2013年1月24日，山東省人民政府以魯政發〔2013〕4號印發《山東省城鎮化發展綱要（2012—2020年）》。該《發展綱要》分推進城鎮化的總體要求、推進城鎮化的發展布局、推進城鎮化的主要任務、推進城鎮化的政策機制、推進城鎮化的組織保障5部分。
主要任務是；健全完善規劃體系，強化規劃綜合引導作用；加快構建現代產業體系，推進產城融合互動發展；提升城鎮基礎設施承載能力，推進城鄉公用設施現代化；加強信息化建設，構建新型城鄉管理體系；實行城鄉生態共保，提高人居環境品質；推進城鄉民生共享，提升公共服務水平；推動文化繁榮發展，突出城鄉風貌特色。
基本介紹
- 中文名：山東省城鎮化發展綱要（2012—2020年）
- 印發機關：山東省人民政府
- 文號：魯政發〔2013〕4號
- 印發時間：2013年1月24日
檔案通知,發展綱要,
檔案通知
山東省人民政府關於印發山東省城鎮化發展綱要（2012—2020年）的通知
魯政發〔2013〕4號
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
現將《山東省城鎮化發展綱要(2012-2020年)》印發給你們，請認真貫徹執行。
山東省人民政府
2013年1月24日
發展綱要
山東省城鎮化發展綱要（2012—2020年）
為深入實施城鎮化戰略，加快城鎮化發展，促進經濟文化強省建設，現結合實際，制定本綱要。
一、推進城鎮化的總體要求
(一)發展現狀。城鎮化是現代化發展的必由之路，是新型工業化、信息化和農業現代化的重要載體和依託。近年來，各級各部門大力實施城鎮化戰略，積極開展“和諧城鄉建設行動”，取得明顯成效。全省城鎮規模不斷擴大，城鎮綜合經濟實力不斷提升，基礎設施不斷改善，居民生活水平不斷提高。
但總體看，我省城鎮化發展仍然存在質量不高、速度不快的問題。特別是城市群發展滯後，中心城市綜合實力和輻射帶動能力不強，小城鎮規模小、實力差，城市基礎設施和公共服務設施投入不足、承載力不強，城鎮土地利用效率不高，城鎮化綜合配套改革和發展動力不足等問題突出。
(二)指導思想。以“提質加速、城鄉一體”為目標，以“人的城鎮化”為核心，以提升產業支撐力和城鎮承載力為重點，以體制機制創新為動力，積極轉變城鎮發展方式，同步推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，加快培育山東半島城市群和濟南省會城市群經濟圈，著力突破縣城、小城鎮和新型農村社區，加快推進城鄉一體化進程，有序推進農業轉移人口市民化，彰顯資源環境和齊魯文化特徵，走大中小城市和小城鎮、城市群協調發展的山東特色城鎮化道路。
(三)基本原則。
1.堅持以人為本，和諧發展。更加關注、重視、改善民生，著力解決城鎮化進程中的突出矛盾和問題，提高公共服務水平，提升城鄉居民生活品質，提高城鄉文明程度，走以人為本、和諧發展的城鎮化路子。
2.堅持規劃引領，集約發展。以規劃為龍頭，科學定位、系統謀劃，突出全局性、戰略性、整體性，構建科學合理的城鎮化格局，合理控制城鎮規模和開發強度，不斷提高城鎮建設的質量和效益，增強城鎮綜合承載能力，走高效、集約、全面發展的城鎮化路子。
3.堅持城鄉一體，統籌發展。著力統籌城鄉規劃布局、產業協調發展、資源要素配置、基礎設施建設、生態環境保護、管理體制創新和公共服務，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，協調推進大中小城市、小城鎮和新農村建設，逐步實現城鄉公共服務均等化，走以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的城鎮化路子。
4.堅持生態優先，綠色發展。樹立生態文明理念，轉變城鎮發展方式，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，加快建設資源節約型和生態型城鎮，走資源節約、環境友好、可持續發展的城鎮化路子。
5.堅持因地制宜，多元發展。充分尊重生態環境、歷史文化、人口資源和經濟發展等方面的差異性，科學確定城鎮化發展目標，因地制宜，分類指導，突出個性，多元發展，打造魅力城鎮，走具有濃郁地方特色的城鎮化路子。
6.堅持深化改革，創新發展。深化城鄉戶籍、人口就業、社會保障、土地管理、建設管理、財稅、投融資、行政區劃等體制機制改革，逐步消除城鎮化發展體制機制障礙，走改革創新的城鎮化路子。
(四)主要目標。
到2015年，城鎮化水平進一步提高，全省城鎮化率達到56%(戶籍人口城鎮化率達到47%)。每年城鎮新增就業100萬人、新增轉移農村勞動力120萬人；城鎮經濟實力進一步增強，人均地區生產總值6.5萬元，服務業增加值比重達45%以上，單位地區生產總值能耗5年下降17%；城鎮基礎設施建設進一步完善，人均城市道路面積25平方米，燃氣普及率達到98%，集中供熱普及率達到46%，生活垃圾無害化處理率達到96%，污水處理廠集中處理率達到92%；城鎮居民生活水平進一步提升，居民人均可支配收入達到3萬元以上，居民人均住宅建築面積35平方米，中低收入家庭住房保障覆蓋率達到100%；城鄉人居環境進一步最佳化，人均公園綠地面積16平方米。
到2020年，全省城鎮化率達到63%(戶籍人口城鎮化率達到56.5%)，城鄉基礎設施和公共服務設施顯著改善，城鄉居民生活品質和文明水平顯著提高，城鎮集聚輻射創新能力顯著增強，城鎮化發展質量進入全國前列，基本形成山東半島城市群、濟南省會城市群經濟圈、黃河三角洲城鎮發展區和魯南城鎮帶一體化快速發展新格局，全面構建起支撐經濟文化強省建設、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。
(五)發展策略。根據不同區域現狀特點和發展潛力，因地制宜，實施多元化、差異化的城鎮化發展策略，探索地方特色的城鎮化發展模式和道路。
1.城鎮密集區。包括城市群、城鎮帶，按照“空間集聚、交通引導、組群推進、城鄉一體”的原則，科學規劃城市群規模和布局，健全城市群協調推進機制，加快完善快速交通和基礎設施網路，促進城鎮集約化、網路化發展。
2.大城市地區。以中心城為核心，依託快速交通走廊和產業園區，建設若干新城區和新市鎮，促進郊區城市化，完善城市公共服務功能，提升城市品質，增強綜合實力。
3.縣城和小城鎮。著力提升綜合承載能力和建設品質，增強產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能，強化集聚輻射作用，實行城鄉統籌一體化發展。
4.各類開發區。發揮產業發展的引領作用，壯大產業規模，提升發展層次，實施產城融合，加快向集經濟功能、服務功能、生態功能、宜居功能於一體的新城區轉型。
5.農村地區。遵循因地制宜、分類指導、有序推進的原則，按照新型農村社區建設要求，完善公共服務設施，採取園區帶動、村企共建、強村兼併、多村聯建等形式，推進農業現代化、農村社區化聯動發展，實現生產方式和生活方式融合轉變。
二、推進城鎮化的發展布局
(一)積極構建新型城鎮體系。結合“藍黃”戰略實施，與區域經濟發展總體布局相適應，加快構築以城市群為主體，以區域中心城市為核心，以縣域中心城市為支撐，以小城鎮和新型農村社區為基礎的層次分明、布局合理、功能協調、城鄉一體的五級新型城鎮體系，促進人口、產業及各類要素資源向重點城市、城鎮密集區和發展戰略區集聚，基本形成“一群一圈一區一帶”省域城鎮空間格局。“一群”即山東半島城市群，是山東半島藍色經濟區建設的重要載體、具有國際競爭力的城市群；“一圈”即濟南省會城市群經濟圈，是帶動我省中西部發展、加快城鎮化進程的經濟成長極；“一區”是依託黃河三角洲高效生態經濟區的開發建設，培植的環渤海經濟圈新的經濟成長極和城鎮發展區；“一帶”是依託魯南經濟帶開發建設，構築的歐亞大陸橋東部新的經濟成長極和城鎮帶。到2020年，全省城區人口超過100萬人的特大城市16個；50-100萬人的大城市20個；20-50萬人的中等城市40個；20萬人以下的小城市30個；鎮區人口5萬人以上的小城鎮100個；新型農村社區10000個。
(二)全面提升城市群綜合競爭力。積極推進山東半島城市群、濟南省會城市群經濟圈、黃河三角洲城鎮發展區、魯南城鎮帶規劃建設，實施“強化核心、多元增長、區域聯動、縣域支撐”的發展戰略，構建區域統籌規劃體系、產業統籌布局體系、設施統籌建設體系和市場共建體系，促進區域產業發展互補、基礎設施共建、生態網路相聯、資源信息同享，使之成為引領全省、輻射周邊地區的城市群，成為全省科學發展的示範區、創業創新的先行區。
1.山東半島城市群。依託山東半島藍色經濟區建設，發揮青島龍頭帶動作用，堅持陸海統籌、城海互動，積極向西拓展山東城市經濟發展腹地，不斷最佳化產業結構，發展戰略性新興產業和先進制造業，壯大現代服務業，加快改善需求結構，大力推進區域能源、交通、通信等基礎設施一體化，加快城際快速交通網路建設，努力建成功能互補的高端產業聚集區、布局合理的都市連綿區、改革開放先行區、城鄉一體化示範區。
2.濟南省會城市群經濟圈。以功能一體化為核心，堅持區域聯動、布局統籌、協作共建，加快發展以濟南交通樞紐為中心的綜合型、立體化、信息化城際基礎設施網路，加快培育層次分明、優勢互補的產業集群，切實增強城市快速集聚與高效輻射功能，著力建設成為交通發達、產業繁榮、開放創新、生態宜居的城市群。
3.黃河三角洲城鎮發展區。以生態環境承載力為基礎，率先轉變發展方式，加快構建高效生態產業體系，加快建設四大臨港產業區，引導人口、產業向中心城市集聚。重點培育東營、濱州區域中心城市，加快縣城和重點小城鎮發展，構築網路化、生態化城鎮格局。
4.魯南城鎮帶。依託人口和資源優勢，創新發展形式，積極引導勞動密集型、資金密集型產業向區內延伸轉移，加快集聚高端要素，使其發展成為我國重要的能源化工產業基地和臨港產業基地；以城鄉基礎設施和公共服務設施建設為重點，全面提升城鎮綜合承載能力，重點培育日照、臨沂、濟寧、棗莊、菏澤等5箇中心城市，增強輻射帶動功能，建設成為空間布局合理、城鎮職能協調的城鎮帶。
(三)加快提升區域中心城市發展質量。著力把濟南、青島打造成為具有國際影響力的國家區域性中心城市，把其他15個設區市打造成省域綜合性中心城市。
濟南市要充分發揮省會優勢，實行軸帶輻射、組團發展，拓展發展空間，完善城市功能，加快推進國家創新型試點城市建設和開放型經濟建設，積極促進工業最佳化升級，建設綜合性國家高新技術產業基地。深化國家服務業綜合改革試點，大力發展高端服務業，加快建設中央商務區，著力發展總部經濟，形成聚集效應，切實提高在區域發展中的首位度，努力建設區域性經濟中心、金融中心、科技教育中心、文化旅遊中心、物流中心，成為黃河中下游地區的中心城市。
青島市要按照“全域統籌、三城聯動、軸帶展開、生態間隔、組團發展”的空間戰略格局，充分發揮龍頭帶動作用，強化城市功能，發展高端高質產業，打造“藍色矽谷”，努力建設區域性貿易中心、東北亞航運中心、高技術產業中心、濱海旅遊中心和財富管理中心，成為山東半島藍色經濟區先導示範區、全省對外開放的龍頭、黃渤海地區的中心城市。
淄博、煙臺、濰坊、濟寧、臨沂等城市要依託區位條件、資源稟賦和發展基礎，科學定位區域功能和作用，強化產業支撐，壯大經濟實力，推動組團發展，拓展發展空間，完善城市功能，提高承載能力，進一步鞏固提升區域中心城市的地位和輻射帶動能力；其他設區市要進一步加快發展，不斷擴大城市規模和提高服務管理水平，爭取早日跨入特大城市或大城市行列。
(四)整體提升縣域中心城市發展水平。充分發揮縣(市)數量多、基礎好的優勢，繼續推進省管縣改革，實施擴權強縣，不斷簡政放權，最佳化環境，大力推進縣級市和縣建設發展。緊緊圍繞縣域經濟發展，最佳化資源配置，推動技術創新，主動承接大中城市產業轉移，提升綜合承載能力和建設品質，打造成為城鄉統籌發展的強大載體、經濟文化強省建設的關鍵支撐。即墨、滕州、龍口、壽光、諸城、新泰、榮成、文登、鄒平等要率先發展成為公共服務水平高、人口集聚能力強的大城市；章丘、膠州、平度、廣饒、蓬萊、萊州、招遠、萊陽、海陽、青州、高密、昌邑、兗州、鄒城、曲阜、肥城、乳山、沂水、郯城、禹城、樂陵、博興、臨清、高唐等要加快發展成為經濟實力雄厚的中等城市；其他縣(市)要提升經濟實力，擴大城市規模，完善基礎設施，建設成為綜合實力較強的小城市。青島西海岸經濟新區、東營臨港產業區、萊州臨港產業區、濰坊濱海新城、文登南海新區、臨沂臨港開發區、濱州臨港產業區等，要按照資源稟賦、發展基礎和環境容量，通過提質加速，發展成為功能完善、特色鮮明的城市新區。
(五)著力突破小城鎮建設。堅持以實施城鎮化戰略為主線，以農業現代化和新型工業化為支撐，按照“規模適度、產業集聚、功能集成、要素集約”的要求，全面推進示範鎮和中心鎮建設，認真抓好國家小城鎮發展改革試點，著力打造經濟強鎮和縣域經濟社會發展次中心，推進小城鎮向小城市轉型。結合“百鎮建設示範行動”，積極推進擴權強鎮改革，通過政府推動、政策扶持、市場運作，實現產業向園區集中、人口向鎮區集中、居住向社區集中，把100個示範鎮打造成為縣域產業成長的新載體、創業發展的新平台、人才集聚的新高地，使其成為承接城市產業轉移、就近就地吸納農村人口的重要載體。重點選擇10-20個基礎好、潛力大的小城鎮，力爭將其培育成布局合理、經濟發達、設施完善、環境優美、特色鮮明、進入全國先進行列的小城市。通過示範引領，帶動全省小城鎮承載能力明顯提升、經濟實力明顯增強、人口規模明顯擴大、城鎮面貌明顯改善。
(六)加快新型農村社區建設。按照“規劃先行、建設集約、因地制宜、民眾自願”的原則，堅持以中心村為核心，以居住向社區集中、土地向規模經營集中為導向，積極推進新型農村社區建設。要以最佳化土地資源配置、強化集約節約用地、提高農民生活質量為目標，把農村住房建設與危房改造等統籌納入新型農村社區建設，提高建設水平，實現集聚發展。要加快城市公共服務向農村地區延伸，建立健全城鄉公交、供水、供電、供氣、廣電、通訊、消防、環保以及太陽能等新能源供給、污水處理、防災減災體系，加強農村社區服務中心建設，不斷最佳化完善農村商業連鎖、基礎教育、文化娛樂、衛生醫療和社會養老等公共服務設施，提高農村的基礎設施和公共服務水平。到2020年，建成10000個左右功能齊全、特色明顯、環境良好、生態宜居、管理健全的高品質新型農村社區。
三、推進城鎮化的主要任務
(一)健全完善規劃體系，強化規劃綜合引導作用。加強對山東特色城鎮化發展規律的研究，抓緊制定省、市、縣城鎮化發展規劃，與經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃、人口發展規劃、綜合交通規劃、文物保護規劃、礦產資源規劃相銜接，以人口城鎮化為核心，統籌考慮城鄉經濟、社會、資源環境、區域關係，明確城鎮化發展目標、方向、空間布局、支撐體系，形成促進城鎮化科學發展的指標體系，建立完善規劃實施機制，引導城鎮化科學有序發展。牢固樹立“理性增長”和建設緊湊型、複合型城市的規劃理念，加快建立包括城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮(鄉)規劃、農村社區規劃、村莊規劃以及專業規劃和專項規劃的覆蓋全域的城鄉規劃體系。加快編制省域城鎮體系規劃和城鎮密集區規劃、重點協調區域規劃以及城際軌道交通規劃、城市綜合交通規劃、區域綠道網規劃、防洪排水規劃等專項規劃。編制完善控制性詳細規劃，增強引導和控制城市土地開發和建設的能力。加快編制城市地下空間開發利用規劃，促進城市由平面開發向立體開發轉型。加強城市設計，提升城市品質。重視城市中心區、城市新區和大型公共建築的規劃設計，打造地域特色建築精品。進一步健全城鄉一體的規劃實施管理體制，強化市轄區、各類開發區(園區)、鄉村規劃的集中統一管理。全面實施“陽光規劃”，充分發揮城市(鄉)規劃委員會作用，加快建設完善規劃展覽館和展覽場。推進規劃民主決策、科學決策、依法決策，建立實施省派駐城鄉規劃督察員制度和城鄉規劃監督評估制度，加強城鄉規劃執法隊伍建設，推進城鄉規劃信息化建設，強化規劃實施監督管理，提升規劃執行效力，維護規劃的嚴肅性和權威性。
(二)加快構建現代產業體系，推進產城融合互動發展。立足於新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化協調發展，加快發展現代農業、先進制造業、現代服務業，積極發展城市經濟，探索服務經濟新模式，不斷最佳化提升城鄉產業結構，夯實城鎮化的經濟基礎。加快推進農業現代化建設，大力發展高效生態和高端高質農業，不斷完善農業現代產業體系，提高農業產業化水平，提升農業綜合生產能力，促進農民增產增收，以農業現代化築牢城鎮化發展基礎。圍繞構建城鎮化戰略格局，最佳化重大生產力布局，推動生產要素向城市群、城鎮帶、區域中心城市和小城鎮集聚，加快壯大產業規模。以自主創新和技術進步為動力，改造提升傳統產業，積極培育知識技術密集、產業關聯度高、帶動性強的戰略性新興產業，加快工業轉型升級。強化城鎮體系專業化分工協作，提升中小城市產業承接能力。推動各類開發區(園區)轉型升級，積極倡導“數鎮一園”和“多社區一園”等發展模式，實現產城聯動發展。加強產業園區建設與城市建設的有機銜接，發展特色鮮明、功能完善、宜業宜居的城市新區，推進城市新區產業高端化，促進產業集聚，帶動人口集聚。大力發展建築業，加快建設建築強省。加快發展節能省地環保建築，提高住宅產業化水平，加強住宅工程質量監管，推動房地產業轉型升級，促進房地產業平穩健康發展。注重增強就業吸納能力，提高城鎮產業發展和經濟成長的就業彈性，發展吸納就業能力強的現代城鎮產業體系。推動城鎮化與服務業融合發展，著力提高城鎮服務業比重，強化服務業重點地區、重點園區、重點企業和重點項目“四大載體”支撐，積極發展金融保險、休閒旅遊、現代商貿、文化創意、物流配送等現代服務業，積極營造有利於服務業發展的政策和體制環境。堅持生產性服務業與生活性服務業並重、現代服務業與傳統服務業並舉，拓展新領域、發展新業態、培育新熱點。鼓勵特大城市和大城市加快形成以服務經濟為主的經濟結構，不斷增強城市現代服務業向廣大農村輻射能力，協調推進城市服務業和農村服務業共同發展。大力發展縣域經濟、鎮域經濟，增強縣域綜合實力，壯大優勢產業，以市為單位整體提升縣域經濟發展水平。加快完善城鄉各項服務網路，推動城市資本、技術優勢與農村資源優勢結合，促進城鄉產業協調發展。
(三)提升城鎮基礎設施承載能力，推進城鄉公用設施現代化。按照“統一規劃、適度超前、合理布局、整體推進”的原則，統籌推進城鄉電力、交通、能源、水利、燃氣熱力、通信、給排水等基礎設施建設，促進城市基礎設施向農村延伸。完善現代能源產業體系，加強智慧型電網以及新型能源建設。加快建設“四縱四橫”鐵路運輸網路，最佳化港口布局，加快濟南機場擴建和青島機場遷建，不斷加強鐵路、公路、機場、港口、軌道交通之間的銜接配套，提高組合效率，發揮整體優勢，構建便捷、高效的現代化綜合交通運輸體系，引導城鎮群集約協調發展。大力加強公路路網建設，構建以高速公路為骨架、普通國省道幹線公路為支撐、農村公路為基礎的結構合理、層次分明的公路網，不斷提高城鄉公路通達深度和通暢水平。實施公交優先戰略，大力發展公共運輸，鼓勵發展非機動車交通，科學引導小汽車交通，不斷最佳化公交線網和公交站場樞紐布局，推進城鄉客運公交化，努力構建現代化城鄉公共運輸體系。圍繞城鎮布局和形態，完善綜合運輸通道和區際交通骨幹網路，加快建設客運專線和城際軌道交通，推進城際交通多通道高速化，強化城市群內外交通聯繫。加快濟南、青島等中心城市軌道交通網路建設，力爭到2015年建成100公里以上城市軌道交通運營線路，到2020年山東半島城市群內主要城市實現城際軌道交通相連。充分發揮海岸線和海島資源優勢，積極開發風能和潮汐能等可再生能源，最佳化能源供給結構。加快實施老舊管網改造，強化城市給水排水設施建設。加強城市橋樑安全管理，加強城市防洪、抗震、人防等功能設施建設，提高城鄉綜合防災減災能力。合理開發利用城市地下空間，發展地下停車、地下交通、地下商業、地下倉儲等設施。加強地下管網建設，在城市道路新建和大修改造工程中集中配套建設地下公共管溝，統籌協調各類工程管線的規劃、建設和管理。因地制宜建設集中供熱採暖系統，加快提高城鎮集中供熱普及率。加快建立完善與城鎮發展水平相適應的城鎮科技、教育、文化、體育、醫療衛生、養老服務、人口計生、商業網點等現代化服務設施，不斷最佳化設施空間布局，全面提升城鄉公共設施服務水平。
(四)加強信息化建設，構建新型城鄉管理體系。以信息化、智慧型化助推城鎮化，推廣套用物聯網、雲計算等信息技術，推進智慧社區、智慧園區、智慧城區等智慧城市建設。以推進網路寬頻化和套用智慧型化為核心，推動信息技術與城市發展全面深入融合。加強城市信息基礎設施建設，推動電信網、廣電網、網際網路“三網融合”，加快建設光纖寬頻網路，完善城市地理信息、交通通信、社會治安、環境管理、市容管理、災害應急處理等智慧型化信息系統，強化城市智慧型管理。進一步推進“數字城管”，加快實現縣城及縣級以上城市“數字城管”全覆蓋，逐步實行省、市、縣三級聯網，推動城市管理模式轉型升級。加強城鄉應急管理體系、治安防控體系、消防安全體系建設，建立健全各類預警預防機制，提高應對突發事件和抵禦災害風險的能力，保障城鄉經濟社會正常安全運行。適應城市社會轉型的需要，加強社會管理體制改革，實行城鄉統籌管理，提高社會管理能力。加強城鎮管理法制化建設，提高依法行政水平。深入開展“和諧城管”創建活動，積極推進城區基層管理扁平化、網路化改革試點工作，創新基層社會服務管理模式，推進城鎮管理重心下移，建立精簡高效、分工合理、職責明確的城鎮管理新體制。強化區、街道(鎮)政府的管理職責，理順街道辦事處與社區居委會的事權關係，培育發展民間組織和社區服務組織，加快形成社區居民自我管理、自我教育、自我服務新機制。加強城鄉社會治安綜合治理，增強公共安全和社會治安保障能力，全面推進“平安山東”建設，維護城鄉社會和諧穩定。加強城鄉社會管理隊伍規範化建設，不斷提升城鄉社會管理服務能力和水平。
(五)實行城鄉生態共保，提高人居環境品質。加強城鄉生態建設，促進城鄉環境統籌規劃和整治。著眼城鄉生態系統源頭保護和綜合治理，建立城鄉優勢互補的環境保護和治理機制，推進生態保護與建設分區分類管理，實現城市環境管理與農村生態建設良性互保互促。建立多層次、全方位的資源有償使用制度和生態補償制度，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，加強城鄉生態環境監管。強化風景名勝資源保護和管理，加快全省生態網路規劃建設，加大對生態敏感地區的空間管制力度，劃定基本生態控制線，加快形成宜居宜業的城鄉生態環境。大力推進節能減排，嚴格落實節能減排責任制，集中抓好重點行業和重點領域節能減排。加強節約型城鄉建設的區域集成和技術綜合運用，加快以低碳交通、低碳能源、低碳建築和低碳生活為導向的低碳生態城市建設，積極參與國家低碳生態城(鎮)建設試點示範，積極發展綠色生態城區。全力推進城市綠蔭行動，建設一批高質量的林蔭道路、林蔭停車場、林蔭庭院、林蔭公園和立體綠化工程。繼續做好園林城市(城鎮)創建工作，積極開展人居環境(範例)獎創建活動，不斷改善城鄉人居環境。大力實施綠色城鎮行動計畫，在100個示範鎮中先行先試。深入實施清潔空氣行動計畫，推進城鄉生活垃圾無害化處理，著力改善城鄉環境質量。積極推進城市餐廚廢棄物、建築垃圾和電子垃圾無害化處理、資源化利用工作，鼓勵推廣套用安全可靠的垃圾焚燒綜合利用等新工藝、新技術、新設備。大力推進城鄉污水處理廠和配套管網改造建設，重點加快南水北調沿線和小清河流域城鎮污水處理廠建設，儘快解決城市(含縣城)污水直排環境問題。到2015年，70%的建制鎮駐地實現生活污水集中處理。加強水源地保護和用水總量管理，加強水質監管和檢測，確保城鄉供水水質。深入開展節水型城市創建，推進水循環利用，提高用水效率。大力實施綠色建築行動，深入實施供熱計量改革和既有建築節能改造，加快推進公共建築節能，突出抓好太陽能光熱建築一體化套用。鼓勵城鄉居民廣泛使用節能產品，開展各項節能降耗活動，限制高能耗高物耗產品生產，提高能源綜合利用效率。開展城鄉美化活動，加強城鄉環境綜合整治，加快背街小巷和老城區綠色改造，提高城鄉綠化美化亮化水平，建設美麗山東。
(六)推進城鄉民生共享，提升公共服務水平。創新基本公共服務均等化體制機制，建立健全統籌城鄉的公共服務體系，努力提高城鄉基本公共服務均等化水平。加快完善公共財政體系，進一步加大對公共服務的支持力度。切實提高城鄉居民收入水平，實現居民收入增長與經濟發展基本同步。最佳化教育結構和布局，整合城鄉教育資源，著力構建城鄉雙向溝通、良性互動、動態均衡的體制機制，促進城鄉教育資源共享、優勢互補，縮小城鄉之間教育差距，實現城鄉教育均衡協調發展。實施積極的就業政策，支持勞動者多渠道就業創業，充分發揮政府投資、重點項目建設和產業規劃對就業的促進作用，努力增加就業崗位。完善公共衛生和基本醫療服務體系，健全農村三級醫療衛生服務網路和城市社區衛生服務體系，推進城鄉醫療衛生事業均衡發展，率先基本建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度。加強示範鎮、中心鎮和小城市醫療衛生機構建設，繼續推進鄉鎮衛生院和村級衛生室標準化、規範化建設，切實提升基層衛生服務能力。改革和完善食品藥品安全監管體制機制。建立完善城鄉計畫生育服務體系，提高計畫生育社區、村(居)自治水平，強化流動人口服務管理。建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設管理，不斷完善城鎮住房保障準入退出機制，確保保障房分配公開、公平、公正。加強房地產市場和住房公積金監管，抑制投資投機性住房需求，引導合理、梯度住房消費。加強和改進城鄉社區服務，加快推進和諧社區建設。不斷完善城鄉社會保障制度，健全城鄉社會保險體系和救助體系，切實做好向城鎮轉移的“五保”、“低保”、優撫對象、產業工人等群體的城鎮社會福利與社會保障制度的銜接。重視舊城區、城中村、城郊結合部、農村社區等基礎設施和公共服務設施建設，切實改善城鄉低收入人群、弱勢群體聚居地的人居和交通環境。建立多元化的基本公共服務供給機制，健全社會保障經辦管理體制，推行政府購買社會服務制度，鼓勵社會組織和社會資本參與提供服務。
(七)推動文化繁榮發展，突出城鄉風貌特色。大力推進文化強市建設，提高城市文化軟實力，建設市民的精神家園。加快構建城鄉公共文化設施服務網路，大力推進重大公共文化工程和文化項目建設，增強城鄉公共文化服務供給能力。大力發展文化創意、影視服務、新聞出版、數字內容與動漫、文體休閒娛樂、文化產品流通、文化產品製造業等重點產業。突出城鎮文化特色，打造城鎮品牌，提升城鎮品位。廣泛吸收國內外城市規劃建設先進理念，系統挖掘地方建築文化特質和文化基因，研究梳理地域特色鮮明的建築符號、建築材料和建造工藝，形成與城鎮的歷史、文化、經濟、社會、環境相適應的建築風格和城鎮風貌。注重城鎮和村落的歷史文化遺產保護、非物質文化遺產發掘保護和民間藝術傳承，弘揚傳統文化和地域文化特色，提升城鎮村落文化內涵，彰顯山東民俗文化魅力。豐富文明城市、文明城區、文明社區、文明家庭等創建活動的內涵，全面加強城鄉居民的社會主義道德教育、法治教育和科學文化教育，不斷提高城鄉居民的道德素質。
四、推進城鎮化的政策機制
(一)建立城市群發展協調機制。堅持協作共贏、融合發展，建立完善城市群發展綜合協調機制，推動城市群內部市場體系、產業布局、基礎設施、公共服務、環境保護一體化發展，協調解決城市群發展的重大問題，加快推進城市群一體化進程。積極探索建立城市群決策協調機制和執行監督機制。各級各有關部門要建立相關制度，強化決策協調機制，定期研究確定區域合作方向、目標與重點等重大問題。加強城市群發展的法制化建設，制定城市群規劃實施條例，把城市群發展納入法制化軌道。充分發揮經濟發展、規劃建設、社會管理、體制改革等方面專家的作用，為城市群建設發展重大問題提供決策諮詢。
(二)深化戶籍管理制度改革。在統一城鄉戶口登記的基礎上，按照“分層次批次、就地就近”的原則，加快農村人口向城鎮轉移，及時解決符合條件的農業轉移人口落戶城鎮問題。鼓勵在縣級市市區、縣政府駐地和其他建制鎮有合法穩定職業、合法穩定住所(含租賃)的人員及其共同居住的近親屬在當地登記常住戶口；設區市要結合本地實際，繼續降低市區務工經商、投資興業、購租住房、引進人才等方面的外來人口的落戶限制；濟南、青島城區要繼續完善並落實現行落戶政策，積極探索建立居住證制度與戶口登記制相銜接的機制，為長期在城市居住生活、參加社會保險一定年限的外來人員落戶提供階梯通道。積極推進配套制度改革，依法保護進城落戶農民的宅基地使用權和土地承包權，保留一定的生育政策調節過渡期，保障一定時期內仍享有原農村集體經濟組織資產收益、分紅等。創新流動人口服務管理體制機制，全面實施居住證制度，為暫不具備城鎮落戶條件的流動人口提供勞動就業、醫療衛生、社會保障等公共服務和權益保障，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。加快“城中村”改造，積極穩妥推進“村改居”工作，將“城中村”、“村改居”居民統一登記為城鎮居民，統一納入城鎮社區公共服務管理，享受城鎮居民同等待遇。要運用公共資源和市場機制，推動人口向城鎮轉移，吸引西部人口密集地區的人口向東部、濱海發達地區流動和適度聚集，形成合理的人口分布格局。
(三)有序推進農業轉移人口市民化。積極探索農業轉移人口市民化的有效路徑，促進農業轉移人口個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區。鼓勵各地根據實際在推進戶籍制度改革的基礎上，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。強化各級政府責任，探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，加快農業轉移人口市民化進程。加快完善城鄉平等的就業創業制度，構建以提高就業創業能力為核心的職業培訓體系，形成城鄉一體的就業創業推動機制和協調機制，有效保障農民工的合法勞動權益。加快推進農民工社會保障全覆蓋，逐步實現與城鎮職工平等享有相應待遇。探索建立社會保險跨區域轉移接續機制，加強企業社保繳費的監管力度，切實提高農民工參與城鎮社保的參保率。擴大社會救濟覆蓋面，將符合條件的農民工逐步納入社會救濟範圍。推進社區醫療服務向農民工聚居地延伸，保障農民工享有國家規定的同等醫療衛生服務。完善農民工城鎮住房保障的政策措施，逐步解決進城農民工基本住房問題。保障農民工隨遷子女在居住地受教育的權利，將農民工隨遷子女義務教育納入城市教育發展規劃和財政保障範圍。
(四)深化土地管理制度改革。堅持最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，深化土地管理制度改革，不斷完善土地產權、用途管制、市場配置、收益分配等配套制度建設，提高城鎮化發展的土地資源保障能力。繼續穩步推進城鄉建設用地增減掛鈎試點，健全土地綜合整治工作機制，增減掛鈎周轉指標優先滿足農村建設發展需要，土地增值收益足額返還農村。實行差別化的土地利用和管理政策，提高耕地占用成本，引導新增建設用地向重點地區、重要領域傾斜，保障重點產業、重點建設項目和保障性住房建設用地。啟動農村產權制度改革，開展農村集體土地所有權、集體建設用地(宅基地)使用權、土地承包經營權、房屋所有權等確權登記發證工作。進一步完善征地補償機制，規範征地程式，最佳化征地補償安置辦法，有效保障農民的財產權益。堅持“依法、自願、有償”原則，積極推進土地承包經營權流轉，探索建立進城農民承包經營權和宅基地使用權有償退出機制，創新農村集體土地上房產產權產籍管理制度。在充分保障農民權益的前提下，探索允許農民進城落戶後依法處置承包地、宅基地等農村土地的有效形式。推進集體建設用地市場化改革，探索集體建設用地使用權以轉讓、出租、作價入股等方式流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。對符合規劃、經批准使用農村集體建設土地的城鎮經營性項目，探索由農民或農村集體經濟組織以多種方式參與土地開發經營。構建節約集約用地機制，強化各類建設用地標準控制，合理提高城鎮建築容積率，提高土地利用效率，實現土地綜合利用和收益最大化。
(五)深化行政管理體制改革。堅持權責利相統一，合理劃分政府事權，進一步簡政放權，適當擴大縣級政府和小城鎮經濟社會管理許可權。最佳化行政層級和行政區劃設定，適時適度調整行政區規模和管理幅度，逐步改變按照行政等級配置公共資源的管理體制。創新城鎮管理和服務體制，科學設定管理機構和人員編制，強化城市政府公共服務和社會管理職能，提高政府履行公共服務的能力。按照城鎮化發展需要，積極穩妥推進行政區劃調整。支持有條件的設區市進行行政區劃調整，逐步將單一城區設區市市區近郊的縣(市)納入城市行政區範圍，逐步解決一市一區問題，拓展中心城市發展空間。根據經濟社會發展和城鎮化建設情況，穩步推進撤鄉設鎮、撤鄉(鎮)設街道、“村改居”。按照新型農村社區建設要求，積極推進舊村改造、村莊合併、整體搬遷等，合理調整和最佳化村莊布局。完善規劃、環境、住房、社會保障等與人民民眾生產生活密切相關領域的決策、執行和監督機制，推進決策民主化、規範化。
(六)拓展投融資渠道。協調運作財政資金與金融資本、社會資本，充分發揮政府資金引導和市場融資功能，加快建立多元化的城鎮建設投融資新機制。不斷完善公共財政體制，調整財政支出結構，進一步加大對城鎮基礎設施的投入，集中用好各類城鎮建設、城鎮規劃、區域發展等專項資金，探索按照常住人口規模安排財政轉移支付，建立激勵吸納外來人口、擴大就業的長效機制。加強建設、財政和金融政策的協調配合，最佳化政府資金使用方式，通過貸款貼息、貸款風險補償、融資擔保等間接投入方法，撬動更多信貸資金和社會資金投向城鎮基礎建設發展。進一步開放城鎮基礎設施建設和運營市場，積極爭取國家政策性銀行、商業性銀行、國際金融組織和外國政府貸款，採用BOT、TOT等多種方式吸引社會資本全面進入城鎮基礎設施建設領域和公共服務領域。進一步加快市政公用事業改革，完善特許經營制度和市政公用事業服務標準，建立健全有利於資源節約、環境保護和推進市政公用事業市場化的價格機制。構建完善基礎設施投融資平台，鼓勵引導設區市、縣(市)和小城鎮按照國家有關政策，搭建市場化運作的新型融資平台，採取發行城市建設債券、上市融資、發行信託計畫、引進私募股權基金、融資租賃、保險資金運用、資產證券化等形式籌集建設資金。探索建立公益性基礎設施和商業性基礎設施開發相結合的“公商協同、以商補公”機制。
五、推進城鎮化的組織保障
(一)強化組織領導。各有關部門要強化全局意識，切實履行職責，根據本綱要提出的目標、任務，完善配套政策措施，形成推進城鎮化的發展合力。要建立健全城鎮化研究機制，加強城鎮化重大問題的研究，為政府決策提供參考和依據。
(二)有序推進試點工作。按照“試點先行、典型引路、以點帶面、整體推進”的原則，開展智慧城市、低碳生態城市、宜居城市試點工作，積極探索城鎮化的模式和機制。同時，選擇部分縣(市)進行試點工作，探索縣域城鎮化發展經驗。各試點市、縣(市)要結合實際，突出特色，大膽探索，注重積累經驗，杜絕概念炒作和搞形象工程。各級要加大對試點城市在財政資金、用地指標、管理體制和資源配置等方面的政策支持力度，抓緊制定和完善試點工作實施方案並報省住房城鄉建設廳備案。
(三)強化督查考評。建立健全城鎮化考核機制，組織開展“城鎮化提質加速行動”，科學制定考核指標體系和考核辦法，每年考核一次，並把考核結果和工作情況納入各市、縣(市)領導幹部科學發展總體目標考核的重要內容。建立完善推進城鎮化激勵機制，對考核成績突出的美麗宜居城市，根據有關規定給予表彰。建立健全推進城鎮化監督機制，繼續做好城鎮化監測評價工作，加大對城鎮化工作的監督力度。
(四)強化社會參與機制。充分調動和凝聚社會力量參與城鎮化發展全過程，對涉及規劃、環境、住房、社會保障、交通收費等與人民民眾生產生活密切相關的重大決策，必須按規定履行聽證程式，聽取市民意見，接受社會監督。對重大城市建設項目要進行社會穩定風險評估，確保其合法性、合理性、可行性和安全性。要大力宣傳加快城鎮化發展的重要意義和政策措施，積極推介各級城鎮化工作的成功經驗，充分展示我省未來城鎮化的發展藍圖，在全社會形成關注城鎮化工作、參與城鎮化建設、合力推進城鎮化發展的濃厚氛圍。
