2014年11月25日寧夏回族自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過。
基本介紹
- 中文名：寧夏回族自治區空間發展戰略規劃條例
- 頒布時間：2014年11月25日
- 實施時間：2015年01月01日
- 頒布單位：寧夏回族自治區人大常務委員會
- 廢止時間：2017.07.01
修訂條例,草案說明,審議結果,解讀,
修訂條例
（2014年11月25日寧夏回族自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過 2017年5月25日寧夏回族自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂）
第一章 總 則
第一條為了規範和保障空間規劃的制定、實施，統籌各類空間性規劃，建立統一銜接的空間規劃體系，根據有關法律、行政法規規定，結合自治區實際，制定本條例。
第二條空間規劃的制定、實施、修改和監督管理，適用本條例。
第三條空間規劃是綜合性、基礎性、約束性規劃，是實施各類開發建設活動、實施國土空間用途管制、制定其他規劃的基本依據。
第四條縣級以上人民政府負責本級空間規劃的編制、實施和監督管理工作。
縣級以上人民政府負責空間規劃管理工作的機構，承擔空間規劃日常協調和管理工作。
縣級以上人民政府發展改革、住房城鄉建設、國土資源、環境保護、林業、水利、農牧、交通、衛生、地震等主管部門，應當根據職責做好空間規劃具體實施工作。
第五條縣級以上人民政府應當將空間規劃所需工作經費納入本級財政預算。
第二章 規劃制定
第六條空間規劃，包括自治區本級空間規劃和市縣空間規劃，其中設區的市空間規劃範圍為市轄區。
空間規劃包括規劃文本和規劃圖。
第七條編制空間規劃應當貫徹新發展理念，堅持生態優先、集聚開發、強化管控、統籌協調原則，統籌城鄉發展、基礎設施布局和生態環境保護。
第八條編制空間規劃應當按照生態文明建設要求，注重開發強度管控和主要控制線落實，規範開發行為，最佳化空間布局，提升國土空間治理能力。
第九條編制空間規劃應當以主體功能區規劃為基礎，整合經濟社會發展、城鄉建設、國土資源、環境保護、林業、水利、農牧、交通等空間性規劃，實現“多規合一”。
第十條編制空間規劃應當進行資源環境承載能力和空間開發適宜性評價，科學劃定生態空間、農業空間、城鎮空間、生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界（以下稱“三區三線”），以“三區三線”為基礎疊加各類空間要素，建立協調一致的空間管控分區。
第十一條縣級以上人民政府應當成立由專業人員和有關方面代表組成的規劃評議委員會，負責本級空間規劃的論證、評估。
第十二條編制空間規劃應當堅持公開原則。空間規劃報請批准前，組織編制機關應當將空間規劃草案予以公告，徵求社會各方面意見。公告期限不得少於三十天。
第十三條空間規劃的編制、批准，應當遵循下列程式：
（一）組織有關專家、主管部門、專業規劃編制單位等編制空間規劃方案；
（二）提交空間規劃評議委員會進行論證、評估；
（三）向社會公示，公開徵求意見；
（四）由編制空間規劃的人民政府提請本級人民代表大會批准。
經批准的空間規劃應當向社會公布，接受社會監督，並依法報送備案。
第十四條自治區人民政府應當建立空間規劃編制溝通協調機制，統一編制原則、技術規程、用地分類標準、綜合管控措施等基本規範，保障各級空間規劃協調統一。
第十五條市縣空間規劃和其他空間性規劃的編制應當以自治區空間規劃為依據，不得違反自治區空間規劃劃定的“三區三線”和管控要求。
第三章 規劃實施
第十六條各級人民政府應當嚴格實施空間規劃，不得改變空間規劃確定的空間布局和管控要求。
第十七條自治區人民政府應當建立生態保護補償制度和差異化考核機制，兼顧各方利益，促進區域、城鄉協調發展。
第十八條實施空間規劃應當統籌協調跨區域的空間布局，推進生態環境保護治理、基礎設施互聯互通、城鎮密集地區協同規劃建設和公共服務設施均衡配置。
第十九條編制、修改其他空間性規劃，組織編制機關應當徵求同級負責空間規劃管理工作的機構意見。
自治區空間規劃和市縣空間規劃批准公布後，其他空間性規劃應當依據同級空間規划進行修改。
第二十條 重大開發建設項目的布局、立項、審批、實施，應當符合空間規劃的管控要求，項目審批機關在作出項目審批決定前，應當根據空間規划進行合規性審查。
第二十一條自治區應當建立全區統一、分級管理的空間規劃信息管理平台，對空間規劃的實施進行數位化監測評估。
第四章 規劃修改
第二十二條縣級以上人民政府應當定期組織開展空間規劃實施情況評估，並採取論證會、聽證會或者其他形式徵求公眾意見。
第二十三條 有下列情形之一的，可以修改空間規劃：
（一）國家或者自治區發展戰略、發展布局作出重大調整的；
（二）行政區劃調整確需修改的；
（三）因國家批准重大建設工程確需修改的；
（四）經評估確需修改的。
修改內容涉及“三區三線”調整的，應當對調整的必要性、合理性和調整方案的可行性組織論證。
第二十四條修改空間規劃，應當按照本條例規定的空間規劃編制、批准程式進行。
未經法定程式，任何單位和個人不得修改空間規劃。
第五章 監督與責任
第二十五條 縣級以上人民代表大會常務委員會應當對本級人民政府實施空間規劃的情況進行監督檢查。
縣級以上人民政府應當定期向本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府報告空間規劃實施情況。
第二十六條 縣級以上人民政府應當建立考核評價制度，定期對空間規劃執行情況進行考核評價。
第二十七條 縣級以上人民政府應當加強對下級人民政府及有關部門實施空間規劃情況的監督檢查，及時查處違反空間規劃的行為。
第二十八條 空間規劃的實施、監督檢查情況和處理結果應當依法公開，接受社會監督。
第二十九條任何單位和個人對違反空間規劃的行為，有權向縣級以上人民政府及有關部門舉報、投訴。
縣級以上人民政府負責空間規劃管理工作的機構等有關部門應當建立舉報、投訴制度，公開舉報投訴電話、信箱或者電子信箱地址，依法及時受理舉報、投訴，查處違反空間規劃的行為。
第三十條 縣級以上人民政府及有關部門有下列行為之一的，由其上級機關或者監察機關責令改正，情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）改變空間規劃確定的空間布局和管控要求的；
（二）審批建設項目違反空間規劃管控要求，責令改正而拒不改正的；
（三）對違反空間規划行為的舉報、投訴不依法受理或者對違反空間規劃的行為不依法查處的；
（四）違反空間規劃規定，造成嚴重後果的；
（五）制定、實施、修改、監督空間規劃工作中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的。
第六章 附 則
第三十一條 本條例自2017年7月1日起施行。2014年11月25日自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃條例》同時廢止。
草案說明
自治區人民代表大會常務委員會：
我受自治區人民政府委託，現對《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃條例（草案）》作如下說明：
一、《條例（草案）》制定的必要性
寧夏空間發展戰略規劃是按照把寧夏作為一個城市規劃建設的理念，對自治區城鄉功能定位、產業布局、基礎設施建設、生態環境保護等重大事項作出的戰略部署，是自治區發展的巨觀性、戰略性、基礎性規劃。今年（2014年）3月，自治區黨委常委會議研究並原則通過寧夏空間發展戰略規劃，要求“由自治區人大常委會以立法形式，明確空間規劃的法律地位，確保規劃的嚴格執行和落實到位。”自治區政府工作報告中明確指出，編制實施空間發展戰略規劃是我區發展的大戰略，要通過立法形式確定下來，一張藍圖繪到底。為了保障空間發展戰略規劃的實施，維護規劃和布局的連續性，促進經濟社會全面協調可持續發展，制定條例十分必要。
二、《條例（草案）》的主要內容
《條例（草案）》共7章28條，主要明確了以下內容：一是明確了自治區空間發展戰略規劃與其他規劃之間的關係，確定各級政府及有關部門的實施責任；二是從自治區空間發展戰略規劃和布局的連續性角度出發，規定了規劃的編制和修改程式；三是以技術審查為抓手，通過對配套規劃及重大項目的審批前管理，預防違反規劃的情形發生；四是強化監督檢查，建立多方監督機制和問責制度，保障違反規劃的行為得到及時糾正，並明確了相關法律責任。
三、《條例（草案）》的起草過程和有關問題的說明
《條例（草案）》是自治區規劃管理委員會辦公室和住房城鄉建設廳在認真調研、廣泛徵求意見的基礎上聯合起草的，報送自治區人民政府後，自治區政府法制辦按照地方性法規草案審查工作程式，會同規委會辦公室赴石嘴山市、吳忠市、中衛市、固原市等市、縣深入開展了立法調研。自治區政府分管領導多次召開由發改、國土、經信、住建、交通、水利等部門和市縣政府參加的座談會，廣泛聽取自治區相關部門、市縣政府及其相關部門的意見和建議。為了貫徹科學立法、民主立法的精神，增強條例的可操作性，李建華書記親自主持召開專題會議研究《條例（草案）》。自治區人大常委會、自治區政府還分別組織法工委、環資委、政府法制辦、住房城鄉建設廳和規委會辦公室到天津市進行立法調研。在此基礎上，根據相關法律、法規和政策規定，並借鑑兄弟省區的立法經驗，結合我區實際，對《條例（草案）》作了反覆修改，並徵求了發改、國土、經信、農牧、環保等相關部門的意見。《條例（草案）》已經自治區人民政府常務會議審議通過。下面，我就《條例（草案）》的有關問題作如下說明：
（一）關於《條例（草案）》的起草思路。《條例（草案）》以“管住、管用、管好”為出發點，注意把握以下幾點：一是以合法合規為前提，注重一致性和創新性相結合。對現有法律法規已經作出規定的，結合我區實際加以細化和補充完善，對現有法律法規未作出規定又需要加強管理的，設定必要的制度加以規範。二是以規劃落實為目的，注重原則性和靈活性相結合。圍繞空間發展戰略規劃落實，堅持“該管的管住管好，該放的放開放活”，抓主要節點、管核心問題，既強化管理，又充分調動市縣及相關部門落實規劃的主動性。三是以精簡高效為原則，注重操作性和實效性相結合。採取會同審查的方式，在不新設行政審批事項的前提下，既保證空間發展戰略規劃落實，又符合行政審批制度改革的精神。
（二）關於《寧夏空間發展戰略規劃》的法律地位。土地利用總體規劃、城鄉規劃和其他事業發展規劃由於編制期限不同，內容上各有側重，容易產生銜接不緊密，甚至相互衝突的問題，需要通過空間發展戰略規劃，在更長期限、更寬領域內進行統籌協調。因此，《條例（草案）》明確規定空間發展戰略規劃是自治區發展的巨觀性、戰略性、基礎性規劃，應當作為編制土地利用總體規劃、城鄉規劃、經濟社會發展等規劃的依據。
（三）關於《寧夏空間發展戰略規劃》的編制與修改。制定空間發展戰略規劃一個主要目的就是要維護規劃和布局的連續性，需要長期保持穩定，因此，必須嚴格規劃的編制和修改程式。《條例（草案）》規定了規劃編制應當遵循的五個程式和規劃修改的三種情形，明確規劃制定和修改都必須經自治區人民代表大會審議批准，保障了規劃修改的嚴肅性，防止了隨意修改規劃的情形發生。
（四）關於配套規劃的管理。《寧夏空間發展戰略規劃》是對寧夏空間發展的巨觀布局，在實施過程中還需要通過編制配套規划進一步細化、具體化，逐步構建科學完善的規劃體系。因此，《條例（草案）》規定自治區根據發展需要編制空間發展戰略規劃的配套規劃。同時，通過對配套規劃實行名錄管理和技術審查，解決規劃編制過多過濫，規劃銜接不緊密的問題。
（五）關於《寧夏空間發展戰略規劃》的實施。保障《寧夏空間發展戰略規劃》的實施是《條例（草案）》要解決的核心問題，因此，《條例（草案）》規定了三項實施措施：一是根據中央城鎮化工作會議和自治區城鎮化工作會議精神，開展“三規合一”或者“多規合一”，提高規劃實施的統一性和協調性。二是通過編制規劃設計標準、導則和規程，加強對建築、景觀和空間廊道的規劃管理，彰顯城市特色，避免千城一面，體現塞上江南、秀美山川的特色風貌。三是以會同開展技術審查和合規性審查為主要方式，及時發現違反空間發展戰略規劃的行為，推進基礎設施和公共服務資源共建共享，促進區域一體化發展。
（六）關於監督管理和法律責任。《條例（草案）》中規定了行政監督、法律監督、公眾監督及考核監督四種方式。明確縣級以上人民政府應當負責對下級人民政府及本級人民政府有關部門進行監督；縣級以上人民代表大會常務委員會應當負責對本級人民政府進行監督；縣級以上人民政府及其相關部門應當建立健全公眾監督渠道。自治區人民政府負責對市、縣人民政府和自治區人民政府相關部門進行考核監督。規定各地、各部門的行政主要負責人是主要責任人，並明確了相應的法律責任。
《條例（草案）》及以上說明，請審議。
審議結果
自治區人民代表大會常務委員會：
自治區第十一屆人大常委會第十二次會議對《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃條例（草案）》進行了初次審議。常委會組成人員認為，空間發展戰略規劃是對我區空間布局、產業發展、基礎設施建設、生態環境保護等重大事項作出的戰略部署，為了保障規劃的實施，維護規劃的連續性、穩定性，制定條例是必要的。同時，提出了一些修改意見。會後，法工委會同環資工委、規劃委員會辦公室，並邀請部分法律專家諮詢委員會成員到銀川、石嘴山、吳忠、中衛等地進行了立法調研，研究提出了初步修改意見。11月12日，法制委員會又召開了由自治區相關部門和有關專家參加的座談會，聽取各方面的意見、建議。11月13日法制委員會召開第二十次全體會議，請法工委、環資工委、政府法制辦、規劃委員會辦公室、住建廳的負責同志列席，根據常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對辦法草案進行了逐條審議，現提出以下修改意見：
一、條例草案第三條關於空間發展戰略規劃的界定不夠清晰完整，建議補充修改為：“空間發展戰略規劃是自治區根據區域環境承載能力、資源優勢、發展潛力，對城鄉空間布局、產業發展、基礎設施建設、生態環境保護等重大事項作出的戰略部署，是自治區發展的基礎性、巨觀性、戰略性規劃。（見條例草案第二次審議稿第三條）
二、條例草案第十一條中建立協調製度和利益補償機制是實施空間規劃的兩項重要制度，表述不夠清楚。據此，建議將條例草案第十一條修改為：“自治區人民政府應當建立實施空間發展戰略規劃的協調製度，統籌解決實施空間發展戰略規劃中的重大問題。”“自治區人民政府應當建立科學合理的利益調整補償機制，兼顧各方利益，促進區域、城鄉均衡發展。”（見條例草案第二次審議稿第十二條）
三、為了保障各類規劃與空間規劃相互協調、銜接，建議將條例第十三條修改為：“自治區人民政府應當建立各類規劃的聯席審查機制，推進經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用等規劃的相互協調、相互銜接，逐步實行多規融合”。（見條例草案第二次審議稿第十三條）
四、條例草案第十四條內容表述不夠嚴謹，建議修改為：“縣級以上人民政府應當組織編制規劃設計導則，發揮規劃設計導則控制作用，加強對建築景觀、生態環境和空間廊道的規劃和管理，體現地域和文化特色。”（見條例草案第二次審議稿第十四條）
五、條例草案第十五條中有關城市群建設、項目審批的規定屬於空間發展戰略規劃的內容，本條例不宜作具體規範。據此，建議將條例草案第十五條修改為：“實施空間發展戰略規劃應當推進基礎設施、公共服務設施共建共享，加強產業、交通、能源、生態保護、水資源、信息資源、公共服務資源等方面的跨區域協調合作。”“設區的市人民政府應當根據空間發展戰略規劃確定的發展目標和功能布局，建立本行政區域建設項目規劃、選址、技術標準的協調機制，促進同城化管理。”（見條例草案第二次審議稿第十五條）
六、條例草案第十六條規定對項目進行合規性審查，增加了行政審批環節，且事項重大，有些屬於修改空間發展戰略規劃的範圍。據此，建議將條例草案第十六條修改為“建設項目審批機關在作出項目審批決定前，應當根據空間發展戰略規划進行合規性審查；對建設項目規劃與空間發展戰略規劃確定的內容不一致的，由自治區人民政府規劃協調管理機構審查”。（見條例草案第二次審議稿第十六條）
七、條例草案第二十條的實施主體和具體操作環節不明確，且與第二十一條內容重複。據此，建議將條例草案第二十條的內容刪除。
八、條例草案第二十一條第一款中由人代會批准修改規劃的規定，啟動程式複雜、時間長，不利於工作開展。據此，建議將條例草案第二十一條第一款中的“提請自治區人民代表大會審議批准”修改為“提請自治區人民代表大會或者自治區人民代表大會常務委員會審議批准。”（見條例草案第二次審議稿第二十條）
九、條例草案第二十二條中缺少人大常委會主動監督的內容。據此，建議增加一款：“縣級以上人民代表大會常務委員會應當對本級人民政府實施空間發展戰略規劃的情況進行監督檢查”,作為條例草案第二次審議稿第二十一條第一款。（見條例草案第二次審議稿第二十一條）
十、條例草案第二十三條中的“考核結果作為幹部選拔任用的依據”以及第二十四條中的“整改、約談、問責”等內容是對黨員領導幹部的管理方式，不宜寫入法規。據此，建議將條例草案第二十三條中的“考核結果作為幹部選拔任用的依據”一句刪除；同時，將二十四條中的第二款、第三款內容刪除。（見條例草案第二次審議稿第二十二條、第二十三條）
十一、條例草案第二十六條不屬於法律責任的形式和內容，建議將第二十六條和第二十七條合併修改為：“縣級以上人民政府及有關部門的主要負責人或者其他責任人員，有下列行為之一的，由上級人民政府或者監察機關依據職權責令改正，通報批評，給予警告、記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）擅自改變空間發展戰略規劃確定的空間布局的；（二）審批的有關項目違反空間發展戰略規劃，責令改正而拒不改正的；（三）有其他違反空間發展戰略規划行為，造成嚴重後果的；（四）編制、實施、修改、監督空間發展戰略規劃及其配套規劃工作中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的。”（見條例草案第二次審議稿第二十五條）
建議將條例草案第五章與第六章章節合併，將第五章標題修改為監督與責任。
此外，還對條例草案作了一些文字修改和條序調整。
條例草案已按上述意見作了修改，提出了條例草案第二次審議稿，並向常委會主任會議做了匯報，建議提請自治區人大常委會本次會議審議通過。
條例草案第二次審議稿和以上報告是否妥當，請審議。
解讀
5月25日，寧夏回族自治區十一屆人大常委會第三十一次會議表決通過了新修訂的《寧夏回族自治區空間規劃條例》（以下簡稱《條例》），並決定《條例》將於今年（2014年）7月1日起正式實施。該條例的出台為我區開展空間規劃（多規合一）試點工作提供了法律保障，對依法編制和保障空間規劃有效實施具有重要意義。
自《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃條例》《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃》出台以來，在最佳化產業布局、促進區域一體化方面發揮了重要引領作用，也為我區申報中央空間規劃（多規合一）試點積累了寶貴經驗，奠定了基礎。然而我區制定的《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃》（以下簡稱《戰略規劃》）由於過於巨觀，未對各類空間進行分區，也沒有具體的空間管控目標指標，與國家相關要求存在較大距離。2016年4月18日，中央同意我區開展空間規劃（多規合一）試點後，自治區黨委、政府按照中央要求整合各類空間性規劃，編制了《寧夏回族自治區空間規劃》（以下簡稱《空間規劃》），明確了我區的發展定位和空間結構，劃定了“三區三線”，制定了分區管控指標和措施。為保障《空間規劃》的有效實施，確保改革有法有據，本次會議對配套《條例》進行了修訂。
此次修訂，除了將《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃條例》的名稱修改為《寧夏回族自治區空間規劃條例》外，同時明確了自治區人民政府和設區的市、縣（市）人民政府及其規劃管理機構、縣級以上人民政府相關部門在《空間規劃》編制、實施方面的職責；明確了《空間規劃》的編制原則、編制要求以及編制、審批、修改程式；建立了實施《空間規劃》人大監督、層級監督和社會監督機制，並對違反《條例》規定的行為設定了相應的法律責任。
與《戰略規劃》相比，《空間規劃》更加注重給空間結構最佳化、管控措施落地，內容更加具體、詳細、精準。此次修訂出台的《條例》充分考慮《戰略規劃》與《空間規劃》之間的區別，將《空間規劃》的法律地位調整為：“空間規劃是綜合性、基礎性、約束性規劃，是實施各類開發建設活動、實施國土空間用途管制、制定其他規劃的基本依據。”
新修訂的《條例》貫徹落實新發展理念，堅持把黨中央、國務院關於生態文明建設、空間規劃改革精神作為核心體現和主要內容，重點圍繞解決空間性規劃重疊衝突、部門職責交叉重複、規劃朝令夕改、規劃執行力不強等突出問題，著重加強空間規劃的編制、實施和監督管理，增強規劃編制的科學性，維護規劃的權威和嚴肅性，提高規劃的執行力。
《條例》對《空間規劃》的編制、修改程式進行了嚴格規定，規定“編制空間規劃應當進行資源環境承載能力和空間開發適宜性評價”，提出要開展民主評議、廣泛徵求意見等程式要求，明確了規劃批准的“四個程式”和規劃修改的“四種情形”，保障了規劃編制的科學性、規劃批准的嚴肅性，防止了隨意修改規劃的情形發生。
保障《空間規劃》的實施是《條例》要解決的核心問題，因此，《條例》規定了三個方面的措施：規定市縣空間規劃和其他空間性規劃的編制應當以自治區空間規劃為依據，不得違反自治區空間規劃劃定的“三區三線”和管控要求；規定重大開發建設項目的布局、立項、審批、實施，應當符合空間規劃的管控要求，項目審批機關在作出項目審批決定前，應當根據空間規划進行合規性審查；規定自治區應當建立全區統一、分級管理的空間規劃信息管理平台，對空間規劃的實施進行數位化監測評估。通過加強對規劃、項目的合規性管理，依託現代信息手段，及時發現違反空間規劃的行為，確保空間規劃管控要求落地。
