各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構： 為深入貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)，鼓勵和引導社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率，經市政府同意，現就在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式提出如下實施意見。
一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義
政府和社會資本合作模式是指政府按照依法合規、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥的基本原則，採取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立契約，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
推廣政府和社會資本合作模式是認真貫徹習近平總書記系列重要講話和對北京工作重要指示精神，深入落實《京津冀協同發展規劃綱要》的重要舉措，是公共服務供給機制的重大創新。通過推廣政府和社會資本合作模式，有利於完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利於加快轉變政府職能，推動政府從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及政府和社會資本合作項目的“監管者”；有利於激發市場主體活力和發展潛力，盤活社會存量資本，構建高精尖經濟結構；有利於提高公共服務水平，讓人民民眾享有優質高效的公共服務，加快建設國際一流的和諧宜居之都。
二、政府和社會資本合作模式的適用範圍及操作模式
(一)適用範圍。政府和社會資本合作模式主要適用於公共服務領域內的項目，重點在軌道交通、停車設施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫療、養老、教育、文化、郊區旅遊、高速公路等領域推廣。在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。
(二)操作模式。政府和社會資本合作項目按支付機制分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費3種類型。使用者付費項目指有明確的收費基礎，並且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目；可行性缺口補助項目指有經營收費，但不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目；政府付費項目指缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府投入回收投資成本的項目。對於上述3種類型的項目，可選擇建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)等模式。對於融資平台公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，可選擇轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等模式。
三、規範政府和社會資本合作項目全生命周期管理
(一)公開徵集項目。政府部門和社會資本均可發起政府和社會資本合作項目建議。政府部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃提出政府和社會資本合作項目建議，報市財政局；社會資本根據本市經濟社會發展需求提出政府和社會資本合作項目建議，通過行業主管部門報市財政局。市財政局將政府和社會資本合作項目建議納入市級政府和社會資本合作項目儲備庫。
(二)科學篩選項目。市財政局、市發展改革委會同相關部門對市級政府和社會資本合作項目儲備庫中的項目進行篩選，及時將條件成熟的項目納入市級政府和社會資本合作項目庫，並由行業主管部門組織編制項目實施方案，實施方案包括項目基本情況、經濟技術指標、投資估算、經營期限、投資回報方式、財政補貼、價格確定及調價機制等內容。
(三)擇優選擇合作夥伴。政府部門應當根據契約法、政府採購法及其實施條例等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源採購等方式，綜合評估參與者的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作夥伴。
(四)規範契約管理。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計契約條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。建立價格和補貼動態調整機制，確保社會資本進得來、留得住、有收益預期。
(五)增強履約能力。政府部門和社會資本要嚴格按照契約約定做好項目建設、運營管理工作。政府部門要加強工程質量、運營標準的全過程監督，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，積極協調解決項目推進中的問題。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，履行好企業社會責任，維護公眾利益。在契約履行過程中，確需變更契約內容、延長契約期限的，由政府和社會資本方協商解決。
(六)完善退出機制。在政府和社會資本合作項目執行過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，行業主管部門要及時組織接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害；確需變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應保持公共服務的持續性和穩定性。政府和社會資本合作項目期滿後，要按照契約約定的移交形式、內容和標準進行移交，對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，並按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。社會資本退出也可依託各類產權、股權交易市場等渠道進行。
政府和社會資本合作模式是指政府按照依法合規、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥的基本原則，採取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立契約，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
推廣政府和社會資本合作模式是認真貫徹習近平總書記系列重要講話和對北京工作重要指示精神，深入落實《京津冀協同發展規劃綱要》的重要舉措，是公共服務供給機制的重大創新。通過推廣政府和社會資本合作模式，有利於完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利於加快轉變政府職能，推動政府從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及政府和社會資本合作項目的“監管者”；有利於激發市場主體活力和發展潛力，盤活社會存量資本，構建高精尖經濟結構；有利於提高公共服務水平，讓人民民眾享有優質高效的公共服務，加快建設國際一流的和諧宜居之都。
二、政府和社會資本合作模式的適用範圍及操作模式
(一)適用範圍。政府和社會資本合作模式主要適用於公共服務領域內的項目，重點在軌道交通、停車設施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫療、養老、教育、文化、郊區旅遊、高速公路等領域推廣。在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。
(二)操作模式。政府和社會資本合作項目按支付機制分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費3種類型。使用者付費項目指有明確的收費基礎，並且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目；可行性缺口補助項目指有經營收費，但不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目；政府付費項目指缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府投入回收投資成本的項目。對於上述3種類型的項目，可選擇建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)等模式。對於融資平台公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，可選擇轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等模式。
三、規範政府和社會資本合作項目全生命周期管理
(一)公開徵集項目。政府部門和社會資本均可發起政府和社會資本合作項目建議。政府部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃提出政府和社會資本合作項目建議，報市財政局；社會資本根據本市經濟社會發展需求提出政府和社會資本合作項目建議，通過行業主管部門報市財政局。市財政局將政府和社會資本合作項目建議納入市級政府和社會資本合作項目儲備庫。
(二)科學篩選項目。市財政局、市發展改革委會同相關部門對市級政府和社會資本合作項目儲備庫中的項目進行篩選，及時將條件成熟的項目納入市級政府和社會資本合作項目庫，並由行業主管部門組織編制項目實施方案，實施方案包括項目基本情況、經濟技術指標、投資估算、經營期限、投資回報方式、財政補貼、價格確定及調價機制等內容。
(三)擇優選擇合作夥伴。政府部門應當根據契約法、政府採購法及其實施條例等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源採購等方式，綜合評估參與者的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作夥伴。
(四)規範契約管理。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計契約條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。建立價格和補貼動態調整機制，確保社會資本進得來、留得住、有收益預期。
(五)增強履約能力。政府部門和社會資本要嚴格按照契約約定做好項目建設、運營管理工作。政府部門要加強工程質量、運營標準的全過程監督，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，積極協調解決項目推進中的問題。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，履行好企業社會責任，維護公眾利益。在契約履行過程中，確需變更契約內容、延長契約期限的，由政府和社會資本方協商解決。
(六)完善退出機制。在政府和社會資本合作項目執行過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，行業主管部門要及時組織接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害；確需變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應保持公共服務的持續性和穩定性。政府和社會資本合作項目期滿後，要按照契約約定的移交形式、內容和標準進行移交，對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，並按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。社會資本退出也可依託各類產權、股權交易市場等渠道進行。
四、政策保障
(一)簡化審批流程。進一步減少審批環節，由市財政局、市發展改革委牽頭對政府和社會資本合作項目實施方案進行聯評聯審，從項目建設的必要性、合規性、政府和社會資本合作模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，評估結果作為項目決策的重要依據。契約簽署後，有關部門可並行辦理必要的審批手續，並對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查，簡化手續，主動服務，加快推進規劃選址、用地預審、項目立項、工商註冊登記等審批核准工作。
(二)完善財稅支持政策。將政府和社會資本合作項目中政府負擔的資金納入財政預算，並在中期財政規劃、政府財務報告中進行反映。研究制定政府和社會資本合作專項支持資金管理辦法，給予政府和社會資本合作項目前期費用墊付、增信、融資貼息、獎勵等支持。符合條件的政府和社會資本合作項目，可按規定在水電氣熱價格、行政事業性收費、稅收等方面享受相關優惠政策。積極支持公共服務領域存量項目改造和投融資平台公司轉型，有效化解政府性債務。
(三)積極推進公共服務領域價格改革。按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。
(四)多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，但劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批准可以抵押，土地使用權性質不變，待契約經營期滿後，連同公共設施一併移交政府；實現抵押權後改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、區縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、區縣人民政府批准後實施。
(五)做好金融服務。鼓勵金融機構創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，最佳化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。市金融工作部門應當積極搭建社會資本與金融機構的對接平台，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，並按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。
(六)推進信用體系建設。按照重諾履約原則，加強社會信用體系建設，保障政府和社會資本合作項目順利實施。政府部門要保持政策的連續性和穩定性，依法行政，防止不當干預，認真履行向社會資本作出的承諾；社會資本要守信自律，建立科學的企業信用管理流程，提升企業綜合競爭力。諮詢、法律、會計等中介機構要增強責任意識，提供質優價廉的服務。
(七)建立多層次監督管理體系。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規範，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全生命周期績效管理機制，確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。
五、組織實施
(一)加強組織領導。建立推廣政府和社會資本合作模式聯席會議制度，負責統籌協調工作；市財政局、市發展改革委為聯席會議主責單位，市財政局主要負責在存量項目中推廣政府和社會資本合作模式，市發展改革委主要負責在新建公共服務項目中推廣政府和社會資本合作模式，市國土局、市規劃委、市工商局、市金融局以及相關行業主管部門為成員單位。聯席會議辦公室設在市財政局，具體工作由市財政局政府與社會資本合作促進中心承擔。
(二)加強示範引導。相關行業主管部門要加快研究梳理在本行業推廣政府和社會資本合作模式的相關政策，探索制定推廣政府和社會資本合作模式的導則和範本。各區縣、各部門、各單位要選取市場發育程度高、具有穩定收益和社會效益的項目，積極推廣政府和社會資本合作模式，並及時總結經驗，發揮好示範帶動作用。
(三)搭建信息平台。利用現代信息技術，搭建服務平台，公開政府和社會資本合作流程、評審標準、項目信息、實施情況、諮詢服務、績效評價等相關信息，確保項目實施公開透明。
(四)加強宣傳引導。積極宣傳政府和社會資本合作模式的重要意義，做好政策解讀，回應社會關切，不斷增進共識，營造良好氛圍。
北京市人民政府辦公廳
2015年11月3日
