為貫徹落實行政執法責任制，規範行政執法行為，確保行政處罰的合法性、合理性，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《廣州市規範行政執法自由裁量權規定》等規定，結合我市生態環境行政執法工作實際，特制定本規定。
基本介紹
- 中文名：廣州市規範生態環境行政處罰自由裁量權規定
- 發布機關：廣州市生態環境局
全文,政策解讀,
全文
第一條 為貫徹落實行政執法責任制，規範行政執法行為，確保行政處罰的合法性、合理性，根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國環境保護法》《廣東省規範行政處罰自由裁量權規定》《廣州市規範行政執法自由裁量權規定》等規定，結合我市生態環境行政執法工作實際，特制定本規定。
第二條 本市執法機構生態環境行政處罰自由裁量權的規範和監督適用本規定。
第三條 本規定所稱生態環境行政處罰自由裁量權，是指執法機構在法律、法規、規章規定的行政處罰許可權範圍內，對公民、法人或者其他組織（以下稱“當事人”）違反生態環境行政管理秩序的行為決定是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的許可權。
第四條 行使生態環境行政處罰自由裁量權，必須基於有利於生態環境保護的目的，遵循合法、合理、公平、公正、過罰相當、處罰與教育相結合原則。
第五條 適用法律、法規、規章時，遵循上位法優先、特別法優先、新法優先原則。
生態環境違法行為發生在新法施行以前，行政處罰作出在新法施行以後的，實體問題適用舊法規定，程式問題適用新法規定，但下列情形除外：
（一）法律、法規或規章另有規定的；
（二）國務院生態環境部門另作規定或解釋的；
（三）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的。
第六條 法律、法規、規章規定的處罰種類可以單處或可以並處的，可以選擇適用。規定應當並處的，不得選擇適用。
為了督促當事人及時改正生態環境違法行為、防止污染擴大或者依法及時啟動按日連續處罰等程式，在案件調查階段對已有證據證明有違法行為的，案件調查人員應當責令當事人立即改正或限期改正。案件調查階段沒有責令改正的，實施行政處罰時，應當責令當事人立即改正或者限期改正違法行為。
第七條 案件調查人員調查、檢查、收集證據時，應當通過文字、電子、音像等記錄方式對執法過程進行記錄。
實施行政處罰前，案件調查人員應當收集能夠支撐自由裁量標準檔次的有關違法行為和情節的證據（可根據具體案件的實際情況固定自由裁量權標準中規定的其中一項或多項事實情節），並以此作為生態環境主管部門行使行政處罰自由裁量權的依據。
自由裁量標準檔次規定的、與違法行為裁量情節或裁量標準有關的證據材料或事實情況，因客觀原因（包括：不可抗力；證據材料已遺失、滅失或損毀；當事人或第三人拒不配合調查或拒不提供相關材料；無法聯繫相關當事人或行為人等其他客觀原因）確實難以收集或固定的，實施行政處罰的機關應當結合已收集的違法行為的證據材料及固定的事實情況，綜合考慮違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等因素實施行政處罰。
實施行政處罰前，案件調查人員應當要求當事人提供或確認送達地址，並填寫行政處罰送達地址確認書。當事人拒絕提供的，案件調查人員應當告知其拒不提供送達地址的不利後果，並記入執法記錄。
第八條 當事人同時存在多個生態環境違法行為，經認定存在一定聯繫，但各自獨立構成環境違法行為的，應當對每個違法行為分別依法給予相應處罰。
建設項目“未批先建”或者違反環境保護設施“三同時”制度並投入生產或者使用後，同時具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，應當對相應違法行為依法予以處罰。
對同一當事人的兩個或者兩個以上違法行為，可以分別製作行政處罰告知書或行政處罰決定書，也可以列入同一行政處罰告知書或行政處罰決定書；列入同一行政處罰告知書或決定書的，應當說明各違法行為對應的事實、法律適用及處罰種類、幅度等內容。
第九條 實施行政處罰，應全面分析生態環境違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等因素，對違法行為的種類、幅度、時限等進行判斷，並綜合考慮以下情節：
（一）當事人建設項目的環境影響評價類別；
（二）違法行為的持續時間；
（三）違法行為的具體表現形式；
（四）違法行為危害的具體對象；
（五）當事人的主觀過錯程度；
（六）當事人的認錯認罰態度；
（七）當事人是初次還是再次違法；
（八）當事人的環境信用狀況；
（九）當事人的經濟承受度；
（十）改正違法行為的態度和是否採取改正措施及其效果（環境影響已消除或無法完全消除；環境影響未擴大或繼續惡化）；
（十一）違法行為造成的環境污染、生態破壞程度以及社會影響程度。
其中，對於第（十一）項中的“違法行為造成的環境污染、生態破壞以及社會影響程度”，可以從以下幾個方面進行判定：
（一）項目地點是否符合環境功能區劃，是否位於生態保護紅線內、自然保護區、飲用水水源保護區、風景名勝區、森林公園、重要濕地、基本農田保護區、文物保護單位等環境敏感區或其附近對項目產生的環境影響特別敏感的區域；
（二）違法行為是否造成跨行政區域（區級以上）環境污染；
（三）污染物的類別、排放量或排放持續時間；
（四）污染物排放所在區域或排放去向（排放水污染物的，排放去向水體可以該水體所屬的地表水環境功能區類別為準）；
（五）違法行為是否造成土壤、植被、水體、景觀等環境污染或生態破壞；
（六）違法行為是否引起不良社會反響或者輿論影響；
（七）違法行為是否造成有效舉報投訴；
（八）造成環境污染、生態破壞或者社會影響的其他因素。
第十條 當事人有下列情形之一的，應當從重處罰，法律法規另有規定或者屬於獨立違法行為的除外：
（一）在案件查處中對執法人員採取威脅及要挾（包括口頭）、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復等暴力或脅迫行為，或者以其他方式妨礙、干擾或者拒不配合現場檢查、監測或調查取證的（包括提出不合理要求等方式）；
（二）違法向環境排放或傾倒危險廢物、含重金屬的污染物等有毒有害物質的；
（三）違法排污持續或累計時間超過20天，其他違法行為持續或累計時間超過3個月的；
（四）經責令改正或者責令限期改正，但拒絕改正或者逾期不改正、或者繼續實施違法行為的；
（五）造成跨行政區域（區級以上）環境污染後果的；
（六）涉及污染大氣環境的違法行為處於重污染天氣預警期間，或者處於特殊或重大活動期間的；
（七）有轉移、隱匿、使用、毀損、變賣等擅自處理被依法查封、扣押的設施、設備行為或者擅自撕毀封條的；
（八）違法行為造成突發環境事件或者對生態保護紅線內、自然保護區、飲用水水源保護區、風景名勝區、森林公園、重要濕地、基本農田保護區、文物保護單位等環境敏感區域造成重大影響的；
（九）近二年以來被查實的有效舉報投訴達三次以上，或者引發群體性事件，或者造成惡劣社會、輿論影響的；
（十）近二年以來因同類環境違法行為被處罰三次以上的；
（十一）發生在重大疫情控制和預防關鍵時期的偷排偷放、惡意排污、監測數據弄虛作假，以及涉疫情醫療廢物、醫療廢水等行為，侵害民眾健康、民眾反映強烈或嚴重污染環境的；
（十二）生態環境法律法規規章規定的應當從重處罰的其他情形。
本規定所稱的從重處罰，是指在法定處罰幅度內按較高的自由裁量檔次處罰或者按某一自由裁量檔次的較高限處罰，以法定最高處罰額度為限。
第十一條 當事人有《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款規定的情形的，應當依法從輕或者減輕處罰。
當事人有下列情節之一的，可以從輕或減輕處罰：
（一）屬初犯，且違法的主觀惡意小，造成的環境污染輕微、生態破壞程度較小或者尚未產生危害後果的；
（二）主動改正或者及時中止違法行為的；
（三）積極配合案件調查、主動陳述全部違法事實的；
（四）已獲環評批覆同意的，具有公益屬性的學校、醫院、市政道路、橋樑或其他基礎設施等的建設項目，且已落實環境保護措施或已接駁市政管網的；
（五）已及時足額投保環境污染責任保險的；
（六）在最近一次企業環境信用評價中被評為“綠牌”的；
（七）違法行為發生在重大疫情控制和預防的關鍵時期，且生產經營內容為研發、生產或提供與疫情防控相關的技術、產品或服務的；
（八）違法行為發生在重大疫情控制和預防的關鍵時期，且積極參與重大疫情防控工作，或者對疫情防控作出較大貢獻的；
（九）主動參與生態環境損害賠償磋商並積極履行生態環境損害賠償和修復義務的；
（十）生態環境法律法規規章規定的可以從輕處罰的其他情形。
本規定所稱的從輕處罰，是指在法定處罰幅度內按較低的自由裁量檔次處罰或者按某一自由裁量檔次的較低限處罰，以法定最低處罰額度為限。
第十二條 生態環境違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。
當事人有下列情節之一，且同時無其他生態環境違法行為、沒有造成危害後果的，不予行政處罰：
（一）建設單位存在未依法辦理環境影響登記表備案手續即建成建設項目並投入生產運營的行為，生產運營的時間不超過6個月，或超過6個月但配套建設了環境保護設施或採取了環境保護措施，且項目未造成環境污染、生態破壞或社會影響等危害後果的，經調查或檢查發現後3個工作日內按要求完成備案，或及時停止生產、關閉建設項目的；
（二）建設單位存在未依法辦理環境影響報告書、報告表審批手續即開工建設的行為，且項目未造成環境污染、生態破壞或社會影響等危害後果的，經調查或檢查發現後15日內自行實施停止建設措施的；
（三）建設項目“未驗先投”（不含建設項目位於環境敏感區或者屬於化工、電鍍、皮革、造紙、製漿、冶煉、 放射性、印染、染料、煉焦、煉油項目的情形），生產運營的時間不超過3個月，或超過3個月但配套建設了環境保護設施或採取了環境保護措施的，項目未造成環境污染、生態破壞或社會影響等危害後果，且在被責令改正或限期改正後立即自行停止生產、同時開展驗收工作，並於12個月內完成整改（包括採取拆除部分生產設施等措施，使建設項目保留的生產工藝及其內容均符合豁免環評手續及竣工環境保護驗收的要求），或者自行直接關閉建設項目的；
（四）超標排放水污染物，常規污染物單因子（常規污染物因子以HJ/T91-2002表6-1地表水檢測項目規定的全部監測項目範圍為準）超標倍數≤0.1倍或者5≤pH＜6或9＜pH≤10的且超標持續時間不超過2小時（如根據已有的事實材料可推定其排放時間超過2小時的，不適用此規定；無事實證據顯示其排放時間超過2小時的，可適用此規定）或日污水排放量小於0.1噸，或噪聲超標在1分貝以內，在3個工作日內完成整改的；
（五）因突發故障等非主觀故意因素導致污染防治設施不正常運行，24小時內及時報告並採取停產、限產或其他措施減少污染物排放，且日均值未超標的；
（六）已按規範制定突發環境事件（事故）應急預案但未按規定將應急預案備案或未按規定開展應急培訓、如實記錄培訓情況，在調查或檢查發現之日起3個工作日內完成整改的；
（七）對危險廢物的容器和包裝物或收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的設施、場所未完全設定識別標誌或設定不規範的，屬首次發現且在發現後立即實施整改行為，未造成環境污染、生態破壞或社會影響等危害後果，且在調查或檢查發現之日起3個工作日內完成整改的；
（八）未密閉易產生揚塵的物料，或者未採取有效措施防治 揚塵污染，屬首次發現且堆放面積在50平方米以內，未造成明顯環境污染後果，在調查或檢查發現之日起3個工作日內完成整改的；
（九）裝卸物料未依規採取密閉或噴淋等方式防治揚塵污染，首次發現，未造成明顯環境污染後果，且在調查或檢查發現之日起3個工作日內完成整改的；
（十）未按照規定的時限或內容公開環境信息（不含公開內容弄虛作假行為，不含重點排污單位的違規公開行為），屬首次發現且在調查或檢查發現之日起3個工作日內完成整改的；
（十一）已制定自行監測計畫並組織開展自行監測，但未保存原始監測記錄的（不含重點排污單位的有關違規行為，不含排放有毒有害大氣污染物單位的有關違規行為，不含排放含一類污染物或重金屬、病原體、放射性物質的廢水、含其他有毒有害物質的廢水、醫療廢水的單位的有關違規行為），在調查或檢查指出之日立即開始實施整改，並在3個工作日完成整改的；
（十二）未按照國家有關規定製定危險廢物管理計畫或者申報危險廢物有關資料，危險廢物月產生量在10噸以下的，在調查或檢查指出之日立即開始實施整改，並在3個工作日完成整改的；
（十三）未按照規定建立和保存危險廢物經營情況檔案，危險廢物月產生量在10噸以下的，在調查或檢查指出之日立即開始實施整改，並在3個工作日完成整改的；
（十四）其他違法行為輕微並及時糾正，沒有造成環境污染、生態破壞或社會影響等危害後果的。
案件調查人員未能通過檢查或調查發現當事人存在不予處罰情形，但當事人主張其存在上述不予處罰情節的，當事人應當提供相應的證據材料予以證明，特別是其及時糾正違法行為、按期完成整改的事實材料。
因不可抗力造成環境污染，且及時採取合理措施的，免於行政處罰。
生態環境違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰，但法律、法規另有規定的除外。
前款規定的期限從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。
第十三條 當事人的生態環境違法行為不具有從重、從輕、減輕、免予處罰情節，應當對其予以適中的處罰。違法行為同時具有從重、從輕、減輕處罰情節的，應當將從重、從輕、減輕處罰情節綜合考量後對其作出相應處罰。
第十四條 在生態環境違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等因素相同或相似的情況下，參照同類型案件處理結果，適用的法律依據應當相同，處罰種類、處罰幅度應當基本相當。
第十五條 廣州市生態環境局建立生態環境行政處罰集體審議制度，成立行政處罰集體審議機構，研究、審議重大、複雜案件（具體辦法另行制訂）。
第十六條 生態環境違法案件審理過程中出現以下情形的，應當提請會商或會簽，出具意見：
（一）違法事實不存在，擬撤銷立案的；
（二）擬認定的違法事實與案件調查人員查明的情況存在較大差異的；
（三）擬作出的行政處罰決定與案件調查人員建議存在較大差異的；
（四）違法行為輕微並及時糾正、沒有造成危害後果，擬建議不予行政處罰的；
（五）案件涉及專業技術問題，需要有關業務部門簽署、出具技術意見或需要委託開展專家論證的；
（六）其他需要會商或會簽的重大、複雜案件。
重大、複雜案件的審理結果應結合有關會商或會簽意見作出；需要補充證據的，應及時轉請案件調查人員開展補充調查。
有關會商或會簽意見應與案件卷宗一同歸檔留存備查。
第十七條 符合《中華人民共和國環境保護法》第六十三條規定的違法行為受到行政處罰後，仍需要移送公安機關處以行政拘留的，應當及時移送公安機關處理。
第十八條 生態環境違法行為涉嫌犯罪的，應當及時依法移送公安機關，並報備同級檢察機關，不得以行政處罰代替刑事處罰。
向公安機關移送涉嫌環境犯罪案件，已作出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證件的行政處罰決定，不停止執行。生態環境主管部門向公安機關移送涉嫌犯罪案件前尚未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出判決後依法作出處理；其中依照有關法律、法規或者規章的規定應當給予行政處罰的，應當依法實施行政處罰；涉嫌犯罪案件的移送辦理期間，不計入行政處罰期限。為了保護公共利益，生態環境主管部門在移送案件過程中或者移送案件後可以依法作出責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證件等行政處罰決定，並將行政處罰決定書抄送受理案件的公安機關。
第十九條 《廣州市生態環境行政處罰自由裁量權標準》為本規定的附屬檔案，是執法機構行使行政處罰自由裁量權的具體標準。當事人的違法行為同時具有附屬檔案規定的不同檔次所列裁量情節的，按較重檔次的裁量情節進行處罰。
生態環境違法行為尚未納入附屬檔案所列項目的，按本規定執行。
本規定中所稱“近二年”是指以當次行為發生之日為起算點，往前追溯兩個自然年度。
本規定的裁量情節、裁量標準或措施中“以上”“以下”均含本數。
第二十條 實施行政處罰過程中，發現確有錯誤的，應當採取補正、撤銷、重作等措施主動糾正。
第二十一條 本規定自印發之日起實施，有效期5年。
政策解讀
一、修訂背景及過程
自2018年12月廣州市生態環境部門開始執行《廣州市規範環境行政處罰自由裁量權規定》（穗環規字〔2018〕5號）以來，國家和省陸續修訂實施了一大批生態環境領域法律法規規定，增加設定了許多新的生態環境違法行為，修改了部分原有違法行為的構成要件及處罰種類，並大幅度提高了原有處罰額度。
在新冠肺炎疫情防控形勢的日漸常態化、國家政策大力號召社會經濟穩中求進支持“六穩”“六保”以及環保機構垂改工作逐步推進落實的背景情況下，執行的處罰自由裁量權規定已經無法適應現有法律法規和環保執法工作中的實際需求。為此，市生態環境局根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國環境保護法》《廣東省規範行政處罰自由裁量權規定》《廣州市規範行政執法自由裁量權規定》等規定，並結合廣州市生態環境行政執法工作實際，組織起草了《廣州市規範生態環境行政處罰自由裁量權規定》（下稱《規定》）初稿，並經數輪徵求局系統、有關市直部門和公眾意見，再經進一步修改完善、合法性審核及集體審議，形成了《規定》（送審稿）。經市司法局審核同意，《規定》（穗環規字〔2021〕2號）已於2021年2月7日正式印發執行。
二、法律政策依據
編制《規定》主要依據的法律法規和檔案有：
（一）《中華人民共和國行政處罰法》；
（二）《中華人民共和國環境保護法》；
（三）《中華人民共和國環境影響評價法》；
（四）《中華人民共和國水污染防治法》；
（五）《中華人民共和國大氣污染防治法》；
（六）《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》；
（七）《中華人民共和國土壤污染環境防治法》；
（八）《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》；
（九）《中華人民共和國放射性污染防治法》；
（十）《中華人民共和國海洋環境保護法》；
（十一）《中華人民共和國清潔生產促進法》；
（十二）《建設項目環境保護管理條例》；
（十三）《中華人民共和國自然保護區條例》；
（十四）《放射性廢物安全管理條例》；
（十五）《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》；
（十六）《畜禽規模養殖污染防治條例》；
（十七）《消耗臭氧層物質管理條例》；
（十八）《醫療廢物管理條例》；
（十九）《新化學物質環境管理辦法》；
（二十）《廣東省環境保護條例》；
（二十一）《廣東省固體廢物污染環境防治條例》；
（二十二）《廣東省大氣污染防治條例》；
（二十三）《廣東省機動車排氣污染防治條例》；
（二十四）《廣東省飲用水源水質保護條例》；
（二十五）《廣東省實施<中華人民共和國環境噪聲污染防治法>辦法》；
（二十六）《廣東省實施<中華人民共和國海洋環境保護法>辦法》；
（二十七）《廣東省實施<中華人民共和國土壤污染環境防治法>辦法》；
（二十八）《廣東省水污染防治條例》；
（二十九）《廣州市機動車排氣污染防治規定》；
（三十）《危險廢物經營許可證管理辦法》；
（三十一）《廢棄電器電子產品處理資格許可管理辦法》；
（三十二）《環境行政處罰辦法》；
（三十三）《排污許可管理辦法（試行）》；
（三十四）《企業事業單位環境信息公開辦法》；
（三十五）《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》；
（三十六）《廣州市餐飲場所污染防治管理辦法》；
（三十七）《廣州市行政規範性檔案管理規定》；
（三十八）《廣州市規範行政執法自由裁量權規定》；
（三十九）《關於進一步規範適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（環執法〔2019〕42號）；
（四十）《關於統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》（環綜合〔2020〕13號）等。
三、修訂理由
（一）踐行綠水青山就是金山銀山理念落實生態環境法律法規的必然要求。習近平總書記在2020年10月14日深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上指出，必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，實現經濟社會和生態環境全面協調可持續發展。廣州市生態環境部門嚴格落實總書記指示要求，將生態環境領域新的法律法規規定落到實處，推進生態文明建設。
（二）順應機構改革趨勢統一全市執法標準的必然要求。隨著機構改革的推進和落實，各區生態環境分局執法工作已經逐步納入全市“一盤棋”進行統籌考慮。因此，修訂行政處罰自由裁量權規定，實現生態環境行政處罰條款自由裁量標準全覆蓋，有利於統一全市執法尺度，進一步規範廣州市生態環境行政處罰行為，儘量避免區域間執法處罰不平衡，保證行政處罰的公正、公平、合法、合理。
（三）進一步落實監督執法正面清單統籌疫情防控和經濟社會發展的必然要求。《規定》積極回響生態環境部關於統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的政策更新要求，發揮執法正面清單的激勵導向作用，適度降低重罰比例，注意平衡生態環境法律責任設定較重與支持企業復工復產之間的矛盾，並新增了免罰內容。
（四）應對複議訴訟審核重點突出合理性和可操作性的必然要求。經研判近年來行政複議、行政訴訟對生態環境行政處罰行為審核重點的變化，《規定》一方面儘量貼近執法實際，在設定裁量情節及裁量標準時，按照易於執法人員直觀判斷及便利調查取證的原則予以調整，一方面突出裁量情節及裁量標準的合理性，力求處罰力度與違法行為性質、情節、危害後果等相適應。
四、主要內容
《規定》由“正文”及“附屬檔案”組成。
“正文”不分章，共二十一條。第一部分為第一條至第六條，規定了立法目的、適用範圍、內涵、基本原則和法律適用的基本規則等。第二部分為第七條至第十四條，固化了原有執法人員全過程記錄、調查取證要求、行使自由裁量權的具體考慮因素以及從重、從輕處罰的具體情形及相應的判定規則等，並新增了14項免罰清單。第三部分為第十五條至第二十條，內容包括建立重大複雜案件集體審議制度和會商、會簽機制，適用行政拘留案件及涉嫌環境污染犯罪的移送要求，以及不屬於附屬檔案所列項目時的自由裁量權行使的兜底條款等。第四部分為第二十一條，規定了生效時間及有效期。
“附屬檔案”即《廣州市生態環境行政處罰自由裁量權標準》，在原有18大類224項環境違法行為的基礎上擴展完善至19大類287項，基本實現現行生態環境法律法規及處罰條款的全覆蓋。《廣州市生態環境行政處罰自由裁量權標準》嚴格對照法律法規對各項違法行為的構成要件要求，從當事人建設項目的環評類別、違法行為的持續時間及具體表現形式、危害的具體對象、主觀過錯程度、認錯認罰態度、初次還是再次違法、環境信用狀況、企業的規模大小、改正的態度和是否採取改正措施及其效果，以及違法行為造成的環境污染、生態破壞程度以及社會影響程度等因素入手，逐項設定對應的裁量情節及裁量標準，在處罰裁量檔次上大多區分為較輕、一般和較重的不同梯度，充分考慮不同生態環境違法行為的特點及執法人員調查取證過程中的可操作性，彰顯“以人為本”及“罰過相當”的法治理念。
