《青海省人民政府關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》是青海省人民政府2016年發布的一則意見。
各市､自治州人民政府,省政府各委､辦､廳､局:
為加快轉變政府職能,創新公共服務供給機制,培育經濟成長內生動力,根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)精神,結合我省實際,就在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(Public—PrivatePartnership,以下簡稱PPP)模式,提出以下實施意見｡
一､充分認識推廣PPP模式的必要性和重要性
PPP模式,是政府通過競爭性方式擇優選擇具有投資､運營管理能力的社會資本,按照平等協商原則訂立契約,明確責權利關係,以特許經營､購買服務､股權合作等方式,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益,提升公共服務的供給質量和效率,實現公共利益最大化｡
推廣PPP模式,是貫徹落實十八屆三中全會精神,改進政府公共服務,推進國家治理體系與治理能力現代化的內在要求;是創新公共服務供給機制和投入方式,支持新型城鎮化建設的重要舉措;是推進重點領域投融資體制改革､增強經濟成長內生動力的重要手段;是穩增長､調結構､促改革､惠民生､防風險的重要途徑｡運用PPP模式,社會資本是項目設計､建設和運營的主體,政府是監督者和合作者,有利於減少政府對微觀事務的直接參與,促進政府職能轉變;國有控股企業､民營企業､混合所有制企業等各類型企業均可參與提供公共服務,有利於打破行業準入限制,激發經濟活力和創造力;政府由直接投資“補建設”向間接投入“補運營”轉變,有效減輕當期財政支出壓力,有利於完善財政投入和管理方式,提高財政資金使用效益｡
二､明確基本原則和目標要求
(一)基本原則｡
依法合規,公開透明｡建立健全法規制度體系,保護參與各方合法權益;明晰權責關係,確保項目規範實施;依法公開PPP項目重要信息,切實保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束｡重諾履約,公眾受益｡樹立契約理念,堅持平等協商､互互利,誠實守信､嚴格履約,利益共享､風險分擔｡鼓勵競爭和創新,將政府的政策目標､社會目標和社會資本的運營效率､技術進步有機結合,建立健全合作項目績效考核和收益分配機制,確保項目可持續經營和社會資本回報合理,實現公共利益最大化｡
試點先行,有序推進｡充分調動各部門､行業積極性,鼓勵各地因地制宜､結合自身實際選擇盈利預期較強､前期工作比較成熟的項目開展試點,既積極推進,又謹慎穩妥,要與政府的財力和管理能力相匹配,確保有序推進,防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾｡
加強監管,注重實效｡加強政府監管,明確全生命周期管理要求,規範項目採購,細化契約管理,確保項目規範實施｡
(二)目標要求｡立足於青海實際,加強和改善公共服務,形成有效促進推廣PPP模式規範健康發展的制度體系,培育統一規範､公開透明､競爭有序､監管有力的PPP市場｡按照試點先行､先易後難､循序漸進､穩步推進的工作思路,加快推動項目落地實施,建設一批可複製､可推廣､可借鑑的示範項目｡在新建公共服務項目中,逐步增加使用PPP模式的比例｡
三､合理界定推廣領域和運作方式
(三)推廣領域｡根據區域經濟社會發展狀況,選擇市場化程度相對較高､項目費價調整機制靈活､投資規模較大､需求長期穩定的項目｡重點關注以下領域:基礎設施,包括能源(電廠及電網建設､天然氣輸送管道及氣站建設､集中供熱､新能源汽車充電設施等)､交通(收費公路､鐵路､機場等)､水利(綜合水利樞紐､河湖堤防整治等)等｡公用事業,包括市政公用(供電､供水､供氣､通信､城市道路､地下綜合管廊､城市供排水管網等)､公共運輸(軌道交通､城市公交及場站､公共停車場等)､環境保護(污水處理､固廢處理､垃圾發電､流域治理､濕地建設､飲用水源綜合整治､農村環境綜合治理等)等｡農林和社會事業,包括農業(農業灌溉､農村供水､農產品物流等)､林業(現代林業產業基地､生態公益林､造林等)､保障性安居工程(公共租賃住房等)､醫療衛生(公立醫院延伸發展等)､人力資源社會保障､養老(非盈利養老機構等)､教育(學前教育､職業教育等)､文化(文化館､體育場館､圖書館等)､旅遊設施等｡
能源､交通運輸､水利､環境保護､城鎮基礎設施等特定領域需要實施特許經營的,按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行｡政府存量債務中的上述項目,也要積極推廣PPP模式｡
(四)運作方式｡對新建PPP項目,根據項目生命周期､收費定價機制､投資收益水平､風險分配框架和政府投入辦法等因素,合理選擇建設—運營—移交(BOT)､建設—擁有—運營(BOO)､建設—擁有—運營—移交(BOOT)､委託運營等運作方式｡對地方政府融資平台存量項目,積極運用轉讓—運營—移交(TOT)､改建—運營—移交(ROT)等方式轉型為PPP項目,引入社會資本參與項目改造和運營｡對轉型項目必須依法進行資產評估,合理確定轉讓價格,防止國有資產流失｡
四､規範項目遴選和管理工作
(五)建立項目遴選機制｡各地財政､發展改革部門會同相關職能部門對徵集的PPP項目認真開展評估､論證等篩選工作,確定備選項目,制定PPP項目年度和中期開發計畫,建立動態管理､滾動實施､批次推進的PPP項目儲備庫｡財政部門會同行業主管部門對入庫項目組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證工作,並將本級政府負有支付責任的項目資金納入年度預算､中長期財政規劃預算安排｡
(六)嚴格項目識別認定｡根據項目所在區域經濟社會發展狀況,選擇確定在本區域具有引領效應､投資規模相對較大､社會資本占比較高的項目推廣使用PPP模式｡項目可通過特許經營收費､政府補助､項目經營性收入等多種方式獲得持續穩定現金流,優先選擇社會需求長期穩定､主要由使用者付費､收費能夠覆蓋投資成本的項目｡按照“補償成本､合理收益､優質優價､公平負擔”的原則,根據項目運營成本､產出質量､收益水平等因素,合理確定公共服務價格,並根據投資成本､服務成本和市場變化,建立靈活有效費價調整機制｡科學識別和測算股權投資､運營補貼､風險承擔､配套投入等各項財政支出責任｡
(七)認真做好前期準備｡各級政府或其指定的有關行業主管部門或事業單位可作為項目實施機構,實施機構根據項目前期論證情況組織編制項目實施方案,報同級政府批准,並報上級行業主管部門備案｡實施方案應明確項目的經濟技術指標､關鍵績效指標､風險分配框架､經營服務標準､投資估算構成､投資回報方式､所需財政補貼以及運作方式､交易架構､契約體系､融資方案､費價確定及調整方式､監管架構等核心事項,確定社會資本選擇條件和方式｡必要時可委託專業諮詢機構等社會力量參與編制,以提高項目決策的科學化和管理的專業化水平｡
(八)規範選擇合作夥伴｡各級行業主管部門應當根據預算法､契約法､政府採購法及其實施條例等法律法規,充分考慮PPP項目時間跨度較長､供求參數變動､收益來源多樣､契約關係複雜､價格並非唯一核心要素等要求,綜合評估社會資本的專業資質､技術能力､管理經驗､財務實力､信用狀況等,通過政府採購方式,規範有關程式,慎重選擇誠實守信的社會資本合作者｡合作各方應按照依法合規､平等協商原則簽訂項目契約,合理確定各方權利､責任和義務,明確項目融資安排､收益風險分配､收費定價調整､政府支付､契約修訂､違約責任､爭議解決､退出機制等權責關係｡
(九)切實加強運行管理｡項目合作各方可依法設立項目公司,按照現代企業制度要求,建立健全法人治理結構,依法經營管理,認真履行項目融資､建設､運營､維護等契約義務,加強施工管理,確保公共服務供給的質量､效率和可持續性｡相關職能部門按照規定履行監管職責,認真開展績效評價｡鼓勵推進第三方評價,將項目績效目標實現程度､運營管理質量､資金使用效率､公共服務水平等納入績效評價範圍,評價結果向社會公示,並作為費價標準和財政補貼調整的依據｡
(十)及時組織項目移交｡PPP期滿後,各級行業主管部門要嚴格按照契約約定,及時組織移交資產的性能測試､資產評估､資產交割和登記入賬､財務報告等工作,妥善做好項目移交｡社會資本投資主體應配合做好項目運營平穩過渡相關工作｡項目移交完成後,財政部門應組織相關部門對項目產出､成本效益､模式運用､監管成效､可持續性､公眾滿意度等進行後評價,並將評價結果作為完善PPP模式制度體系的重要參考｡
五､著力強化政策制度保障
(十一)健全管理制度體系｡省級財政､發展改革部門要圍繞規範項目運作要求,健全管理制度體系,制定項目實施操作指南和分行業､分領域的標準化契約文本,建立諮詢機構(專家庫)名錄和項目信息管理等規章制度,指導各地開展工作｡市(州)､縣級財政､發展改革部門要會同相關行業主管部門結合自身工作實際,完善管理細則,圍繞項目全生命周期管理要求,規範項目採購程式方法,加強項目契約管理,穩步推進項目績效評價;圍繞健全風險防範機制要求,強化財政承受能力論證和物有所值評價,建立統一的項目名錄管理和財政支出統計監測制度;圍繞做好預算保障工作要求,研究建立跨年度預算平衡機制和動態調整機制,實施中期財政規劃管理｡
(十二)簡化項目審批流程｡進一步減少審批環節,建立項目實施方案聯評聯審機制,項目契約簽署後,可並行辦理必要的審批手續,提高審查工作效率｡發展改革､國土資源､環境保護､水利､住房城鄉建設等審批服務部門要主動加強服務,對項目單位根據項目契約依法辦理的規劃選址､建設用地和項目核准(或審批)等相關手續要簡化辦理程式,在實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查｡
(十三)完善財稅支持政策｡認真落實國家支持公共服務事業的稅收優惠政策,推動PPP項目實施｡各級財政部門要創新專項轉移支付資金分配機制,最佳化調整資金使用方向,逐步從“補建設”向“補運營”轉變,綜合採取財政獎勵､運營補貼､投資補貼､融資費用補貼等多種方式,優先支持PPP項目｡省級財政在確保風險可控前提下,發揮財政資金的導向作用,與金融機構共同發起設立PPP融資支持基金,支持各地實施PPP項目｡
(十四)保障項目合理用地｡實行多樣化土地供應,保障項目建設用地｡對符合劃撥用地目錄的項目,可按劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途｡建成項目經依法批准可以抵押,土地使用權性質不變,待契約經營期滿後,連同公共設施一併移交政府;實現抵押權後改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的,應依法辦理土地有償使用手續｡不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理｡以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以市(州)､縣政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經同級人民政府批准後實施｡
(十五)健全價格調整機制｡積極推進公共服務領域價格改革,按照補償成本､合理收益､節約資源､優質優價､公平負擔的原則,加快理順公共服務價格｡依據項目運行情況和績效評價結果,以及項目提供公共服務的社會平均成本､市場供求關係､社會承受能力等因素,健全公共服務價格調整機制,完善政府價格決策聽證制度,廣泛聽取社會資本､受益公眾和有關部門意見,確保定價調價科學合理｡及時披露項目運行過程中的成本變化､公共服務質量等信息,提高定價調價的透明度｡
(十六)創新金融服務模式｡金融機構應創新符合PPP模式特點的金融服務,最佳化信貸評審方式,積極為PPP項目提供融資支持｡鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢,參與PPP項目,引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道｡鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券､企業債券､中期票據､定向票據等市場化方式進行融資｡鼓勵項目公司發行項目收益債券､項目收益票據､資產支持票據等｡鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則,創新運用債權投資計畫､股權投資計畫､項目資產支持計畫等多種方式參與項目｡對符合條件的“走出去”項目,鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持｡依託各類產權､股權交易市場,為社會資本提供多元化､規範化､市場化的退出渠道｡金融監管部門應
加強監督管理,引導金融機構正確識別､計量和控制風險,按照風險可控､商業可持續原則支持PPP項目融資｡
(十七)建立風險防範機制｡各地要根據中長期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出,對PPP項目進行財政承受能力論證,在明確項目收益與風險分擔機制時,要綜合考慮政府風險轉移意向､支付方式和市場風險管理能力等要素,量力而行,減少政府不必要的負擔｡按照國務院和省政府加強地方政府性債務管理的要求,認真甄別篩選融資平台公司存量項目,積極推廣PPP模式,減少政府性債務負擔｡明確政府對社會資本投資人或項目公司按約定規則依法承擔特許經營權､合理定價､財政補貼等相關責任,不承擔社會資本投資人或項目公司的償債責任｡
(十八)建立多層次監管體系｡建立政府部門､受益公眾共同參與的綜合性評價體系,以及事前設定績效目標､事中進行績效跟蹤､事後績效評價的全生命周期績效管理機制｡各行業主管部門要加強項目監管,設定技術規範,明確行業標準､服務質量和監管細則,對項目績效目標實現程度､運營管理､資金使用､服務質量､公眾滿意度等進行績效評價｡依法充分披露項目實施相關信息,切實保障公眾知情權,接受社會監督｡
(十九)構建良好法治環境｡各地､各部門要嚴格遵守相關法律法規規定,貫徹公平競爭理念,依法行政､規範執法,讓不同所有制企業享受公平的市場準入和政策優惠｡立足本地､本行業實際,在現有法律法規制度框架下,探索出台地方性法規和規範性檔案,健全法規體系,著力解決PPP項目實際運作與現行法律之間的銜接協調問題,規範政府和社會資本的責權利關係,明確政府出資的法律依據､出資性質和相關部門的監督管理責任,為PPP模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期｡
六､切實加強組織領導
(二十)強化組織協調｡各級政府及各部門各單位要高度重視並積極適應這一新的運作模式｡省政府PPP模式推廣運用工作協調領導小組統一協調部署全省PPP模式推廣運用工作,各有關部門要密切配合,完善政策措施,統籌推廣項目工作｡省財政廳負責領導小組辦公室相關事務,具體負責政策制定､項目物有所值評價和財政承受能力論證､融資支持､信息管理､監督檢查等職責｡省發展改革委負責特許經營､價格調整的指導和協調工作,並會同財政部門做好統籌規劃､項目遴選､業務指導等工作｡各行業主管部門負責PPP項目的發起､行業標準的制定､市場監管等職責｡各級政府要切實承擔起推廣PPP工作主體責任,各市(州)和縣都要儘快選定項目開展試點｡
(二十一)注重總結經驗｡要結合PPP模式推廣,抓好示範項目,及時從政策落實､項目選擇､方案設計､前期工作､社會資本選擇和契約履行等方面認真做好經驗總結與推廣,發揮好示範帶動作用｡進一步強化項目管理,切實把好項目方案審核關和項目運作監督關,逐步形成科學合理､全面規範､切實可行的工作機制,確保PPP工作規範有序推進｡
(二十二)重視能力建設｡各地各部門要加強項目實施能力建設,建立諮詢､法律､投資､財務等專家庫,為項目推進提供智力支持,藉助專業諮詢顧問機構的力量,提升PPP管理工作的科學性､規範性和操作性｡鼓勵各行業主管部門和各類市場主體引進各類資源,依託專業力量,通過多種形式,分行業､分層次､全方位開展業務人員培訓,加快形成政府部門､高校､企業､專業諮詢機構聯合培養人才的機制,努力建設一支高素質的專業人才隊伍｡
(二十三)加強宣傳引導｡要充分利用各類媒體,採取多種形式做好政策解讀和成果推廣,特別要及時總結宣傳做的好的項目和典型推廣經驗,增強宣傳教育的針對性､廣泛性和有效性,增進政府､社會和市場主體共識,營造推廣運用PPP模式的良好輿論環境｡同時,要按照規定積極主動做好有關政策和項目實施過程的信息公開,自覺接受社會監督｡
本意見自2016年6月11日起執行,有效期至2021年6月10日｡
