2008年9月16日，山東省人民政府以魯政發〔2008〕90號印發《關於推進土地節約集約利用的實施意見》。該《意見》分認清形勢，提高全社會節約集約用地意識；明確標準，從嚴控制各類建設用地規模；挖潛盤活，進一步提高城鎮建設用地利用效能；嚴格管理，推動農村集體建設用地高效配置；強化措施，建立節約集約用地長效機制；加強領導，確保節約集約用地工作取得實效6部分。
基本介紹
- 中文名：山東省人民政府關於推進土地節約集約利用的實施意見
- 印發機關：山東省人民政府
- 文號：魯政發〔2008〕90號
- 印發時間：2008年9月16日
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2008年9月16日，山東省人民政府印發《關於推進土地節約集約利用的實施意見》。
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山東省人民政府關於推進土地節約集約利用的實施意見
魯政發〔2008〕90號
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
為進一步推進土地節約集約利用，按照《國務院關於促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)要求，結合我省實際，現制定以下實施意見。
一、認清形勢，提高全社會節約集約用地意識
人多地少是我省的基本省情。至2007年底，全省耕地面積1.126億畝，人均耕地面積1.21畝，有6個市、47個縣人均耕地面積已逼近或低於聯合國糧農組織確定的0.8畝警戒線。我省正處在社會經濟快速發展時期，也是人口增長、城市化和工業化的高峰時期，經濟社會發展對資源、特別是土地資源的需求增長，使得土地供需矛盾日趨尖銳。與東部沿海其他省份相比，我省節約集約用地水平差距較大，地均城鄉建設用地GDP、固定資產投資、實現財稅收入均在一定程度上低於廣東、浙江、福建、江蘇等省份。從省內情況來看，在占全省建設用地總量50%左右的農村地區，由於人口遷移、出生率下降以及相關規劃和政策不配套等因素，導致“空心村“現象嚴重，有大量的空閒房屋、閒置土地和廢棄工礦用地得不到充分合理利用，節約集約用地存在較大潛力。因此，必須進一步統一思想、認清形勢，增強節約集約用地的責任感，從根本上轉變工作思路，強化工作措施，切實推進節約集約利用土地工作，努力走出一條建設占地少、利用效率高的符合我省實際的土地節約集約利用的新路子。
二、明確標準，從嚴控制各類建設用地規模
當前，要抓緊組織開展建設用地普查評價工作，在第二次土地調查的基礎上，對全省各類建設用地的利用狀況、利用強度、綜合承載能力等進行全面調查和綜合分析評價，制定切實可行的挖潛盤活存量建設用地計畫與實施方案，明確低效利用土地和空閒、閒置土地的利用方向。普查評價工作由省國土資源廳會同有關部門統一組織，市、縣國土資源部門具體實施。同時，要明確用地標準，完善控制體系，確保有效控制建設用地規模。
(一)建立和完善建設用地指標控制體系。省國土資源廳要會同有關部門，依據國家確定的各類建設用地控制標準，結合我省社會經濟發展、技術進步和各類規劃、用地控制指標的實施情況，按照節約集約用地的原則，適時修訂和完善各類建設用地控制標準，逐步形成符合我省省情的節約集約用地控制標準體系，從嚴控制各類建設用地規模。
(二)加強基礎設施建設用地管理。統籌協調、合理編制各類基礎設施建設規劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重複建設浪費土地資源。對能源、交通、水利等基礎設施建設項目的選址和用地規模，結合技術指標、經濟指標和用地標準，充分論證，最佳化設計方案，並嚴格執行各類工程項目建設用地定額標準。要採取先進節地技術、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎設施工程用地和取棄土用地規模，儘量減少占用耕地。
(三)從嚴控制城鄉建設用地規模。城鄉規劃應當與土地利用總體規劃相街接，建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模。省建設廳要會同有關部門，加快城鄉建設規劃相關技術標準的制定和修訂，儘快確定不同類型、規模的城鎮及村莊人均用地、用地結構等城鄉規劃控制標準，合理確定各項建設建築密度、容積率、綠化率，嚴格按標準進行各項城市基礎設施和生態綠化建設。嚴禁規劃建設脫離實際的寬馬路、大廣場和綠化帶。城市基礎設施和公益項目要最佳化設計，科學選址，嚴格按照建設規模、類別及相關控制指標等規定供應土地。
(四)提高開發區及產業用地開發利用強度。開發區用地規模必須控制在經國家審核公告的範圍內，嚴禁擅自擴大規模。要最佳化開發區用地布局和結構，統一規劃建設各類基礎設施，集中部署倉儲、行政辦公、居住等生產、生活配套設施。除旅遊度假區外，各類開發區中生產性用地比例原則上不得低於開發區總用地規模的70%。鼓勵社會資金和各類開發企業多渠道投資建設多層標準廠房，引導中小項目企業租賃和購買。今後，投資額小於1000萬元或者用地面積小於0.67公頃的新建工業項目原則上不得單獨供地，對行業無特殊要求的新建工業項目，一般應建造3層以上多層廠房，引導輕紡服裝、電子信息、現代服務業等適宜建多層廠房的產業發展樓宇經濟，提高單位土地面積的投入產出水平。
(五)嚴格執行各類建設用地控制標準。建設項目立項、用地預審和供地審批、規劃設計、施工等環節必須嚴格執行國家和省出台的各類建設用地控制標準。土地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建築密度等規劃條件。規劃條件一經確定，不得擅自調整。國土資源、規劃建設等部門要依據規定的行業、產業用地控制指標及單位面積的投資強度等，綜合確定建設項目供地數量，合理確定出讓土地的宗地規模。青島市、濟南市主城區房地產開發用地每宗地不得超過20公頃，其他省轄市主城區不得超過15公頃，其他地區不得超過10公頃；工業、教育、科技等項目用地範圍內原則上不得建造成套職工住宅、賓館和招待所等設施。
三、挖潛盤活，進一步提高城鎮建設用地利用效能
(一)加大閒置低效土地處置力度。農用地轉用批准後，滿2年未實施供地的，扣減下一年度農用地轉用計畫相應指標。對因土地使用者自身原因造成土地閒置滿2年的，依法無償收回；土地閒置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價款的20%收取土地閒置費。對不符合法定收回條件的閒置土地，應通過協商和合理補償，採取改變用途、等價置換、納入政府儲備或安排臨時使用等途徑及時處置、充分利用。制定優惠政策，引導企業通過壓縮超標的綠地面積、輔助設施用地和內部少量空閒地，以及老廠房改造整理等途徑提高企業現有土地利用率。鼓勵企業在不改變土地用途的前提下，利用現有存量土地採取聯營、嫁接等方式進行合資合作經營。
(二)積極穩妥地推進舊城區改造。遵循“政府主導、市場運作，統一規劃、配套建設“的原則，加快舊城區改造步伐，重點改造棚戶區、城鄉結合部、功能結構不合理城區，降低傳統產業用地規模，提高裝備製造業、先進制造業、高新技術產業及現代服務業用地比例，合理配置行政、商業服務、體育、文教衛生等設施用地，發揮各類社會資源集聚和共享效應。不斷完善舊城區改造相關配套政策，鼓勵社會力量積極參與舊城區的改造。對舊城區改造項目中用於安置居民的建設項目可適當減收或免收城市建設配套費，除上繳中央行政事業性收費、政府性基金外，其他費用實行減半徵收。“城中村“改造要妥善安置居民生產生活，對安置居民生產生活剩餘的土地，要依法通過招標、拍賣、掛牌方式公開出讓。
(三)合理開發利用城鎮地上地下空間。適度提高城鎮土地開發利用強度，提高建設項目建築層數，城市規劃區內應集中建設多層、高層住宅公寓。對符合規劃、不改變土地用途在現有工業用地上加層改造、提高建築容積率的，不再增收土地價款，城市基礎設施配套費按規定酌情減免，具體由當地政府確定。對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建築面積高於容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。積極探索城市地下空間的綜合開發利用，開展地下空間權、使用權出讓、綜合管理等方面的試點。規劃建設部門要會同人民防空等部門編制城市地下空間開發利用專項規劃；國土資源、規劃建設、人民防空等部門要抓緊研究制定加強城市地下空間開發利用的相關政策。
(四)積極引導開發利用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對未利用地開發利用作出統籌規劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。在符合海洋功能區劃、城市總體規劃和產業發展規劃的前提下，搞好海域使用論證和海洋環境影響評價，合理開發利用灘涂、葦地等未利用地、廢棄鹽田和海域。積極復墾利用各類廢棄工礦地，嚴格落實被損毀土地的復墾責任，國土資源部門在批准建設用地、臨時用地或發放採礦權許可證時，必須依法向用地單位和礦山企業及時足額收繳土地復墾費。
四、嚴格管理，推動農村集體建設用地高效配置
(一)科學編制農村村鎮規劃。結合社會主義新農村建設，統籌城鄉產業、農村勞動力就業等城鄉社會各項事業協調發展。規劃建設部門要加快編制和修訂縣域村鎮體系規劃、鎮(鄉)規劃和村莊規劃，合理確定鎮(鄉)和村莊的數量、布局和用地規模，劃定村鎮發展和撤併復墾範圍，實施弱小村合併、“空心村“治理、特色村培植、中心村建設，逐步構築農村功能區劃清晰、農業生產高效、設施配套完善、農民安居樂業的新農村格局，為開展農村土地整理、挖潛盤活農村集體建設用地提供規劃依據。規劃編制工作要在2010年底前完成。
(二)加大村莊改造整合力度。挖潛盤活農村集體建設用地，是拓展山東經濟社會發展空間、推動節約集約用地工作的重中之重。各地要建立政府主導、部門聯動的工作運行機制，根據尊重農民意願、保障農民權益的原則，積極穩妥地開展農村集體建設用地整合。通過城鄉建設用地增減掛鈎試點和土地置換政策，依法盤活農村集體建設用地。要因地制宜、分類指導實施村莊改造整合，通過實施“撤村並居“，逐步引導城鎮郊區的農村居民點向城鎮社區集中，建設多層公寓；通過實施“遷村並點“、“村莊合併“，對人口少、布局零散、土地利用率不高以及基礎設施不完善的村莊進行整合，集中建設中心村或農村社區；通過實施“填空補實“，對不在撤併範圍內的村莊進行整理改造，充分利用村內空閒地和閒置宅基地，完善配套設施，逐步填實“空心村“。
(三)加強農村宅基地管理。嚴格執行農村一戶一宅政策，嚴格控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。完善宅基地管理的政策激勵機制，對村民自願騰退空閒宅基地或符合宅基地申請條件購買空閒住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。對在城鎮有穩定職業和住所的農民自願騰退宅基地的，市、縣(市、區)政府應根據具體情況給予相應補償，對符合條件的，及時按規定納入社會保險範圍。
五、強化措施，建立節約集約用地長效機制
(一)強化規劃計畫引導控制作用。加快省、市土地利用總體規劃修編步伐，進一步最佳化土地利用空間布局和結構，引導工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中，充分發揮土地利用的集聚效應。與土地利用相關的各類專業規劃要與土地利用總體規劃相銜接，不得突破土地利用總體規劃確定的建設用地控制規模。加大建設用地年度計畫執行情況考核力度，對實際用地超計畫的，扣減下一年度相應的計畫指標。
(二)完善土地資源市場配置機制。嚴格限定劃撥用地範圍，除軍事、社會保障性住房和特殊用地可以繼續劃撥土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。工業用地和商業、旅遊、娛樂、商品住宅等經營性用地(包括配套的辦公、科研、培訓等用地)，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標、拍賣、掛牌出讓。嚴禁借“鄉鎮企業“之名擅自擴大集體建設用地使用範圍，違反國家工業用地出讓最低限價政策和規避招標、拍賣、掛牌出讓；嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協定圈占土地。
(三)完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規劃和年度計畫，並將現有未利用的建設用地優先納入儲備。要處理好土地產權、補償安置等法律經濟關係，完成必要的前期開發，形成建設用地條件，縮短土地開發周期。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。嚴禁未經拆遷安置補償、收回國有土地使用權等程式而直接供應土地。要落實土地儲備資金來源，控制土地儲備規模，確保土地儲備資金專款專用。
(四)實施節約集約用地考核評價。省國土資源廳要會同有關部門，加快建立節約集約用地考核評價體系，實施對區域和開發區節約集約用地的系統化、定量化考核評價。區域考核評價工作實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結果定期公布。要把節約集約用地考核指標納入各級政府國土資源管理目標責任制，考核結果作為年度建設用地計畫指標分配依據。從2008年起，省國土資源廳要會同有關部門定期對開發區節約集約用地進行考核評估，並將考核評估結果向社會公示。對經評估符合節約集約用地要求的開發區，優先安排建設用地指標，確需擴區的，可按國家規定的政策、許可權和程式申請擴區。
(五)強化建設項目用地動態監管。建立健全土地市場動態監測制度，及時向社會公開供地計畫、結果及實際開發利用情況等動態信息，接受社會監督。要對土地出讓契約、劃撥決定書的執行實施全程監管，禁止在土地出讓契約規定的竣工期內批准改變土地用途和容積率等規劃控制指標。對供少占多、供而不用以及非法改變用途與開發強度的，一經發現，要嚴肅處理。
(六)完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓契約或劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。省國土資源廳等部門要抓緊完善建設項目用地檢查核驗制度。
(七)加強對建設用地融資貸款的監管。要建立國土資源管理部門與金融監管部門聯動協管制度，將企業違法用地、閒置土地等信息納入中國人民銀行等有關部門的企業信用信息基礎資料庫。金融機構對房地產項目超過土地出讓契約約定的動工開發日期滿1年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核准融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信。對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核准融資的，追究相關人員的責任。
(八)強化土地違法違規行為的監管責任。加強土地執法監察，嚴肅查處嚴重破壞、浪費、閒置土地資源的違法違規行為。嚴格執行土地違法問責制，對土地違法違規行為大量發生、違法用地面積大的地區，由上一級政府責令限期整改，整改期間暫停該地區農用地轉用和土地徵收，並追究政府主要負責人的責任。
六、加強領導，確保節約集約用地工作取得實效
(一)切實加強組織領導。節約集約用地是一項全局性、系統性、長期性的工作，各級政府要高度重視，把推進節約集約用地工作擺在更加突出的位置，加強領導，強化措施，抓出成效。要層層落實責任制，確保節約集約用地各項措施落到實處。
(二)加強部門協調配合。各級政府要建立國土資源、監察、發展改革、經貿、外經貿、規劃建設、財政、海洋與漁業、環境保護、人民防空、稅務、農業、水利、審計、科技、金融等部門組成的協調機構。各部門要各司其職，密切配合，結合我省實際，制定和實施促進節約集約用地的政策措施，共同推進節約集約用地工作。
(三)加強節約集約用地的宣傳引導。要認真總結和推廣節約集約用地的先進典型，加強對節約集約用地的宣傳引導，不斷提高全社會特別是各級領導幹部的節約集約用地意識，為紮實推進節約集約用地營造良好的社會氛圍。
山東省人民政府
2008年9月16日
