碧江區推廣政府和社會資本合作模式
實施方案
為鼓勵和引導社會資本投資參與基礎設施和公共服務建設，深入推進我區投融資體制和財稅體制改革創新，進一步激活和釋放經濟發展的內生動力，減輕財政投入壓力，增強政府公共產品和公共服務供給能力和供給效率，促進經濟社會又好又快持續健康發展，根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)和《省人民政府辦公廳關於推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》(黔府辦發〔2015〕25號)精神，結合我區實際，現就推廣政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)模式制定本實施方案。
一、總體要求
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，加快政府職能轉變，發揮好政府的發展規劃和政策制定、市場監管、服務指導作用和市場對資源配置的決定性作用，充分運用開放、透明、公平的市場原則，鼓勵和引導社會資本進入基礎設施和公共服務的直接生產與供給職能，減少政府對微觀具體事務的過度參與，加強政府對PPP項目的監管，減輕公共財政對公共產品的直接投資或債務壓力，提高公共產品和公共服務的供給能力和供給效率，改善人居環境，增強社會公共福利。
二、政府和社會資本合作模式適用範圍
政府和社會資本合作模式主要適宜於投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高的基礎設施及公共服務類項目。主要包括：供水、供氣、供熱、地下綜合管廊、污水及垃圾處理等市政基礎設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通、物流倉儲等交通設施，保障性安居工程、醫療、教育、旅遊、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境、生態保護等項目可推行政府和社會資本合作模式。我區推廣運用PPP模式，率先在公共服務、基礎設施領域示範試點，引入市場機制，有利於推動政府的發展規劃、服務監管和企業的創新動力、管理效率的有機結合，有利於資本相互整合、優勢互補，促進投資主體多元化，有利於減輕財政支出壓力，提高重大重點項目建設的保障能力，盤活存量資本，加快形成新的經濟成長點。
三、基本原則
(一)試點先行的原則。按照“試點先行、循序漸進、“先易後難”的原則，選擇盈利預期較強、前期工作比較成熟的項目先行先試，激活社會資本投資活力。
(二)量力而行的原則。推廣運用PPP模式的節奏和力度與政府的財力和管理能力進行匹配，既要積極推進，又要謹慎穩健，制定可行的措施，選擇合適的路徑，確保合作項目有力有序推進。
(三)互惠共贏、風險分擔的原則。按照“政府與社會資本共贏的原則，建立健全合作項目的績效考核和收益分配機制。在風險和收益對等前提下，政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔，自然災害等不可抗力風險按契約約定由雙方共同承擔。
(四)誠信合作的原則。在平等協商、依法依規的基礎上，按照“權責明確、規範高效”的原則訂立項目契約。項目契約一經簽署必須嚴格執行，無故違約方必須承擔相應責任。
(五)公開透明的原則。在項目選擇、方案審查、夥伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造公開透明的良好政策環境，確保項目實施決策科學、程式規範、過程公開、責任明確，除涉及國家機密和商業秘密要求的外，所有流程必須依法依規公開透明、陽光操作，社會資本主體嚴格依法招標確定，確保公平、公正。
四、項目歸類劃分及適用PPP合作方式
(一)PPP項目歸類劃分。
按項目建成後的運營收入能力將適宜PPP的項目分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。經營性項目指項目建成運營後有明確的收費基礎，能夠通過“使用者付費”全面覆蓋投資成本的項目，包括城鎮供水項目、城市燃氣及燃氣管道等項目；準經營性項目指有經營性但“使用者付費”不能夠完全覆蓋投資成本的項目，包括城市軌道交通、城市公共運輸、污水收集及處理、垃圾清運及無害化處理、城市管廊等；非經營性項目指缺乏“使用者付費”基礎，需要通過政府購買服務回收投資成本的項目，包括醫療、教育、城鎮排水及排水管網、環境治理、城市保潔、市政照明、道路橋樑、園林綠化等項目。
(二)PPP適用方式。
經營性項目原則上採取特許經營或股份合作方式，準經營性項目原則上採取特許經營附加財政補貼、投資補助、配置可收益公共資源等相結合的方式運作；非經營性項目原則上採取政府購買服務，將公共產品或公共服務外包給符合條件的社會資本，由公共財政通過分期付款方式支付公共產品或公共服務費用以及適當利潤，或由政府配置可收益公共資源方式運作。
項目在實際實施過程中，應根據具體情況，重點從下列方式中選擇適宜的特許經營方式：
轉讓—運營—移交(TOT)：即對項目現有資產(包括無形資產，下同)進行評估，由社會資本投資向政府一次性購買一定年限的經營權，在政府定價確保項目運營的公益屬性前提下由社會資本企業經營並負責經營期間的資產管理和維護，政府有關行業部門根據職能職責依法進行監管，經營期滿企業將項目資產無償移交政府部門。
改擴建—運營—移交(ROT)：將既有項目設施移交社會資本，並由社會資本負責投資項目改建或擴建以及項目維護管理，政府特許社會資本一定期限經營權，由社會資本進行項目運營管理，政府有關行業部門根據職能職責依法進行監管，經營期滿後將項目全部設施無償移交給政府部門。
建造—經營—移交(BOT)：由社會資本按照政府要求的內容、規模、標準等投資建設項目，政府特許社會資本一定期限的項目經營權，由社會資本負責項目維護和運營管理，政府有關行業部門根據職能職責依法進行監管，經營期滿後項目整體無償移交給政府部門。
購買—建造—運營—移交(BBOT)：由社會資本一次性支付政府部門已完成投資的在建工程後負責投資後續工程建設，政府特許社會資本一定期限的項目經營權，由社會資本負責項目維護和運營管理，政府有關行業部門根據職能職責依法進行監管，經營期滿後項目整體無償移交給政府部門。
建設—移交—運營(BTO)模式：由社會資本負責項目建設，項目建成後移交給政府部門，再由政府授予其一定年限的經營權，政府有關部門按照職能職責依法進行監管，合作期間，社會資本負責項目的維護。
項目在實際實施過程中，根據具體情況，可以探索選用建造—擁有—運營(BOO)、建造—擁有—運營—移交(BOOT)、購買—建造—營運(BBO)、委託運營與維護(O&M)等其他特許經營方式。
五、對社會資本主體資格條件的基本要求
社會資本主體原則上應具有下列資格條件：
(一)社會資本主體是建立了現代企業制度的境內外企業法人。屬於境外企業法人的，應當按照國家對外商投資準入的有關規定準入。
(二)具有項目建設、經營管理、運營維護相應的資質和管理團隊。
(三)具有建設營運、經營管理、運營維護同類項目的實踐經驗和業績，具有合作同類項目成功的盈利模式和競爭模式。
(四)資金充足，具有較強的財務和融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況和償債能力。
(五)質量安全管理體系完善，無重大生產安全和質量事故記錄。
(六)信用信譽良好，無違反契約、未參與不正當市場競爭、無商業欺詐行為等不良記錄。
(七)項目PPP合作夥伴招標檔案中明確的其他資格條件。
六、政府和社會資本合作項目管理
PPP運作遵循項目前期準備—項目論證—社會資本主體招標—簽署合作協定—實施合作—合作終止與終結的基本流程。
(一)項目前期準備。
由區政府授權的行業主管部門或單位(以下統稱項目實施單位)根據公共需求和經濟社會發展需要，結合城市總體規劃和近期建設規劃開展項目前期調研，提出項目PPP工作建議和制定整體工作計畫，或者對社會資本發起的PPP項目進行認真研究提出意見，報區發展改革部門初審遴選列入PPP項目儲備庫，發展改革部門會同財政部門對入庫項目的財政承受能力、“物有所值”水平、項目成熟程度、項目建設的必要性和緊迫性等進行初審後制定項目年度推進計畫。
(二)項目論證決策。
列入項目年度推進計畫的項目，由項目實施單位組織開展項目策劃和研究，委託具有相應資質的機構和人員編制項目實施方案，對項目基本情況，建設內容、規模、標準，項目建設的主要技術路徑方案或主要的生產工藝方案，提供公共產品或公共服務的規模、質量、標準、效率和邊界，項目公益性和經營性評價，項目產品或服務定價，總投資及融資方案，項目的投資運營財務模型，政府和社會資本對項目風險和收益的分擔劃分，項目前期前置手續準備情況，項目實施進度，項目對社會資本主體的資格條件要求，項目對社會資本主體的招標投標方案，政府與社會資本的合作協定框架、合作內容與合作期限、合作期滿後的移交及清算事項等進行詳細說明、充分研究、科學論證，提出研究結論和建議措施。
項目實施方案編制完成後，按規定上報發展改革部門會同財政部門組織PPP項目專家審查或委託具有相應資質的中介諮詢機構評估，重點審查或評估PPP項目對公共產品或公共服務的供給水平、質量、效率和公共財政參與合作的支付承受能力、“物有所值”水平。項目關係到經濟社會發展全局和重大民生事項的、或者涉及社會公眾利益、項目利害關係人申請人聽證的、或者發展改革部門認為應當進行聽證的PPP項目，發展改革部門應當組織聽證。聽證結果與專家審查意見或中介諮詢機構的評估報告一併作為項目實施決策的重要依據。
專家審查或中介機構評估認為適宜採用PPP的項目，由區發展改革部門報同級人民政府批准實施，並報市發展改革部門和財政部門備案，需報省主管部門備案的項目由市或區對應的行業主管部門上報備案。
項目獲得批准後，項目實施單位應及時將批准的PPP項目有關內容信息向社會公布。
(三)社會資本主體招投標。
項目實施方案獲得批准後，由實施單位按照《招標投標法》、《政府採購法》等法律法規規定和批准的招標方案，按照公開透明、平等競爭的原則擇優選擇符合條件的社會資本主體作為PPP項目合作夥伴。社會資本主體原則採取公開招標選擇，因客觀條件限制確實不能公開招標的，經政府批准，可以採用公開掛牌、邀請招標、競爭性談判等方式確定。招標投標過程中，如因項目實施方案與市場預期分歧較大或因招標條件過高導致流標的，由項目實施單位對實施方案或招投標條件作進一步修改最佳化，報發展改革部門重新組織審查評估後報政府審批重新招標。
(四)簽署合作契約。
按照批准的招標方案依法公開招標或經批准的其他方式選擇社會資本主體後，應由項目實施單位按照項目實施方案、社會資本主體招標方案，參照《政府和社會資本合作項目通用契約指南(2014年版)》，組織與第一中標候選人協商擬訂項目契約，達成完全一致後由項目實施單位會簽發展改革和財政部門上報本級人民政府簽署，如項目契約協商失敗，則遞補與第二中標人協商，依此類推。
(五)實施合作項目。
政府與社會資本合作項目契約簽署生效後，契約權利和義務各方嚴格按照契約組織實施合作項目，政府相關部門嚴格對項目設計、融資、建設、運營、維護全過程進行監督，社會資本主體方按照契約約定對等監督政府相關部門，出現不符合契約約定的情況時雙方應及時加強溝通，明確責任，協商處理辦法，確保項目合作順利實施。
(六)合作終止與終結。
項目在實施合作過程中，當出現項目契約約定的合作終止情形時，由政府授權部門與社會資本主體方友好協商合作延續事宜，協商達不成一致的，合作終止。項目合作終止或項目合作期滿正常終結時，項目實施單位應按照合作項目契約，會同發展改革和財政部門及時與項目合作方辦理項目清算和移交手續，並研究提出項目後續運營和維護建議方案報人民政府批准實施，確保項目合作終結或終止後正常運營、正常發揮效益。
七、推廣運用PPP模式的保障機制
(一)加強組織領導。成立碧江區推廣政府與社會資本合作(PPP)模式工作領導小組，由區人民政府區長任領導小組組長，分管副區長任領導小組副組長，區發改、財政、住建局、金融辦等相關部門主要負責人為領導小組成員，領導小組下設辦公室在區發改局，負責完善相關政策措施，統籌推廣項目工作，會同區財政、金融辦、審計、監察及有關項目單位對PPP項目進行監督檢查。
(二)健全工作機制。各相關部門建立推廣PPP項目協調機制，切實履行職責，加強協調配合，形成工作合力。組織社會資本積極參與，指導和監督推廣PPP項目工作。根據部門和單位的職責分工，依據有關規定和實施方案，制定本部門推廣PPP模式實施方案，明確行業技術標準、技術規範、目標任務、績效管理，切實推進部門PPP模式運用。
(三)加強人才和經費保障。加強PPP業務知識宣傳、培訓，推廣普及PPP業務知識，加強經濟、法律、財務、契約管理和工程專業技術等方面專業人才的培養和引進。按照政府採購服務有關規定，強化與工程勘察設計、法律、會計、審計、資產評估、業務諮詢等第三方專業化中介服務機構的合作，提供必要的經費保障，保障與第三方專業化中介服務機構合作經費需要，藉助第三方中介服務提高PPP項目實施方案的科學性、合理性、可行性，推進PPP項目科學化決策，增強社會資本投資信心，確保PPP項目高效推進。
(四)嚴格監督管理。認真履行政府的市場監管職能，重點加強對PPP項目的建設質量和服務標準的監督管理，保證公共安全和確保公共產品、公共服務供給的質量、效率；加強PPP項目資金監管，確保PPP項目資金運行安全和投資效率；加強PPP項目運營的成本監審，嚴格執行PPP項目價格聽證制度，完善PPP項目價格調整機制，提高PPP項目價費制定和調整的科學性和透明度，保護好PPP項目消費對象和社會資本的合法權益。
