為加快建立與社會主義市場經濟相適應的水利工程管理體制和運行機制，確保水利工程的安全運行，充分發揮水利工程的效益，促進水資源的可持續利用，保障經濟社會的可持續發展，根據國務院辦公廳轉發的國務院體改辦關於 《水利工程管理體制改革實施意見》，結合我省實際，現提出如下實施意見。
基本介紹
- 中文名：青海省水利工程管理體制改革實施意見
- 索 引 號:：索 引 號:015000185/2004-00059
- 文 號:：青政辦[2004]106號
- 主題分類:：農業、林業、水利、漁業
- 服務對象:：機關
- 發布單位:：省政府辦公廳
- 發布日期:：2004/6/1
一、水利工程管理體制改革的必要性和緊迫性
水利工程是國民經濟和社會發展的重要基礎設施。50多年來，我省興建了一大批水利工程，初步建成了防洪、灌溉、供水、發電等水利工程體系，在抗禦水旱災害、保障經濟社會安全、促進工農業生產持續穩定發展、保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用。但是，水利工程管理中存在的問題也日趨突出，主要是水利工程管理體制不順；水利工程管理單位機制不活；水利工程管理和維修養護經費不足；供水價格形成機制不合理；國有水利經營性資產管理運營體制不完善等。這些問題導致了大量水利工程得不到正常的維修養護，效益衰減，影響了水利工程的安全運行和效益的正常發揮。推進水利工程管理體制改革勢在必行。
二、水利工程管理體制改革的目標和原則
（一）改革的目標
通過3至5年的努力，初步建立符合省情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制：
1、建立職能清晰、權責明確的水利工程管理體制；
2、建立管理科學、經營規範的水管單位運行機制；
3、建立市場化、專業化和社會化的水利工程維修養護體系；
4、建立合理的水價形成機制和有效的水費計收方式；
5、建立規範的資金投入、使用、管理與監督機制；
6、建立較為完善的政策、法律支撐體系。
（二）改革的原則
1、正確處理水利工程社會效益與經濟效益的關係。既要確保水利工程社會效益的充分發揮，又要引入市場競爭機制，降低水利工程的運行管理成本，提高管理水平和經濟效益。
2、正確處理水利工程建設與管理的關係。既要重視水利工程建設，又要重視水利工程管理，在加大工程建設投資的同時加大工程管理的投入，從根本上解決 “重建輕管”的問題。
3、正確處理責、權、利的關係。既要明確政府各有關部門和水管單位的權利和責任，又要在水管單位內部建立有效的約束和激勵機制，使管理責任、工作績效和職工的切身利益緊密掛鈎。
4、正確處理改革、發展與穩定的關係。既要從水利行業的實際出發，大膽探索，勇於創新，又要積極穩妥，充分考慮各方面的承受能力，把握好改革的時機與步驟，確保改革順利進行。
5、正確處理近期目標與長遠發展的關係。既要努力實現水管體制改革的近期目標，又要確保新的管理體制有利於水資源的可持續利用和生態環境的協調發展。
三、水利工程管理體制改革的主要內容和措施
（一）明確權責，規範管理
大型水庫、防洪、供水等關係重大的水利工程以及跨流域調水控制工程，由省水行政主管部門負責統一管理。受益和影響在兩個縣以上、一個州 （地、市） 範圍內的水利工程，由州 （地、市）水行政主管部門負責統一管理。受益和影響在兩個鄉 （鎮） 以上、一個縣範圍內的水利工程，由縣水行政主管部門負責統一管理。對於農田灌溉骨幹工程 （萬畝以上灌區）由縣級以上水行政主管部門負責統一管理。跨村的公益性水利工程由縣級水行政主管部門委託的鄉鎮水管站負責統一管理。對不符合水利工程分級管理原則的，應予儘快調整，並落實管理責任。各級人民政府應依法保障本行政區域內水利工程的安全。各級水行政主管部門對轄區內各類水利工程負有行業管理責任，負責監督檢查水利工程的管理養護和安全運行，對其直接管理的水利工程負有監督資金使用和資產管理責任。各級水行政主管部門要按照政事分開、政企分開的原則，轉變職能，改善管理方式，提高管理水平。
水利工程管理單位具體負責水利工程的管理、運行和維護，保證工程安全和發揮效益。
水行政主管部門管理的水利工程出現安全事故的，要追究水管單位、水行政主管部門和當地政府負責人的責任；其他單位管理的水利工程出現安全事故的，要追究業主和有關主管部門的責任。
（二）劃分水管單位類別和性質，嚴格定編定崗
1、劃分水管單位類別和性質。根據水管單位的任務和收益狀況，將現有水管單位分為三類：
第一類為純公益性水管單位。指承擔防洪、排澇功能的，如河道堤防、水庫、農業灌溉骨幹工程、水土保持、水資源保護等水利工程管理運行維護任務的水管單位，稱為純公益性水管單位，定性為事業單位。
第二類為準公益性水管單位。指承擔既有防洪、排澇、水資源調控等公益性任務，又有供水、水力發電等經營性功能的，如水庫、農業灌溉、跨鄉鎮人畜飲水骨幹工程等水利工程管理運行維護任務的水管單位，稱為準公益性水管單位。準公益性水管單位依其經營收益情況確定性質，不具備自收自支條件的定性為事業單位；具備自收自支條件的，定性為企業。已轉制為企業的，維持企業性質不變。
第三類為經營性水管單位。指承擔城市供水、水力發電等水利工程管理運行維護任務的水管單位，稱為經營性水管單位，定性為企業。水管單位的具體性質由機構編制部門會同同級財政和水行政主管部門負責確定。
2、嚴格定編定崗。事業性質的水管單位，其編制由機構編制部門會同同級財政部門和水行政主管部門核定。實行水利工程運行管理與維修養護分離後的維修養護人員、準公益性水管單位中從事經營性資產運營和其他經營活動的人員，不再核定編制。各水管單位要根據國務院水行政主管部門和財政部門共同制定的 《水利工程管理單位定崗標準》，在批准的編制總額內合理定崗。
（三）深化水管單位內部改革，嚴格資產管理
1、根據水管單位的性質和特點，分類推進人事、勞動、工資等內部制度改革。事業性質的水管單位，要按照精簡、高效的原則，撤併不合理的管理機構，嚴格控制人員編制；在按需設崗的基礎上，全面實行聘用制，按崗聘人，職工競爭上崗，並建立嚴格的目標責任制度；水管單位負責人由主管部門通過競爭方式選任，定期考評，實行優勝劣汰。事業性質的水管單位仍執行國家統一的事業單位工資制度，同時鼓勵在國家政策指導下，探索符合市場經濟規則、靈活多樣的分配機制，把職工收入與工作責任和績效緊密結合起來，根據生產特點、人員構成、經費來源等實際情況，實行檔案工資與實際收入相分離的分配製度，使內部分配向生產一線、關鍵崗位、優秀人才和有突出貢獻的人員傾斜。
企業性質的水管單位，要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的原則建立現代企業制度，構建有效的法人治理結構，做到自主經營，自我約束，自負盈虧，自我發展；水管單位負責人由企業董事會或上級機關依照相關規定聘任，其他職工由水管單位擇優聘用，並依法實行勞動契約制度，與職工簽訂勞動契約；要積極推行以崗位工資為主的基本工資制度，明確職責，以崗定薪，合理拉開各類人員收入差距。
要努力探索多樣化的水利工程管理模式，逐步實行社會化和市場化。對於新建工程，應積極探索通過市場方式，委託符合條件的單位管理水利工程。
2、規範水管單位的經營活動，嚴格資產管理。準公益性水管單位要在科學劃分公益性和經營性資產的基礎上，對內部承擔防洪、排澇等公益職能部門和承擔供水、發電及多種經營職能部門進行嚴格劃分，將經營部門轉制為水管單位下屬企業，做到事企分開、財務獨立核算。鼓勵財政全額撥款的純公益性水管單位和事業性質的準公益性水管單位興辦多種經營項目，增加收入，增強自身發展能力。
各級人民政府要按照水利國有資產監督管理的有關規定，加強水利國有資產管理，明確國有資產出資人代表。
各級水行政主管部門受同級人民政府委託，對所屬水管單位國有資產的占有、使用、經營實施管理。
水管單位對其占有、使用的公益性資產和經營性資產進行管理和運營，承擔國有資產的保值增值責任。
加強國有水利資產管理，確保國有水利資產安全運行和有效使用。各水管單位要制定和完善國有水利資產管理辦法，落實資產管理責任制，努力提高國有水利資產的使用效益。
3、強化水利工程目標管理。全面推行水利工程目標管理，嚴格按照考核標準，加強水利工程管理考核評定工作，規範管理，提高管理水平。
（四）積極推行管養分離
逐步推行水利工程管理與維修養護分離，提高養護水平，降低運行成本。推行管養分離一般可分三步走：第一步，在水管單位內部實行管理與維修養護機構、人員、經費分離。第二步，將維修養護部門與水管單位分離，但仍以承擔原單位的養護任務為主。第三步，將工程維修養護業務從所屬水管單位徹底剝離出來，水管單位通過招標方式擇優確定維修養護企業，使水利工程維修養護走上社會化、市場化和專業化的道路。有條件的地方也可以一步到位，徹底分離。為保障水利工程管養分離的順利實施，各級財政應根據財力狀況核定水利工程維修養護資金，並保證資金足額到位。各級政府和水行政主管部門以及有關部門應當努力創造條件培育維修養護市場主體，規範維修養護市場秩序。
（五）建立合理的水價形成機制，強化計收管理
1、逐步理順水價。水利工程供水水費為經營性收費。供水價格要按照補償成本、合理收益、優質優價、節約用水、公平負擔的原則核定。對農業用水和非農業用水要區別對待，分類定價。農業用水水價要按補償供水成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。非農業用水 （不含水力發電用水）水價在補償成本、費用、計提合理利潤的基礎上確定。
水利工程供水價格採取統一政策、分級管理方式，區分不同情況實行政府指導價或政府定價。省直屬水利工程、跨州 （地、市）水利工程及用水方行政隸屬關係或控股單位不在同一州（地、市）的水利工程，供水價格由省價格主管部門商同級水行政主管部門核定；州 （地、市）管轄的水利工程供水價格由州 （地、市）價格主管部門商同級水行政主管部門核定。農村機井灌溉供水價格，鄉鎮及農村人畜飲水供水價格由縣（市）價格主管部門商同級水行政主管部門核定。
2、強化計收管理。水利工程供水水費實行計量收費。農業供水要改進計量設施和方法，實行計量收費。積極培育農村用水戶合作組織。非農業用水必須安裝計量設施，無計量設施的要限期安裝。改進水費收費辦法，減少收費環節，逐步實行水費自收，提高繳費率。嚴禁鄉村兩級在代收水費中任意加碼、搭車收費和截留。實行計畫用水、節約用水、定額管理，用水戶超定額用水實行累進加價。供水單位與用水戶要通過簽訂供水契約，規範雙方的責任和權利。充分發揮用水戶的監督作用，促進供水經營者降低供水成本。
（六）規範財政支付範圍和方式，嚴格資金管理
1、根據水管單位不同類別和性質，採取不同的財政補助政策和撥款方式。純公益性水管單位，在嚴格水管單位人員編制管理的基礎上，其編制內在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出由同級財政負擔。工程日常維修養護經費在水利工程維修養護歲修資金中列支。工程更新改造費用納入基本建設投資計畫，由計畫主管部門在非經營性資金中安排。
事業性質的準公益性水管單位，其編制內承擔公益性任務的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出，以及公益性部分的工程日常維修養護等項支出，由同級財政根據該單位收支情況核定負擔，更新改造費用納入基本建設投資計畫，由計畫部門在非經營性資金中安排。經營性部分的工程日常維修養護經費由企業負擔，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由計畫部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位的經營性資產收益和其他投資收益要納入單位的經費預算。各級水行政主管部門應及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益的變化情況，以便財政部門實行動態管理，並適時調整核定財政補貼額度。
企業性質的水管單位，其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養護資金由水管單位自行籌集，財政不予補貼。企業性質的水管單位要加強資金積累，提高抗風險能力，確保水利工程維修養護資金的足額到位，保證水利工程的安全運行。
水利工程維修養護資金數額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據 《水利工程維修養護定額標準》確定。
2、積極籌集水利工程維修養護歲修資金。為保障水利工程管理體制改革的順利推進，各級政府要合理調整水利支出結構，積極籌集水利工程維修養護歲修資金。各級水利工程維修養護歲修資金來源為：各級財政預算資金；水利建設基金的30%。水利工程的維修養護歲修資金實行分級籌措，分級負擔。省級維修養護歲修資金主要用於省屬水利工程的維修養護；州 （地、市級維修養護歲修資金主要用於州 （地、市）屬水利工程的維修養護；縣級維修養護歲修資金主要用於縣屬水利工程的維修養護。
3、改革財政撥款方式。在嚴格水管單位人員編制和科學制定維修養護定額標準的基礎上積極有序地對財政撥款方式加以改革，逐步將現行的對水管單位補助形式轉變為按部門預算撥付水管單位人員經費、公用經費，在水利工程維修養護定額內，根據水利工程狀況撥付維修養護資金。
4、嚴格資金管理。所有水利行政事業性收費均實行 “收支兩條線”管理。經營性水管單位和準公益性水管單位所屬企業必須按財政部頒發的 《水管單位財務會計制度》 規定提取工程折舊。工程折舊資金、維修養護經費、更新改造經費要做到專款專用，嚴禁挪作他用。各有關部門要加強對水利工程管理經費的落實情況、水管單位各項資金使用情況的審計和監督檢查。
（七）妥善安置分流人員，積極參加社會保障
1、妥善安置分流人員。水行政主管部門和水管單位要在定編定崗的基礎上，廣開渠道，妥善安置分流人員。支持和鼓勵分流人員大力開展多種經營，特別是旅遊、水產養殖、農林畜產和建築施工等具有行業自身優勢的項目。利用水利工程的管理和保護區域內的水土資源進行生產或經營的企業，優先安排水管單位分流人員。在清理水管單位現有經營性項目的基礎上，把部分經營性項目的剝離與分流人員的安置結合起來。在分流人員的安置過程中，各級政府和水行政主管部門要積極做好統籌安排和協調工作。
2、積極落實社會保障政策。各類水管單位應按照有關法律、法規和政策參加所在地的基本醫療、失業、工傷、生育等社會保險。在全國統一的事業單位養老保險改革方案出台前，保留事業性質的水管單位仍維持現行養老制度。各地應做好轉制前後離退休人員養老保險待遇的銜接工作。
（八）稅收扶持政策
在實行水利工程管理體制改革中，為安置水管單位分流人員而興辦的多種經營企業，符合國家有關稅法規定的，經稅務部門核准，執行相應的稅收優惠政策。
（九）完善新建水利工程管理體制
進一步完善新建水利工程的建設管理體制。全面實行建設項目法人責任制、招投標制和工程監理制，落實工程質量終身責任制，確保工程質量。新建水利工程要實行建設與管理的有機結合，在編制可行性研究報告的同時要制定管理方案，核算管理成本，明確工程的管理體制、管理機構和運行管理經費來源，對沒有管理方案的建設項目不予審批。在工程建設過程中，管理設施與主體工程要同步實施，管理設施不健全的工程不予驗收。工程竣工前，要完成該工程的確權劃界工作。
（十）積極推進農村小型水利工程產權制度改革
改革小型農村水利工程管理體制。以有利於工程效益的發揮，有利於水利工程的管護、維修和更新改造，有利於調動經營者的積極性為原則，採取多種形式積極推進產權制度改革。小型農村水利工程要按照落實管理主體、明確管理責任、提高管理效益的總體要求，明晰所有權，搞活經營權，探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制。推行競價承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制。加強改制回收資金的管理，專款用於發展農村水利，實行滾動發展。完善管理措施，強化服務功能，加強改制後的行業管理。
（十一）加強水利工程的環境與安全管理
1、加強環境保護。水利工程的建設與管理要遵守國家環保法律法規，符合環保要求，著眼於水資源的可持續利用。進行水利工程建設，要嚴格執行環境影響評價制度和環境保護 “三同時”制度。水管單位要做好水利工程管理範圍內的防護林 （草）建設和水土保持工作，並採取有效措施，保障下游生態用水需要。水管單位開展多種經營活動應當避免污染水源和破壞生態環境。環保部門要組織開展有關環境監測工作，加強對水利工程及周邊區域環境保護的監督管理。
2、強化安全管理。水管單位要強化安全意識，加強對水利工程的安全保衛工作，確保全全運行。利用水利工程管理和保護區域內的水土資源開展的旅遊等經營項目，要在確保水利工程安全的前提下進行。水利工程原則上不得作為主要交通通道；大壩壩頂、河道堤頂或戧台確需兼作公路的，需經科學論證和有關主管部門批准，並採取相應的安全措施；未經批准，已作為主要交通通道的，對大壩要限期實行壩路分離，對堤防要限制交通流量。各級地方政府要按照國家和省上的有關規定，支持水管單位儘快完成水利工程的確權劃界工作，明確水利工程的管理和保護範圍。
（十二）加強法制建設，嚴格依法行政
加快制定和完善水利工程管理的有關政策、法規，為水利工程管理體制的改革提供保障。各級水行政主管部門和水利工程管理單位要嚴格執行各項法律、法規，堅持依法行政，依法管理，加大執法力度，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。依法維持水事秩序，維護水利工程的安全。
四、加強組織領導，積極穩妥地推進改革
（一）加強組織領導。省政府成立水利工程管理體制改革領導小組，負責全省水管體制改革工作。領導小組下設辦公室，負責日常工作。各有關部門要堅持按照各自的分工，確保各項工作和措施到位，保障水管體制改革的順利進行。各州 （地、市）、縣水管單位體制改革工作應在州（地、市）、縣人民政府的統一領導下進行。各級人民政府要切實加強對水利工程管理體制改革工作的領導，依據本實施意見，結合本地實際，制定具體的實施方案，並認真組織實施。
省屬水管單位的體制改革工作由省水利廳具體負責，省有關部門、水管單位所在地政府及有關部門要積極做好配合工作。
各級水行政主管部門和水管單位要認真組織落實改革方案，並做好職工的思想政治工作，積極穩妥進行改革，確保水管體制改革的順利進行和水利工程安全運行。
（二）精心組織實施。各地要在認真制定改革實施方案的基礎上，制定周密的工作計畫，完善工作程式，規範工作制度，有計畫、有步驟地推進改革。各級政府要積極開展試點工作，以點帶面，全面推進，為推進改革提供經驗。堅持一切從實際出發的原則，既大膽借鑑事業單位和國有企業改革的成功經驗，又立足於水利行業和本單位的實際。根據各水管單位所承擔的任務和人員、資產的現狀，實行分類指導。對改革中出現的問題，要及時研究，提出解決辦法。
（三）時間要求及工作步驟。水管體制改革要與各級事業單位改革同步進行。省確定的改革試點單位所在地政府要按時完成定性、定編定崗、經費測算，並制定具體的實施計畫。2004年，完成省、州 （地、市）級水利工程管理體制改革，將省管事業性質的水利工程和有條件的州、縣管水利工程的各項財政性資金納入財政預算。2005年，完成縣、鄉水利工程管理體制改革，各項財政性資金全部落實到位。2006 年，完成水利工程管理體制改革工作驗收。
改革工作分三個階段進行：
1、組織準備階段。主要任務是宣傳發動，組建領導機構，開展調查摸底及試點工作。
2、具體實施階段。主要任務是制定改革計畫，全面落實實施方案。
3、驗收總結階段。主要任務是組織驗收，全面總結。
