基本介紹
- 中文名：關於加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）
- 頒布時間：2021年1月
- 實施時間：2021年1月
- 發布單位：中華人民共和國國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部
起草背景,主要內容,檔案解讀,
起草背景
國家監察體制改革以來，中央紀委國家監委高度重視監察執法與刑事司法銜接工作，先後單獨或會同司法機關出台了多項法法銜接制度規定，對推動監察執法與刑事司法銜接工作的規範化、法治化發揮了重要作用。隨著改革的持續深化，法法銜接工作面臨現行規定已不能完全滿足工作需要、實踐中出現的諸多新問題需通過完善制度規範予以解決、部分地方探索制定的規定需總結規範等問題。同時，2018年10月全國人大常委會對刑事訴訟法作出了重大修訂，現有法法銜接規定需要與其進行對接和完善。為此，國家監委會同有關部門聯合研究起草了《意見》。
主要內容
《意見》共9部分69條，涉及管轄、證據、留置與刑事強制措施、移送起訴、審查起訴、審判、從寬處罰、涉案財物等方面問題。《意見》堅持黨對反腐敗工作的集中統一領導，堅持問題導向和目標導向，將法法銜接工作放到推進國家治理體系和治理能力現代化的大局中謀劃，聚焦國家監察體制改革後的新情況新問題，有針對性地提出對策措施，進一步規範法法銜接關係，對於促進監察機關與司法機關、執法部門在辦理職務犯罪案件中的互相配合、互相制約，健全銜接順暢、權威高效的工作機制，推動職務犯罪案件辦理工作的高質量發展具有重要意義。中央紀委國家監委要求，紀檢監察機關要帶頭執行，牢固樹立法治意識、程式意識、證據意識，堅持實體公正與程式合法並重，嚴格依規依紀依法履職盡責；要加強與司法機關、執法部門的溝通協作，支持司法機關、執法部門依法履職，自覺接受監督，促進監察執法與刑事司法的貫通融合，進一步規範職務犯罪案件辦理工作，不斷提高紀檢監察工作規範化、法治化水平。
檔案解讀
2020年12月28日，國家監察委員會與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發了《關於加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。《意見》堅持黨對反腐敗工作的集中統一領導，將法法銜接工作放到推進國家治理體系和治理能力現代化的大局中謀劃，聚焦國家監察體制改革後的新情況新問題，有針對性地提出對策措施，是國家監察體制改革以來，專門就監察執法與刑事司法銜接工作作出的較為全面、系統的規範。《意見》的出台，有利於進一步促進監察機關與司法機關、執法部門在辦理職務犯罪案件中互相配合、互相制約，健全銜接順暢、權威高效的工作機制，推動職務犯罪案件辦理工作高質量發展。
一、充分認識制定《意見》的必要性
根據《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）規定，監察機關承擔職務犯罪案件調查職能，在證據的收集、固定、審查、運用方面，要與刑事審判關於證據的要求和標準相一致。《監察法》還規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。這從工作職責、工作標準、工作流程等方面，對監察執法和刑事司法的銜接配合提出了明確要求。國家監察體制改革以來，中央紀委國家監委高度重視監察執法與刑事司法銜接工作，先後單獨或會同司法機關出台了多項法法銜接制度規定，對推動監察執法與刑事司法順暢銜接發揮了重要作用。但隨著國家監察體制改革的持續深化，法法銜接工作面臨三方面突出問題，亟需研究解決。
一是現行法法銜接制度規定已不能完全滿足工作需要。2018年4月印發的《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》系《監察法》施行初期制定，雖然地方監察機關可以參照適用，但從制度設計上主要是針對國家監委辦理職務犯罪案件的法法銜接問題作出規定，且主要涉及監察機關與人民檢察院的銜接，未涉及與人民法院和公安機關的銜接。同時，2018年10月全國人大常委會對《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）作出重大修訂，現有法法銜接規定需要與其進行對接和完善。
二是實踐中出現的諸多法法銜接新情況新問題需要通過完善制度規範予以解決。這些問題涉及管轄、證據、留置與刑事強制措施、移送起訴、審查起訴、審判、涉案財物處置等各個環節，研究解決這些問題對於推動職務犯罪案件辦理工作高質量發展具有重要意義。
三是部分地方探索制定的法法銜接規定需要總結規範。近年來，地方監察機關和司法機關根據本地實踐做法，探索制定了大量適用於本地的規範性檔案，在實踐操作層面具有積極意義，但是也產生了各地規定和適用情況不統一等新問題。為推進法法銜接工作的規範化和法治化，有必要通過制定層級較高的《意見》予以統一規範。為此，根據第十九屆中央反腐敗協調小組和中央司法體制改革領導小組關於“完善監察機關、檢察機關和審判機關關於職務犯罪案件辦理的工作銜接機制”的部署，國家監委案件審理室會同法規室、案件監督管理室，最高人民法院刑二庭、最高人民檢察院第三檢察廳、公安部法制局等有關部門在廣泛調研的基礎上，聯合研究起草了《意見》。
二、準確把握《意見》的主要內容
《意見》包括管轄、證據、留置與刑事強制措施、移送起訴、審查起訴、審判、監察機關提出從寬處罰建議、涉案財物等9部分共69條。
（一）管轄
該部分共7條，規定了職能管轄權劃分、互涉案件管轄、指定管轄、關聯案件管轄、管轄爭議解決等內容。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於監察機關職能管轄問題
根據《監察法》《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）《國家監察委員會管轄規定（試行）》以及《意見》等相關規定，監察機關負責調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務犯罪行為，其中既包括自然人犯罪，也包括單位犯罪；既包括監察機關專屬管轄的罪名，又包括監察機關與人民檢察院或公安機關共同管轄的罪名。根據有關司法解釋、規章和規範性檔案，並結合實際，在此作四點說明和解釋。
第一，對於司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的14個罪名，監察機關和人民檢察院均有權管轄。涉嫌上述犯罪的司法工作人員，如不涉嫌貪污賄賂等監察機關管轄的其他職務犯罪，一般由人民檢察院立案偵查。必要時，監察機關也可以立案調查，立案調查前不必徵求人民檢察院意見，但確有必要的可以適當形式徵求人民檢察院意見。監察機關立案調查、人民檢察院立案偵查後應當及時通報對方；通報後如認為由對方調查、偵查更為適宜的（不涉及貪污賄賂等監察機關管轄的其他職務犯罪），經溝通一致，也可以將案件移送對方調查、偵查。
第二，對監察機關、公安機關都可以管轄的職務侵占罪、挪用資金罪、重大責任事故罪等犯罪，在確定管轄時，應當重點把握涉嫌犯罪人員是否屬於公職人員，其中非公職人員實施的由公安機關管轄。對公職人員在行使公權力過程中實施的上述犯罪案件，應當由監察機關管轄。
第三，對於監察機關專屬管轄的罪名，如貪污罪、挪用公款罪、受賄罪、單位受賄罪、利用影響力受賄罪、行賄罪、對有影響力的人行賄罪、對單位行賄罪、介紹賄賂罪、單位行賄罪、巨額財產來源不明罪、隱瞞境外存款罪、私分國有資產罪、私分罰沒財物罪等，均由監察機關管轄，其他任何機關均無權立案偵查。
第四，做好管轄爭議的銜接。實踐中可能遇到疑難複雜的管轄問題，不同機關對案件管轄存在爭議，對此首先應當依據《監察法》《監察法實施條例》、本《意見》及其他規範性檔案進行認真甄別研判，在此基礎上要及時與同級相關機關溝通協商，必要時報上級相關機關協調解決。
2．關於互涉案件管轄問題
《監察法》第三十四條第二款規定，“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助”。實踐中，各地對“以監察機關為主調查”在具體理解和做法上各不相同，普遍建議進一步明確“為主調查”的具體內涵。
按照《監察法》第三十四條第二款規定精神並結合工作實踐，在監察機關對職務犯罪問題調查和其他機關對其管轄案件（調查、偵查對象為同一人）的偵查工作中，監察機關居於主導地位，因此《意見》第2條第1款規定，“被調查人既涉嫌職務犯罪，又涉嫌其他犯罪的案件（以下統稱互涉案件），一般情況下由監察機關和其他機關分別依職權立案，並以監察機關為主調查，其他機關予以協助。國家監察委員會立案調查的職務犯罪案件，被調查人同時涉嫌其他犯罪的，由國家監察委員會為主調查”。同時，考慮到紀委和監委合署辦公，為加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，發揮合署辦公優勢，促進執紀執法貫通，《意見》第2條第2款明確規定，“為主調查的監察機關承擔組織協調職責，包括協調調查和偵查工作進度、協商重要調查和偵查措施使用等重要事項”，推動監察機關與司法機關共同形成反腐敗工作合力。監察機關為主調查並不是由監察機關替代包辦其他機關職能管轄許可權範圍內的案件，而是要發揮好組織協調職責，確保各職能部門既各司其職又相互配合，使案件辦理取得政治效果、紀法效果和社會效果的統一。
實踐中，上述規定中“其他機關予以協助”，一般是指在分案辦理模式下，公安機關等其他機關依照《刑事訴訟法》規定收集證據，查明案情，但工作中應當服從監察機關的組織協調，確保形成工作合力。公安機關等其他機關協助監察機關做好如下工作：（1）查明普通犯罪事實；（2）協助發現職務犯罪線索；（3）根據工作需要，監察機關經與其他機關協商一致，認為適用刑事強制措施更為適宜且符合法定條件的，可以對被調查人適用刑事強制措施；（4）查明普通犯罪共犯以及其他牽連犯罪事實；（5）協助監察機關採取搜查、留置、通緝、網上追逃、勘驗檢查、查封、扣押以及收集提取電子數據等調查措施。
（二）證據
該部分共7條，規定了證據效力、互涉案件證據共享、非法證據排除等內容。證據是職務犯罪調查中的基礎性問題。《監察法》第三十三條第二款規定，“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關於證據的要求和標準相一致”。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於職能管轄改變後的證據效力問題
監察機關、人民檢察院或公安機關在辦案過程中發現案件不屬於自己管轄，需要移交有管轄權的機關調查（偵查）時，對於移交的證據是否具有法律效力問題，實踐中存在較大爭議。
我們研究認為，監察機關和人民檢察院、公安機關都是法定的調查、偵查機關，收集客觀證據和言詞證據都必須符合刑事審判的要求和標準，按照法定程式收集並辦理移交手續的各類證據材料均具有合法性基礎。因此，在以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下，《意見》第8條第3款規定，對於移交的各類證據材料，經審查符合法定要求的，均可以在刑事訴訟中作為證據使用。通過證據互認可以節約辦案資源，提高法法銜接效率。同時，法定辦案機關在認可相關證據效力的基礎上，對原辦案機關取得的證據應當進行分析，必要時可以對重要證據進行再次核實或補證，考慮到言詞證據具有可重複性，對於被調查人（犯罪嫌疑人）和重要證人，一般情況下建議法定辦案機關進行訊問、詢問，因此《意見》明確規定，“有管轄權的機關一般應當訊問被調查人（犯罪嫌疑人）、詢問重要證人，並根據工作需要進一步補充完善證據”，從而有利於保障案件質量。
2．關於監察機關在初步核實階段和以涉嫌職務違法立案調查期間收集的證據在刑事訴訟中的效力問題
對監察機關在初步核實階段和以涉嫌職務違法立案調查期間取得的證據在刑事訴訟中能否直接作為證據使用問題，實踐中存在不同認識。有的認為，可以在刑事訴訟中直接作為證據使用；有的認為，在初核階段和以涉嫌職務違法立案調查期間調取的言詞證據一般需要轉化，書證、物證等客觀性證據則不需要轉化。
我們研究認為，監察機關在初步核實、以涉嫌職務違法立案調查期間依照《監察法》規定收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。主要考慮是：第一，具有合法性依據。《監察法》第三十三條第一款規定，監察機關依法收集的各類證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。據此，不同辦案階段收集的證據材料不影響證據材料的證據資格，而且《中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定（試行）》對監督檢查審查調查措施使用一併進行了規範，證據收集的合法性有相應的制度保障。第二，存在客觀需要。實踐中，初步核實期間往往會開展大量的查詢、調取等客觀性證據收集工作以及對有關證人開展詢問，以便為立案、採取留置措施奠定堅實基礎，特別是在留置時間有限的情況下，紀檢監察機關更要紮實開展初步核實工作，為後續審查調查工作創造良好條件。因此，《意見》第8條第2款明確規定，“監察機關在初步核實或者對被調查人以涉嫌職務違法立案調查期間，依照監察法規定收集、調取的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”，進一步打通了監察調查與刑事訴訟的證據互認通道。
（三）留置與刑事強制措施
該部分共8條，規定了留置與刑事強制措施的銜接、互涉案件 留置與刑事強制措施的優先適用與轉換、漏罪新罪調查中措施適用、申請發布國際刑警組織紅色通報的程式等內容。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於先行拘留的執行問題
實踐中，留置案件先行拘留的執行主體不明確，大部分由公安機關執行，但也有部分地區由人民檢察院公訴部門的檢察官或者法警承擔執行工作，具體工作過程中還存在推諉扯皮甚至影響犯罪嫌疑人送押收押的情況。考慮到執行拘留是公安機關的法定職責，監察機關和人民檢察院在必要時也應協助做好相關工作，《意見》第16條對監察機關、人民檢察院派員協助執行拘留工作進行了細化，明確拘留執行中各單位的職責分工，規定“公安機關具體負責執行拘留的相關工作，必要時監察機關、人民檢察院予以協助，人民檢察院應當將公安機關的執行回執複印件及時提供給監察機關”。這裡的“執行拘留的相關工作” 主要包括人員押解、車輛安排、入所體檢、安全保障等工作；“公安機關的執行回執”是指人民檢察院拘留決定書回執聯和公安機關拘留證附卷聯。同時，考慮到執行拘留措施需要給司法機關預留內部履行審批手續的時間，特別是在留置期限即將屆滿時審批時限較為緊張，需要加強銜接並最佳化審批流程，《意見》第16條還規定，“公安機關應當在收到拘留決定書等材料後立即執行拘留，至遲不得超過三日”。
針對普遍反映的入所體檢難問題，甚至個別地方因入所體檢不符合收押條件，而被看守所拒收的情況，《意見》第15條明確了監察機關和人民檢察院的相關工作要求。對於監察機關來說，在已採取留置措施的案件中，發現被調查人因身體等原因存在不適宜羈押等可能影響刑事強制措施執行的情形的，應當通報人民檢察院。對於人民檢察院來說，一是根據犯罪嫌疑人的身體狀況，需要將其送有醫療條件的監管場所羈押的，由人民檢察院會同監察機關提前商公安機關辦理相關審批手續。二是發現犯罪嫌疑人因病不符合監管場所羈押條件，又不具備送往有醫療條件的監管場所羈押條件的，執行拘留後，人民檢察院應當及時變更刑事強制措施並通報監察機關。
2．關於互涉案件留置與刑事強制措施的優先適用與轉換問題
互涉案件辦理中，犯罪嫌疑人被採取刑事強制措施後，因調查職務犯罪需採取留置措施，如何進行措施轉換和銜接，尚無明確法律依據。
我們研究認為，留置措施和拘留、逮捕的刑事強制措施之間具有互斥性，均具有限制人身自由的性質，均係為了保障調查和訴訟活動順利進行，同一時段只能擇一。監察機關辦理職務犯罪案件，對已被採取拘留、逮捕措施的犯罪嫌疑人執行留置措施時，已無必要繼續採取刑事強制措施，應當對該刑事強制措施予以解除，故《意見》第18條規定了“互斥”規則，即“對同一被調查、偵查對象，不得同時採取留置措施和拘留、逮捕措施”，同時確立了留置措施優先原則，即“以監察機關為主調查的一般優先適用留置措施”。同時，《意見》第19條區分羈押性刑事強制措施和非羈押性刑事強制措施兩種情形，對如何與留置措施進行銜接分別作出規定：一是犯罪嫌疑人被拘留、逮捕的，監察機關經與人民檢察院、公安機關溝通一致，並在人民檢察院、公安機關依法解除拘留、逮捕措施後，可以依法採取留置措施。二是犯罪嫌疑人被取保候審、監視居住的，考慮到實踐中監察機關難以及時掌握相關情況，以及職務犯罪案件調查工作的保密性和時效性，難以做到一律提前與司法機關協商，《意見》明確監察機關可以依法採取留置措施，並及時通報有關機關，有關機關對原刑事強制措施不再辦理解除法律手續。
（四）移送起訴
該部分共11條，規定了移送起訴的一般程式、人民檢察院提前介入、疑難複雜問題的諮詢論證、併案處理的銜接、沒收違法所得等內容。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於移送審查起訴的銜接程式問題
由於監察管轄是按照幹部管理許可權和屬地管轄相結合的原則確定管轄地和管轄層級，而司法管轄則是依據犯罪地為主、居住地為輔原則確定地域管轄，依據案件重大程度、影響範圍和可能判處刑期等確定級別管轄，這就導致部分案件出現立案調查的監察機關與後續審查起訴的人民檢察院不同級、不同地的問題。《監察機關監督執法工作規定》第六十三條規定， “決定移送起訴的涉嫌職務犯罪案件，應當以監委名義出具《起訴意見書》，連同相關證據材料一併移送同級檢察機關”。但實踐中存在兩種情況需要統一認識：一是在本地同級人民檢察院沒有管轄權的情況下，監察機關調查終結後，是將案件一律移送本地同級人民檢察院，再由本地同級人民檢察院移送有法定管轄權或者被指定管轄的異地人民檢察院，還是由監察機關直接移送有管轄權的人民檢察院，實踐中存在一些爭議。二是本地同級人民檢察院有管轄權，但監察機關認為需要在異地起訴、審判的，案件審查調查結束後如何移送被指定的人民檢察院，實踐中各地做法也不盡相同。
經過深入調研和論證，《意見》第23條堅持《監察機關監督執法工作規定》確定的“同級移送”原則，明確規定監察機關調查終結後需要移送起訴的，在依法確定起訴、審判管轄後，應當移送同級人民檢察院，並區分情況處理：一是由本地人民檢察院審查起訴的，監察機關應當將案件移送本地同級人民檢察院，其受理後直接辦理或者移送有管轄權的人民檢察院辦理。二是由異地人民檢察院審查起訴的，監察機關應當將案件移送異地同級人民檢察院，其受理後直接辦理或者移送有管轄權的人民檢察院辦理。其中，由異地上級人民檢察院審查起訴的，監察機關應當將案件通過上級監察機關移送異地同級人民檢察院辦理。這樣規定，既堅持了移送位階對等原則，也有利於上級人民檢察院對下級人民檢察院審查起訴工作進行指導和監督。
需要說明的是，為便於監察調查與審查起訴順暢銜接，《意見》第23條強調“依法確定起訴、審判管轄後”移送同級人民檢察院，也就是在正式移送起訴前需要指定起訴、審判管轄的，應當按照《意見》第4條“監察機關一般應當在移送起訴二十日前將商請指定管轄函件送交同級人民檢察院，由其商同級人民法院辦理指定管轄事宜”之規定履行商請指定管轄程式。
2．關於人民檢察院提前介入的銜接程式問題
監察機關商請人民檢察院提前介入職務犯罪案件，是加強互相配合、互相制約，提高職務犯罪案件辦理質量和效率的重要機制。根據《監察機關監督執法工作規定》第五十五條和最高人民檢察院《人民檢察院提前介入監察委員會辦理職務犯罪案件工作規定》第四條等規定，監察機關辦理的重大、疑難、複雜職務犯罪案件在進入案件審理階段後，可以書面商請同級人民檢察院提前介入。《人民檢察院提前介入監察委員會辦理職務犯罪案件工作規定》還對人民檢察院提前介入職務犯罪案件的工作方式等方面作了明確規定。從調研情況看，實踐中存在商請提前介入時機不科學、介入方式不規範、效果不理想等問題。《意見》結合有關規定和工作實際，對人民檢察院提前介入職務犯罪案件有關銜接問題作了具體規定。
一是關於商請人民檢察院提前介入的時機。針對實踐中部分案件在留置期限臨近屆滿前才商請人民檢察院提前介入，導致介人時間倉促，影響介入質量和效果的問題，《意見》第25條規定，“一般應當在案件進入正式審理階段、擬移送人民檢察院審查起訴十五日以前”。同時，堅持問題導向，不搞“一刀切”，針對實踐中部分案件確實存在特殊情況，提出“因留置期限即將屆滿等特殊情況，確有必要的，監察機關案件審理部門經報監察機關主要負責人審批同意，可以在提前介入審理時書面商請人民檢察院提前介入”，對一般規定進行了補充和完善， 增加了工作靈活性，有利於保障提前介入的質量和效果。
二是關於人民檢察院反饋介入意見的期限。《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》規定，人民檢察院應在提前介入後十五日內向監察機關反饋書面意見。從實踐情況看，由於監察機關辦案時間較為緊張，特別是基層監察機關審理時間極為緊張。部分案件中，若人民檢察院在提前介入後十五日內才反饋書面意見，正常推進案件整體辦理進度難度較大，容易影響案件查辦效果。鑒此，經溝通協商，《意見》第27條將反饋介入意見期限修改為十日，提出“人民檢察院一般應當在提前介入後十日內審核案件材料，並對證據收集、事實認定、案件定性、法律適用等提出書面意見”。
三是關於審查起訴與提前介入意見不一致的溝通。考慮到人民檢察院提前介入時限較為緊張，從實事求是和確保案件質量的角度考慮，《意見》第29條提出，“案件移送起訴後，人民檢察院應當根據監察機關正式移送的案件材料，嚴格依法審查，不得以提前介入意見代替審查起訴意見。審查起訴意見與提前介入意見不一致的，人民檢察院職務犯罪檢察部門應當在作出提起公訴等決定前與監察機關案件審理部門溝通”。
（五）審查起訴
該部分共14條，規定了審查起訴銜接一般要求、發現漏罪漏犯的處理銜接、退回補充調查與補證銜接、人民檢察院自行補充偵查等內容。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於漏罪漏犯的處理銜接問題
根據《刑事訴訟法》第一百七十一條第（二）項規定，人民檢察院審查案件的時候，必須查明有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人。實踐中，人民檢察院對於監察機關移送起訴後發現有漏罪漏犯的處理方式不盡一致，有的作為線索向監察機關書面反饋；有的要求監察機關補查或者進行說明，甚至逕行以追訴漏罪漏犯為由作出退回補充調查決定；有的根據監察機關移送的事實和證據向監察機關提出追訴漏罪漏犯，或者人民檢察院自行補充偵查後直接追訴漏罪漏犯問題。
我們研究認為，審查漏罪漏犯是《刑事訴訟法》賦予人民檢察院的職能，人民檢察院發現漏罪漏犯有權依法向監察機關提出。同時，職務犯罪案件的調查處理往往具有很強的政治性，有時對一些敏感問題，需要從政治和全局考量，因此人民檢察院不宜直接追訴，而應與監察機關溝通後作出處置；對於被調查人之外其他涉案人的處置意見，監察機關應按程式報批後向人民檢察院通報情況。2019年11月，中央辦公廳印發的《執法機關和司法機關向紀檢監察機關移送問題線索工作辦法》規定，執法機關、司法機關向紀檢監察機關移送的問題線索，紀檢監察機關原則上不反饋處置結果。據此，並結合工作實際，《意見》第35條、第36條對漏罪漏犯的處理銜接作出規定。
一是發現漏罪的處理銜接。人民檢察院在審查起訴中發現遺漏罪行，且屬於監察機管轄，犯罪事實清楚，證據確實、充分，符合起訴條件的，經書面徵求監察機關意見後，可以一併提起公訴。監察機關提出不同意見，或者遺漏罪行事實不清、證據不足的，人民檢察院應當及時將線索移送監察機關。
二是發現漏犯的處理銜接。人民檢察院在審查起訴中，發現監察機關依法應當移送起訴的涉案人員未移送起訴且未作出書面說明的，應當及時商請監察機關作出書面說明或者將犯罪問題線索移送監察機關。監察機關在移送起訴時已對涉案人員的處理的情況出具書面說明的，人民檢察院不再提出處理意見。
2．關於人民檢察院自行補充偵查問題
根據《監察法》《刑事訴訟法》等法律規定，對於監察機關移送的案件，人民檢察院經審查認為犯罪事實不清、證據不足，需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑事訴訟規則》）第三百四十四條第一款規定了三類人民檢察院自行補充偵查的情形。人民檢察院對職務犯罪案件自行補充偵查的範圍涉及監察機關與人民檢察院的職責和權力邊界問題，需要慎重把握。
一是要從加強黨對反腐敗工作集中統一領導的高度把握職務犯罪案件調查權的設定。國家監察體制改革後，監察機關作為專門的反腐敗工作機構，負責調查職務違法和職務犯罪。調查終結後，將涉嫌職務犯罪的案件移送人民檢察院，由其依法採取強制措施、審查起訴、提起公訴。考慮到監察機關移送起訴的案件政治性、敏感性較強，監察調查不僅涉及職務犯罪問題，也涉及職務違法問題，還與執紀審查一體進行，其中立案、調查範圍、措施使用、處分檔次、提出從寬處罰建議等工作均需履行報批程式，重大事項還需報同級黨委審批。因此，對人民檢察院的自行補充偵查權需要從政治上、整體上進行理解和把握。監察機關作為履行國家監察職能的專責機關，應當保證其職務犯罪調查權的完整性，這不僅是規範職務犯罪調查工作，更是加強黨的領導，建立集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制的應有之義。
二是監察機關和人民檢察院在辦理職務犯罪案件過程中是相互配合、相互制約的關係。根據《監察法》《刑事訴訟法》等法律規定，對於監察機關移送起訴的案件，人民檢察院經審查認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。《刑事訴訟規則》第三百四十四條也對人民檢察院自行補充偵查的三種情形作了具體規定。根據上述規定精神，我們研究認為，人民檢察院經審查認為需要補充核實時，退回監察機關補充調查是一般原則，在特殊情況下才由人民檢察院自行補充偵查。同時，《刑事訴訟規則》第三百四十四條規定的第三類自行補充偵查情形（即“其他由檢察機關查證更為便利、更有效率、更有利於查清案件事實的情形”）屬於兜底條款，應本著限制解釋的原則進行理解，並體現“互相配合、互相制約”。因此，人民檢察院依據該項兜底條款自行補充偵查的，應當事先與監察機關溝通一致。
綜上，《意見》第45條第1款規定，對於監察機關移送起訴的案件，人民檢察院發現存在可能影響職務犯罪基本事實和性質認定，或者對量刑產生重大影響的問題，需要補充完善證據的，應當商請監察機關補證或者退回監察機關補充調查，即上述情形下不宜由人民檢察院自行補充偵查。同時，為加強法法銜接，防止實踐中不當擴大自行補充偵查範圍，《意見》第45條第2款對《刑事訴訟規則》第三百四十四條第一款第（三）項規定的人民檢察院可以自行補充偵查的情形（即“其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利於查清案件事實的情形”）增加了溝通程式，即人民檢察院依據前款第（三）項規定自行補充偵查的，應當事先與監察機關溝通一致。這樣規定，有利於促進監察權與檢察權相互制約，防止查訴不分，從制度和機制上保障和提高案件質量。
（六）審判
該部分共7條，規定了法院提前介入、審判階段的補充偵查、審判階段分歧意見解決機制、定性改變導致移送起訴機關無權管轄後的處理銜接、缺席審判、庭審和裁判文書通報等內容。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於人民法院提前介入問題
據調研了解，實踐中人民法院也提前介入了部分職務犯罪案件的辦理工作。為確保提前介入工作的規範性、嚴肅性，有必要就人民法院提前介入的案件範圍、介入時機、工作方式等問題加以規範。我們研究認為，規定人民法院提前介入制度，具有實踐基礎，同時符合《刑事訴訟法》規定的“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”的立法本意。鑒此，《意見》第48條對人民法院提前介入作出了規定，明確了三個方面的問題。
一是明確案件範圍。人民法院僅提前介入重大職務犯罪案件辦理工作。這裡所稱重大職務犯罪案件，一般是指在本地區內有重大影響的案件或疑難複雜案件。
二是明確介入時機。人民法院提前介入重大職務犯罪案件的時機為“人民檢察院審查起訴期間”，既有利於各辦案機關職能的充分發揮和有序銜接，也有利於將相關問題解決在提起公訴之前。
三是明確工作要求。人民法院提前介人重大職務犯罪案件必須“閱卷審查”，在此基礎上提出意見。與實踐中的諮詢、徵求意見等做法不同，提前介入不僅要針對問題提出意見，更為重要的是發現和解決問題。需要說明的是，不能以人民法院提前介入替代正式審判工作，案件進入審判環節後人民法院要依法裁判。
2．關於審判期間的補充偵查問題
《監察法》僅規定了人民檢察院審查起訴期間的補查，在審判期間人民法院能否適用《刑事訴訟法》和有關司法解釋的規定建議人民檢察院進行補充偵查，實踐中存在不同認識。同時，部分地方監察機關、人民檢察院對人民法院提出的補查建議較為消極，人民法院的補查建議向監察機關還是人民檢察院提出各地做法也不相同。
我們研究認為，審判環節存在補充偵查的客觀需求。一方面，補充偵查是完善證據的重要途徑，在審判這一最後訴訟環節更應當重視補充偵查工作，儘可能避免因補查工作不到位導致“定放兩難”、案件審理陷於僵局，或者因證據不足宣判無罪導致功虧一簣、前功盡棄。另一方面，補充偵查符合《監察法》關於監察機關與司法機關互相配合、互相制約的制度安排，有利於案件穩妥處理。鑒此，《意見》第49條對人民法院審判期間的補充偵查工作予以明確，主要規定了三個方面的內容。
一是明確適用情形。人民法院可以建議人民檢察院補充偵查的情形為“被告人提出新的立功線索，或者經審理認為犯罪事實不清、證據不足”。主要考慮是，明確規定補充偵查的適用情形，能夠保證補充偵查建議的必要性、可行性和規範性。審判期間最為常見和必要的補查事項是被告人提出新的立功線索。同時，結合人民檢察院退回補充調查的情形，《意見》明確“經審理認為犯罪事實不清、證據不足的”，人民法院也可以建議人民檢察院補充偵查。
二是明確對接機制。審判期間的補充偵查，人民法院應當與人民檢察院對接，向人民檢察院提出補查建議，不能直接向監察機關提出補查建議。《監察法》第四十七條第三款規定，審查起訴期間的補查，人民檢察院既可以退回監察機關補充調查，也可以自行補充偵查。《意見》參照此做法，規定人民檢察院對人民法院的補充偵查建議，經審查後，既可以自行補充偵查，也可以商監察機關補充提供證據。
三是明確立功線索的後續處理。被告人提出新的立功線索，因特殊情況監察機關不能及時反饋立功線索查處結果的，人民法院可以根據查明的案件事實依法作出裁判，相關立功線索查處結果可以作為對被告人減刑、假釋的參考依據。這主要是考慮到辦案工作實際，為避免案件久拖不決而作出的規定。一方面，立功線索屬於案外情節，不影響案件基本事實的認定；另一方面，將之明確為對被告人減刑、假釋的參考，有利於鼓勵立功，在刑罰執行環節落實好寬嚴相濟的刑事政策。
（七）監察機關提出從寬處罰建議
該部分共5條，規定了監察機關提出從寬處罰建議的適用條件、建議類型、法律效力、對接方式、量刑影響、溝通機制等方面內容。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於從寬處罰建議的適用條件問題
《監察法》規定了從寬處罰建議制度，《刑事訴訟法》規定了認罪認罰從寬制度。我們認為，兩種制度在“認罪認罰可以從寬處罰”的立法精神和處置政策方面具有一致性，但兩種制度性質不同，在適用的對象、範圍、條件、程式和法律效果等方面均有差異，不能簡單等同。
從寬處罰建議是監察機關從全面從嚴治黨和反腐敗工作大局出發，在嚴格依法開展調查的基礎上，運用黨的政策策略，經綜合分析、統籌把握後，向人民檢察院提出對被調查人或涉案人從寬處罰的建議，其適用條件和程式更為嚴格。同時，監察機關所提從寬處罰建議均經本級監察機關領導人員集體研究，並報上一級監察機關批准。監察機關在研提從寬處罰建議時，要始終堅持和加強黨的領導，這是根本政治原則，也決定了從寬處罰建議具有鮮明的政治屬性。因此，根據《意見》第55條規定，是否提出從寬處罰建議，要堅持寬嚴相濟、嚴以濟寬，既要從法律上審核其是否有從寬處罰的法定情形，更要對照習近平總書記重要講話精神和黨中央全面從嚴治黨戰略部署，按照政治效果、紀法效果和社會效果相統一的原則，從政治和全局上進行研判，綜合分析本人態度、當地政治生態、違法犯罪行為發生時間節點和情節、社會影響、危害後果等，統籌考慮全案情況，綜合判斷是否提出從寬處罰建議，避免機械運用法律，避免把從寬處罰建議作為被調查人認罪的交換條件，防止出現從寬處罰建議適用比例畸高畸低，偏離制度設計本意。
2．關於從寬處罰建議的類型和量刑影響問題
《監察法》第三十一條、第三十二條規定了監察機關可以提出從寬處罰建議的若干情形，但現有規定較為原則，需要細化。比如，監察機關所提從寬處罰建議是否包括“從輕、減輕、免除處罰”三種類型；提出建議的方式是採用“建議從寬處罰”的概括表述，還是明確建議“從輕”“減輕”或“免除”處罰。
為確保從寬處罰建議更加精準、明確地體現監察機關意見，並能夠與司法裁量有效對接，《意見》第56條規定，監察機關所提從寬處罰建議分為建議從輕處罰、建議減輕處罰和建議免除處罰三種類型。對需要提出從寬處罰建議的，根據案件具體情況可以明確從寬處罰建議的具體類型。比如，對具有自動投案並如實供述等刑法規定可以減輕處罰情節的，經審慎研究後，可以明確表述為“建議減輕處罰”。同時，結合個案情況，經綜合研判認為不適宜明確從寬處罰建議具體類型的，也可以概括表述為“建議從寬處罰”。
需要說明的是，監察機關提出免除處罰建議應特別慎重，並嚴格限制適用條件。《意見》所提“免除處罰建議”適用於監察機關按第四種形態（移送司法）作出處理的案件，而並非直接按第三種形態處理的案件。對於經綜合考量可以不移送司法機關處理的被調查人，為取得良好的綜合效果，也可依規依紀依法直接適用第三種形態，以體現黨的政策和策略。
實踐中還發現，有的同志認為從寬處罰建議意義不大，無論監察機關是否建議從寬處罰，司法機關均會根據本人的認罪認罰態度依法裁判。為解決這一問題，根據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、法務部印發的《關於適用認罪認罰從寬制度的指導意見》中關於“主動認罪優於被動認罪，早認罪優於晚認罪，徹底認罪優於不徹底認罪，穩定認罪優於不穩定認罪”的精神並結合監察執法工作實際，《意見》第59條明確規定，對在調查、審查起訴、審判等不同階段認罪認罰，從寬量刑幅度應當有所區別，以此激勵被調查人儘早認罪認罰，既有利於節約職務犯罪案件辦理成本，也體現了被調查人及時認罪悔過的主觀態度。同時，《意見》第59條還規定，被調查人在調查階段認罪認罰、監察機關提出從寬處罰建議的，對其從寬量刑的幅度一般應當大於在刑事訴訟階段才認罪認罰的情形；監察機關對被調查人或涉案人明確提出從寬處罰建議的，對其從寬量刑的幅度一般應大於監察機關僅客觀表述量刑情節的情形。
（八）涉案財物
該部分共7條，規定了涉案財物追繳的基本要求、審查起訴和審判階段涉案財物處置等內容。在此，重點解讀以下兩個問題。
1．關於全面追繳涉案財物問題
監察機關對涉案財物是否追繳到位，直接影響司法機關對被告人的具體量刑和涉案財物的判決、執行等工作。為進一步加強和規範監察機關對涉案財物的追繳工作，確保依法處置涉案財物，防止腐敗分子在經濟上占便宜，《意見》第60條對監察機關全面開展涉案財物追繳工作提出明確要求。
一是從總體上強調監察機關對可以證明被調查人涉嫌職務犯罪的各類財物，應當查明其權屬、來源、去向、收益以及與違法犯罪事實的關係等情況，及時、全面、準確地予以查封、扣押或者凍結。
二是明確追繳涉案財物的範圍和方式，即以追繳原物為原則，原物已經轉化為其他財物的，應當追繳轉化後的財物。有證據證明依法應當追繳、沒收的涉案財產無法找到、被他人善意取得、價值滅失減損或者與其他合法財產混合且不可分割的，可以追繳、沒收其他等值財產。
三是明確可以由被調查人的親友代為退贓、退賠。被調查人、犯罪嫌疑人、被告人沒有實際退贓、退賠能力，但其親友應其請求，或者主動提出並徵得其同意，自願代其退贓、調查機關、司法機關對財物應當予以接收，並在筆錄中記明，或者由被調查人、犯罪嫌疑人、被告人的親友出具書面說明。同時，《意見》規定，親友代為退贓、退賠的，可以視為本人主動上交或者退賠，作為從寬處罰的情節予以考慮。
2．關於涉案財物移送方式銜接問題
調研發現，各地監察機關向司法機關移送涉案財物，是移送財物清單還是移送實物，各地做法不一。有的監察機關僅將涉案錢款通過銀行轉入人民檢察院賬戶，涉案物品仍存放於監察機關；有的僅移送相關財物憑證，錢款和物品均不移送，在法院作出判決後由監察機關直接上繳國庫。
關於涉案財物是否移送司法問題，《監察法》等相關法律法規已有明確規定，要求涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送人民檢察院。《意見》第63條重申了這一規定，明確監察機關應當將涉嫌犯罪取得的財物及孳息妥善保管，並製作清單，隨案移送。同時，對作為證據使用的實物應當隨案移送；對於不宜移送實物的，應當將清單、照片或者其他證明檔案隨案移送。已建立涉案財物集中管理機制和統一保管平台的，應當將有關涉案財物納入該平台統一保管和處置。（來源：中央紀委國家監委案件審理室）
