐步完善地方政府債券市場。
3實行規模控制。分級核定全省政府債務限額和舉借規模，政府舉債不得突破批准的限額。省政府對全省政府債務實行限額管理，在國務院批准的限額核心定省本級和市（州）以下政府債務規模。各市（州）、縣政府在省政府核定限額內確定本地區舉債規模。國際金融組織和外國政府貸款舉借債務按國家有關規定執行，屬於政府債務的納入規模限額管理。
4嚴格舉債程式。省本級在限額內舉借使用政府債務，必須報省人大或其常委會批准，納入省本級預算或調整預算。各市（州）、縣政府在省政府核定的限額內申請省政府代為舉借的政府債務，必須報同級人大或其常委會批准，列入本級預算或調整預算。政府債務資金全額納入國庫，實行專賬管理。
5拓寬融資渠道。推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。
6強化債權人約束。金融機構等債權人應當嚴格規範信貸管理，加強風險識別和風險管理，不得違法違規向地方政府提供融資和要求地方政府違法違規提供擔保。違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定。
7加強或有債務監管。各級政府新發生或有債務，要嚴格限定在《中華人民共和國擔保法》規定的擔保範圍內，並根據擔保契約依法承擔相關責任。除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。各級財政部門要將或有債務納入監管範圍，加強對或有債務的統計分析和風險防控，建立相應的應急處置機制，做好相關監管工作。
（二）強化債務資金使用管理。
　　　1實行全口徑預算管理。各級政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。
將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出，按資金性質分別納入一般公共預算、政府性基金預算的支出預算。將或有債務納入預算監管範圍，確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。各級財政部門要推進編制三年債務規劃，並納入中期財政規劃管理。
2實行分級預算管理。各級政府將債務收支納入本級預算管理，按照管理隸屬關係和預算編製程序，分別核定單位債務收支、部門債務收支和政府債務收支，分級分層編入單位預算、部門預算和政府預算。各級政府應將上年度政府性債務情況列入政府預算報告，向同級人民代表大會報告。各級財政部門要按照管理級次，向上級財政部門報備年度政府性債務年度收支計畫。債務單位應當定期向本級財政部門報送政府債務財務報告和資金使用情況。
3嚴格資金用途。政府債務必須嚴格用於公益性資本支出和適度償還存量債務。各級政府及其所屬部門、機構和事業單位不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得以任何直接、間接形式為企業融資違規提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資；進一步規範土地出讓管理，堅決制止違法違規土地出讓及融資行為。
（三）落實政府債務償債責任。
　　　1分清償債責任。政府債務的償還嚴格按照“誰舉借、誰使用、誰償還”原則，分級落實償債責任。各市（州）、縣政府對其舉借的債務負有償還責任，省政府實行不救助原則。
2分類落實償債資金。按照債務性質和償還資金來源，對政府債務進行分類償還，一般債務主要以一般公共預算收入償還；專項債務以對應的政府性基金或專項收入償還。各級政府要在預算中明確債務資金的償還來源，將政府債務相應納入預算管理。
3科學制定償債計畫。各級政府要結合實際，按照償還資金來源，充分考慮償債年限、財力財務狀況、項目進度等因素，科學合理制定償債計畫。當出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。省政府代為舉借的債務資金，各級政府、各部門必須按規定用途使用，確保按時足額還本付息。
4建立債務追償機制。對使用政府債務資金的單位無法按照原償債計畫安排償債資金，由財政安排資金先行墊付償還的，債務單位應制定還款計畫並及時歸墊財政資金。如不能按計畫歸墊，財政部門可通過預算扣減等方式予以追償。對未按時償還到期債務、未及時歸還財政墊付資金的單位，不得新增安排地方政府債券資金。
（四）加強政府性債務風險防控。
　　　1建立債務風險預警機制。各級政府根據本地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，考核評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入債務高風險的地區，要認真分析部門、行業風險情況，排查轄區內需重點關注的債務風險點，加大償債力度，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務餘額的規模和增長速度。
2建立債務風險應急處置機制。各級政府要密切關注本地區債務情況，制定政府性債務風險應急處置預案，政府難以自行償還債務時，要及時上報上一級政府，啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，積極化解債務風險，並嚴肅追究相關人員責任。
（五）妥善處置政府存量債務。
　　
1將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，根據項目性質、項目收益、償債資金來源、債權類型等，對全省各級政府債務存量進行甄別。對各級政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。各級財政將甄別後的政府存量債務逐級匯總上報省政府批准後，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關係不變，償債資金要按照預算管理要求規範管理。
2積極降低存量債務利息負擔。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，由省政府在國家批准的限額內發行地方政府置換債券，各地根據實際制定債券置換方案，通過申請債券置換，降低利息負擔，最佳化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。置換債券發行收入由財政部門統一管理，按批准置換的存量債務償還進度直接支付給債權人。債務舉借單位必須及時足額將還款資金繳納至本級財政部門，並逐級匯繳至省級財政部門。
3妥善化解存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預，對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還；對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。各級政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金。對確需政府履行償還責任的債務，要切實依法履行償還責任，列入本級政府年度財政預算和部門預算，多渠道安排專項償債資金，必要時可以處置政府資產償還債務；對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協定約定，做出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要合理制定債務還本付息計畫，按照協定認真落實償債責任，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關係，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。
4剝離融資平台政府融資職能。釐清政府與市場邊界，合理劃分政府與企業償債責任。逐步剝離融資平台公司政府融資職能，除國家政策允許的在建項目後續融資外，融資平台公司不得新增政府債務。要積極推進融資平台公司市場化轉型，通過引進民間投資等途徑，促進投資主體多元化。探索拓寬融資渠道，將融資平台公司承擔的商業房地產開發等經營性項目推向市場，與政府脫鉤，相應的債務界定為一般企業債務，政府不承擔償債責任。融資平台公司承擔公益性項目舉借債務，項目自身運營收入能夠按時還本付息的，通過項目收入償還。對有一定收益的公益性項目，支持通過政府與社會資本合作模式、股權轉讓、項目出租等途徑，吸引社會資本建設和運營，其債務由項目公司按市場化方式舉借和償還，政府不承擔償債責任。
（六）確保在建項目後續融資。
　　
1核實確認政府舉債在建項目。各級政府要結合存量債務清理甄別工作，重新審核政府舉債在建項目，實行項目名錄管理。凡符合國家產業政策和巨觀調控政策以及依法依規履行項目審批、核准或備案手續等有關要求的在建項目，納入政府舉債在建項目名錄。對不符合上述要求的項目，要儘快清理、妥善處置。
2強化在建項目融資管理。加強高風險地區在建項目後續融資管理，債務高風險地區原則上不得新上政府投資項目，對符合條件的在建項目後續融資要儘量實現“增減掛鈎”，不增加政府債務餘額。
3加強在建項目續建資金保障。各級政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾，防止出現“半拉子”工程。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協定提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會合作資本模式和地方政府債券解決後續融資。同時，發揮政策性金融作用，鼓勵和引導社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與水利、交通、保障性住房等項目建設運營，允許建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入等作為還款來源，允許以其資產作為合法抵押擔保物，探索以項目收益相關的權利作為擔保財產的可行性。
三、組織保障
　　
（一）加強組織領導。各級政府是本級政府債務的責任主體，政府主要負責人為政府性債務管理的第一責任人，要加強組織領導，認真抓好政策落實。要建立政府統一領導、財政歸口管理、部門分工協作的工作機制，統籌加強政府性債務管理。財政部門要發揮牽頭協調作用，完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析、績效評價和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計畫管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；國土資源部門要規範土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地行為；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，將政府性債務管理納入對市（州）、縣政府和有關部門主要負責人的經濟責任審計範圍，促進完善債務管理制度；監察部門要加大對違法違規行為的查處和責任追究力度。
（二）強化制度保障。各級財政部門要完善政府性債務統計分析報告制度，加強對政府性債務的動態監測。逐步建立以資產負債表為主要內容的權責發生制政府綜合財務報告制度，全面反映政府資產和負債情況。對於中央出台的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。要建立地方政府性債務公開制度，定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，加強政府信用體系建設，引入政府信用評級機制，維護政府良好信譽，自覺規範舉債行為，主動接受社會監督。
（三）嚴格考核監督。建立政府債務考核機制，把政府債務作為硬指標納入市（州）、縣和省級各部門領導班子年度目標責任考核體系，科學合理設定考核指標，強化政府管理職能。加強債務資金績效管理，債務單位在使用債務資金前要申報績效目標，建設項目完成後，財政及其主管部門要及時組織對債務資金產生的經濟社會效益進行績效評價，評價結果將作為債務單位債務資金安排以及年度財政預算安排的重要依據。加大對使用政府性債務資金項目資金的監督檢查工作力度，監督檢查結果與債券規模掛鈎，對政府性債務舉借、使用、償還等過程中違規違法行為，嚴格依法依規查處並追究相關責任人責任。

青海省人民政府關於深化政府性債務管理改革的意見

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