空間規劃體系

空間規劃體系是以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源（土地、海洋、生態等）保護、空間要素統籌、空間結構最佳化、空間效率提升、空間權利公平等方面為突破，探索“多規融合”模式下的規劃編制、實施、管理與監督機制。我國的國家空間規劃體系包括全國、省、市縣三個層面。

基本介紹

• 中文名：空間規劃體系
• 外文名：Space planning system

基本概念

空間規劃體系是以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源（土地、海洋、生態等）保護、空間要素統籌、空間結構最佳化、空間效率提升、空間權利公平等方面為突破，探索“多規融合”模式下的規劃編制、實施、管理與監督機制。空間規劃體系是理清各層級政府的空間管理事權，打破部門藩籬和整合各部門空間責權，從社會經濟協調、國土資源合理開發利用、生態環境保護有效監管、新型城鎮化有序推進、跨區域重大設施統籌、規劃管理制度建設等方面著手建立的空間規劃。我國的國家空間規劃體系包括全國、省、市縣三個層面。

空間規劃在1983年歐洲區域規劃部長級會議通過的《歐洲區域/空間規劃章程》中首次使用。文中指出，區域/空間規劃是經濟、社會、文化和生態政策的地理表達，也是一門跨學科的綜合性科學學科、管理技術和政策，旨在依據總體戰略形成區域均衡發展和物質組織。1997年發布的《歐盟空間規劃制度概要》中進一步指出，空間規劃主要是由公共部門使用的影響未來活動空間分布的方法，目的是形成一個更合理的土地利用及其關係的地域組織，平衡發展和保護環境兩個需求，實現社會和經濟發展目標。通過協調不同部門規劃的空間影響，實現區域經濟的均衡發展以彌補市場缺陷。同時規範土地和財產使用的轉換。“空間規劃”一詞目前仍在歐洲規劃工作使用較多。

中央檔案要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“通過建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。”其後，習近平總書記在2013年12月的中央城鎮化工作會議上指出要“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。”

2015年9月中共中央國務院頒發的《生態文明體制改革總體方案》進一步要求“構建以空間治理和空間結構最佳化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊衝突、部門職責交叉重複、地方規劃朝令夕改等問題。”，同時指出“編制空間規劃。要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃範圍為市轄區）三級。…”

十八屆五中全會公報檔案指出“加快建設主體功能區，發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用。”其後，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出“…，推動各地區宜居主體功能定位發展。以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’”。

習近平10月11日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議上審議了《省級空間規劃試點方案》。會議強調，開展省級空間規劃試點，要以主體功能區規劃為基礎，科學劃定城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示範。該方面明確指出要加強資源保護與規劃建設管理的全域全過程管控；加強省級規劃對於市縣空間規劃的調控與統籌，避免市縣規劃“大拼盤”，防止規划走彎路。在中央深改組的指導下目前江西、貴州、浙江列入試點工作，為全國層面的空間規劃試點探索經驗。

構建基礎平台。推進規劃數據坐標系統、用地分類標準、空間規劃底圖、空間性規劃製圖標準等統一，實現多部門規劃信息和業務管理互通共享。基於2000國家大地坐標系，完成各類專題數據空間化處理、格式轉換和坐標統一。基於測繪地理信息標準，有效整合住建、國土、水利、林業、交通、農業等領域相關技術標準規範，制定滿足省級空間性規劃“多規合一”需要的用地分類標準體系。有效整合城市規劃、土地利用規劃、生態環保規劃、林業規劃、交通規劃、水利規劃等各類規劃空間信息，科學構建省級“多規合一”空間規劃基礎信息平台及相關業務系統。

編制空間規劃。系統梳理各類空間性規劃內容結構，研究以主體功能區規劃為基礎統籌編制省級空間規劃的技術路徑，探索“多規合一”的實現形式。按照國家和省級主體功能區規劃要求，在開展資源環境承載力評價基礎上，結合省域空間規劃前期研究成果，精準確定城鎮、農業、生態三類空間範圍以及城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線，科學繪製省域空間規劃底圖，研究提出差異化空間綜合功能管控措施，在三類空間框架下有效整合各類空間規劃、綜合集成各類空間要素，統籌布局城鎮發展、土地利用、基礎建設、產業發展、生態環境保護等，編制形成融發展與布局、開發與保護為一體的規劃藍圖。

建立管理機制。依託空間規劃底圖和省域空間規劃，構建科學合理的規劃體系。按照“先主後次、從上而下”的原則，嚴格管控規劃編制和修編。建立發展改革、國土資源、住房城鄉建設、環境保護、水利、交通運輸等部門參與的工作協調機制，進一步完善投資項目布局和並聯審批制度，研究提出調整相關法律法規的建議。

試點方案

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

為貫徹落實黨的十八屆五中全會關於以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃、推進“多規合一”的戰略部署，深化規劃體制改革創新，建立健全統一銜接的空間規劃體系，提升國家國土空間治理能力和效率，在市縣“多規合一”試點工作基礎上，制定省級空間規劃試點方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，以主體功能區規劃為基礎，全面摸清並分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（以下稱“三區三線”），注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示範。

（二）基本原則

——頂層設計。針對各類空間性規劃存在的問題，加強體制機制、法律法規等頂層設計，研究提出系統解決重點難點問題的一攬子方案，打破各類規劃條塊分割、各自為政局面。

——堅守底線。堅持國家利益和公共利益優先，把國家經濟安全、糧食安全、生態安全、環境安全等放在優先位置，確保省級空間規劃落實國家重大發展戰略和指標約束。

——統籌推進。充分發揮省級空間規劃承上啟下作用，綜合考慮省級巨觀管理和市縣微觀管控的需求，強化部門協作和上下聯動，堅持陸海統籌，形成改革合力。

——利於推廣。堅持好用管用、便於實施導向，立足服務黨和國家工作大局，突出地方特色，鼓勵探索創新，儘快形成可操作、能監管，可複製、能推廣的改革成果。

（三）試點目標。2017年年底前，通過試點探索實現以下目標：

——形成一套規劃成果。在統一不同坐標系的空間規劃數據前提下，有效解決各類規劃之間的矛盾衝突問題，編制形成省級空間規劃總圖和空間規劃文本。

——研究一套技術規程。研究提出適用於全國的省級空間規劃編制辦法，資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價、開發強度測算、“三區三線”劃定等技術規程，以及空間規劃用地、用海、用島分類標準、綜合管控措施等基本規範。

——設計一個信息平台。研究提出基於2000國家大地坐標系的規劃基礎數據轉換辦法，以及有利於空間開發數位化管控和項目審批核准並聯運行的規劃信息管理平台設計方案。

——提出一套改革建議。研究提出規劃管理體制機制改革創新和相關法律法規立改廢釋的具體建議。

（四）試點範圍。在海南、寧夏試點基礎上，綜合考慮地方現有工作基礎和相關條件，將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等納入試點範圍，共9個省份。

二、主要任務

（一）明晰規劃思路。遵循國土開發與承載能力相匹配、集聚開發與均衡發展相協調、分類保護與綜合整治相促進、資源節約與環境友好相統一的理念和方法，健全國土空間用途管制制度，最佳化空間組織和結構布局，提高發展質量和資源利用效率，形成可持續發展的美麗國土空間。

（二）統一規劃基礎。統一規劃期限，空間規劃期限設定為2030年。統一基礎數據，完成各類空間基礎數據坐標轉換，建立空間規劃基礎資料庫。統一用地分類，系統整合《土地利用現狀分類》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》等，形成空間規劃用地分類標準。統一目標指標，綜合各類空間性規劃核心管控要求，科學設計空間規劃目標指標體系。統一管控分區，以“三區三線”為基礎，整合形成協調一致的空間管控分區。

（三）開展基礎評價。開展陸海全覆蓋的資源環境承載能力基礎評價和針對不同主體功能定位的差異化專項評價，以及國土空間開發格線化適宜性評價。結合現狀地表分區、土地權屬，分析並找出需要生態保護、利於農業生產、適宜城鎮發展的單元地塊，劃分適宜等級併合理確定規模，為劃定“三區三線”奠定基礎。將環境影響評價作為最佳化空間布局的重要技術方法，增強空間規劃的環境合理性和協調性。

（四）繪製規劃底圖。根據不同主體功能定位，綜合考慮經濟社會發展、產業布局、人口集聚趨勢，以及永久基本農田、各類自然保護地、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區保護等底線要求，科學測算城鎮、農業、生態三類空間比例和開發強度指標。採取自上而下（省級層面向市縣層面下達管控指標和要求）和自下而上（市縣層面分解落實指標要求並報省級層面統籌校驗匯總）相結合的方式，按照嚴格保護、寧多勿少原則科學劃定生態保護紅線，按照最大程度保護生態安全、構建生態屏障的要求劃定生態空間；劃定永久基本農田，統籌考慮農業生產和農村生活需要，劃定農業空間；按照基礎評價結果和開發強度控制要求，兼顧城鎮布局和功能最佳化的彈性需要，從嚴劃定城鎮開發邊界，有效管控城鎮空間。以“三區三線”為載體，合理整合協調各部門空間管控手段，繪製形成空間規劃底圖。

（五）編制空間規劃。重點圍繞基礎設施互聯互通、生態環境共治共保、城鎮密集地區協同規劃建設、公共服務設施均衡配置等方面的發展要求，統籌協調平衡跨行政區域的空間布局安排，並在空間規劃底圖上進行有機疊加，形成空間布局總圖。在空間布局總圖基礎上，系統整合各類空間性規劃核心內容，編制省級空間規劃，主要內容包括：省級空間發展戰略定位、目標和格局，需要分解到市縣的三類空間比例、開發強度等控制指標，“三區三線”空間劃分和管控重點，基礎設施、城鎮體系、產業發展、公共服務、資源能源、生態環境保護等主要空間開發利用布局和重點任務，各類空間差異化管控措施，規劃實施保障措施等。涉及國家安全和軍事設施的空間規劃項目等，應徵求有關部門和軍隊意見。

（六）搭建信息平台。整合各部門現有空間管控信息管理平台，搭建基礎數據、目標指標、空間坐標、技術規範統一銜接共享的空間規劃信息管理平台，為規劃編制提供輔助決策支持，對規劃實施進行數位化監測評估，實現各類投資項目和涉及軍事設施建設項目空間管控部門並聯審批核准，提高行政審批效率。

三、配套措施

（一）推進規劃管理體制改革。試點地區要結合當地實際，加強體制機制改革創新，明確相關綜合機構負責全面協調和統籌管理各類規劃，統籌推進省級和市縣級空間規劃編制管理以及與其他相關規劃的銜接，具體審查下位落實性規劃等。

（二）推動完善相關法律法規。要結合試點工作推進，對導致各類空間性規劃矛盾衝突的規劃期限、基礎數據、坐標體系、用地分類標準、空間管控分區和手段、編制審批制度等方面的法律法規、部門規章、技術規範等進行系統梳理，提出修訂完善建議。需要在試點地區暫停執行或調整完善的相關法律、行政法規，統一提請全國人大常委會或國務院批准後實施。探索空間規劃立法，在省級空間規劃和市縣“多規合一”試點基礎上，對空間規劃立法問題進行研究。

四、工作要求

（一）加強組織領導。國家層面成立由國家發展改革委牽頭的試點工作部際協調機制，成員由國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門組成。各有關部門要在前一階段工作基礎上，統一思想、齊心協力、積極配合、密切協作，確保試點工作順利進行。各試點省份黨委和政府要高度重視，加強對試點工作的組織領導，建立健全相關工作機制，按照中央統一部署精心組織、細化方案，紮實高效推進各項工作。

（二）著力探索創新。鼓勵有條件的試點省份探索協同編制省級空間規劃和市縣空間規劃。允許試點省份選擇部分所轄縣（市、區）數量較少的市地級行政單元，探索上下協同編制空間規劃的路徑、模式，為完善省級空間規劃技術路線和編制方法提供借鑑。編制省級空間規劃試點過程中的重大問題和重要改革成果要及時向黨中央、國務院報告。

五、相關報導

依據《方案》總體要求和主要任務，融匯新型城鎮化發展和生態文明建設新理念、新思路，將最新的GIS雲平台技術融入空間規劃業務，自主創新、量身打造了互聯互通、聚雲共享的MapGIS空間規劃(多規合一)解決方案。解決方案採用“T(終端套用層)—C(雲計算層)—V(虛擬設備層)”架構，為各級政府提供空間規劃(多規合一)全業務、全流程的智慧型化服務。

“後落棋子”即在空間規劃底圖的基礎上，統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，把各類空間性規劃的核心內容和空間要素像“棋子”一樣，按照一定的規則和次序，有機整合落入“棋盤”，真正形成“一本規劃、一張藍圖”。MapGIS空間規劃(多規合一)解決方案通過建立規劃智慧型編制系統，為整合各類規劃、檢測衝突差異、推演衝突協調提供強大支撐。首先為新編規劃提供基礎要素和空間規劃底版，從源頭確保新規劃與已有規劃底圖相銜接;其次利用系統提供的一套可圈可點可畫的智慧型化工具完成規劃圖的編制，實現各級各類空間性規劃在統一數據標準、統一2000國家大地坐標系基礎下，檢測規劃差異，輔助消除矛盾;然後根據“三區三線”空間劃分和開發強度等控制指標，將基礎設施、城鎮體系、產業發展、公共服務、資源能源、生態環境保護等主要空間開發的差異化管控措施落實在空間規劃總圖中，最終形成動態更新的“一張圖”。

經驗借鑑

（1）德國空間規劃體系

空間規劃體系：包括聯邦、聯邦州和地方3個層面。其中州層面的空間規劃包括州域規劃和區域規劃。區域規劃是超越一個中心城鎮但未覆蓋全州地域範圍的空間規劃，是介於州層面和市鎮之間的規劃層次。根據不同許可權，空間總體規劃又可分為戰略控制性規劃（國家、州規劃層面）和建築指導性規劃（地方級）兩大類。前者用以保障各個空間功能分區的綜合發展，後者則用以準備和制定土地綜合利用規劃及相關的詳細規劃。專業部門規劃如交通、農業、國防以及環境和生態保護規劃在整個規劃體系中貫穿始終。地方政府還可以制定法律規定之外的規劃，即非正式規劃，包括景觀框架規劃、城市發展規劃、景觀規劃、綠化秩序規劃、形態規劃等，以輔助正式規劃的編制與實施。各級空間規劃的落實是在建設控制性規劃這個層面，包括土地利用規劃和建築規劃。土地利用規劃和建築規劃通過調整行政管轄區內的土地利用和房地產使用來實現城市建設利用的可持續性目標。這兩個規劃的制定同樣需要通過法律進行約束，具體而言是通過《建設法典》、《方建設利用條例》和《州建設條例》的相應條款進行約束的。專業部門規劃和非正式規劃：為一個專業領域或多個專業領域而制定，如自然保護、林業、環保產業、農業結構以及濱海保護集的規劃。專業部門規劃貫穿於整個空間規劃體系，具有垂直管理的特點。

聯邦層面（國家）的空間規劃：主要有《空間規劃政策指分綱要》，該綱要是指導性的，它從居民點結構、環境和空間利用、交通、空間規劃和發展等方面對空間規劃政策進行了闡述。此外，聯邦政府還定期編制《空間發展報告》。該報告由聯邦城市發展房屋交通部負責，每4年發布一次。該報告也是德國空間規劃的框架性檔案《空間發展報告》本身沒有約束力，但其提出的原則如果被某一規劃或法律採納，就有了約束力。聯邦政府不！直接規定一個州該做什麼或不該做什麼，主要提出空間發展的原則。但這些原則是各州編制空間規劃的基本依據，甚至也是聯邦政府篩選政府投資項日的依據。聯邦空間規劃的主體是聯邦政府城市發展房屋交通部與各州（通過州空間規劃）部長聯席會議共同編制。

聯邦州層面的空間規劃：主要包括州發展規劃和區域規劃。聯邦對聯邦州層面的規劃無直接管轄權，只有協調作用，但是州層面的規劃必須遵循聯邦空間規劃制定的政策和要求。 第一，州發展規劃覆蓋某個州的全部地域空間，其核心內容是在調查分析和預測人口、經濟發展、基礎設施建設和土地利用狀況的基礎上，確定州空間協調發展的原則與目標、居民點空間結構規劃、開敞空間結構規劃、基礎設施規劃建設。州發展規劃必須經過論證，由最高空間規劃和州規劃部門制定。第二，區域規劃是州規劃和地方規劃之間的橋樑。區域規劃的目標是城鎮之間的空間協調發展，是空間秩序規劃目標的進一步明確化和具體化。在德國規劃體系中，只有區域規劃層面是跨行政區的規劃。區域規劃既要統籌安排中心地、發展軸、交通基礎設施等區域總體布局，也要對水資源、自然景觀等開敞空間進行保護。規劃期限一般為10年左右德國的區域規劃組織形式不盡相同。大多由國家（指州、地區）地力政府共同組建的公共機構即規劃協會來完成。規劃協會的組織體系是由各州的規劃法規定的，一般由規劃協會代表大會和規劃委員會以及規劃協會主席組成）各地方行政首長既是區域規劃協會代表大會委員，又是未來區域規劃的實施和地方規劃的行政領導。

地方層面的空間規劃：預備性土地利用規劃和建設規劃。預備性土地利用規劃根據城市發展的戰略目標和各種土地需求，通過調研預測，確定土地利用類型、規模以及市政公共設施的規劃，為土地資源的利用提供了一個基本的意見、該規劃對市、鎮、村正府或公共的建設單位有約束力。

空間規劃的審批與協調：德國空間規劃的協調主要通過部長聯席會議機進行，聯邦政府負責空間規劃的部長和各州負責空間規劃的部長定期就空間規劃問題召開會議。部長聯會議下屬若干專門委員會，負責此規劃專題的協調。幾乎所有規劃涉及的問題都在委員會進行充分討論，包括聯邦層面的和各州的規劃草案或法案。按聯邦政府規定，州與州之間的空間規劃必須進行協調。但是州與州之間的協調沒有固定的協調程式。通常是在規劃通過前將規劃草案送給相關州政府審查。

法律基礎：最高聯邦層面的空間規劃相關法律檔案主要有《建設法典》及配套法律《建設法典實施法》和《規劃理例條例》；《空間規劃法》及配套《空間規劃條例》；一些針對專項規劃的法律法規，如《土地徵收法》、《廢棄牛防止、循環和處置法》、《能源與天然氣供給法》、《聯手自然保護法》、《聯邦水利法》等。《建設法典》是聯邦德國建設方面最權威的法律檔案，這個法典對建設的各個方面都做了詳細規定，有關規劃的內容滲透在很多具體的條款中。《空間規劃法》對空間規劃的任務和原則、聯邦層面以及各衛邦州如何制定空間規劃法律、空間規劃方法等內容了出了詳細的規定。德國的《空間規劃法》不僅是一部規範平面空間的“國土規劃法”，而是一部立體的空間規劃法，它對德國空間的不同功能劃分作了戰略性的規定。在上述聯邦層面的規劃建設法律基礎上，各聯邦州也具有立法權，可以制定本州與空間規劃相關的法律。《空間規劃法》第6條明確規定“各州在本法第7條規定的框架及其領域內制定關於空間規劃的法律基礎（州規劃）只要不違背本法第7至16條的規定，允許頒布更詳細的規定”。

（2）英國空間規劃體系

2004年以前，英國城市規劃體系由地方政府制定的結構/地方/單一發展規劃(Structure/Local/Unitary Development Plans)組成的完整體系。2004年5月，英國政府發布了新的《規劃與強制購買法》，以法律的形式確定了英格蘭每個地區需要設立區域規劃機構RPB（Regional Planning Body）和修訂區域空間戰略RSS（Region Spatial Strategy），使得區域規劃正式列入法定的巨觀規劃之列。其後，英國重新構建了區域空間戰略 (RSS)/地方發展框架和檔案(Local Development Frameworks and Documents)的發展規劃體系。區域空間戰略(RSS)的編制主體（RPB）由區域議院（Regional Chambers）、政府區域辦公室和其他利益相關者3個部分構成，擔負著各自獨立而又相互關聯的職責。

當前英國的空間規劃體系包括區域空間戰略（Regional Spatial Strategy，RSS）和地方發展框架（Local Development Framework，LDF）兩級規劃，國家層面沒有規劃而是關於規劃政策的導引（planning Policy Statement，PPS）。

RSS的政策主題涵蓋了可持續發展的四大領域17個方面的內容。每個政策主題制訂都需要參考一系列的國家政策或法規。RSS在整體上需要考慮各個政策部門的戰略、規劃和計畫，建立彼此理解與支持的途徑，確保政策在整體與部分之間、區域與地方之間、戰略與行動之間的連續性。

可持續評估納入規劃編製程序。規劃政策可持續評估是RSS改善決策質量、確保政策符合可持續發展目標的重要機制。並且將公眾與利益相關主題納入到規劃編制與環境評估中，建立諮詢廣泛利益相關者意見的機制，從真正意義上實現了有效的公眾參與，保障政策制定與實施的空間公平與正義。SA開展目的在於實現4個可持續發展的目標：維持高和穩定的經濟成長和就業水平、承認每個人需求的社會進程、對環境的有效保護、對自然資源的小心使用。

（3）荷蘭空間規劃體系

荷蘭將空間分為基礎層（Primary stratum）、網路層（Network stratum）、使用層（Occupation stratum）三個層次。

基礎層（Primary stratum）主要是對自然環境，特別是對水的問題的考慮。作為“低地之國”的荷蘭，“治水”一直以來是重要議題。很多涉及水系治理（water system management）的大型工程項目城市和區域無法獨立完成，必須從國家層面自上而下進行整體管理與協調，這也是基礎層空間規劃首要解決的議題。

網路層（network stratum）包括全部的公路、鐵路、水路、管道和下水道、港口、機場、中轉站和數字網路。規劃突出網路層發展帶來的環境問題主要是空氣污染和噪音污染，強調發揮蓄能作用，加強對可再生能源，特別是風能、太陽能的利用。

使用層（occupation stratum）包括城市與鄉村，是指人們的生活、工作和休閒場所。在這一層中，城市與鄉村之間、發達地區和欠發達地區之間差別非常顯著。空間規劃用紅線標出城市與鄉村地區，用綠線標出景觀區、自然保護區和歷史文化遺產區，紅綠線之間則為過渡地帶。規劃強調要在保證社會公平的前提下，保持城市和鄉村之間、城市與城市之間、鄉村與鄉村之間的空間差異性，提高空間質量。

（4）日本的國土規劃體系

日本的空間規劃更多傳承德國經驗，各層各類規劃並重。從1962年開始先後完成了五個“全綜”（全國綜合開發規劃）及兩個“國土形成規劃”，並相對應地編制了廣域地方規劃、首都圈規劃等，用以對國土發展格局、重大基礎設施項目、國土資源、產業發展、生態保護、國土安全等各類重大問題做出布局，國內一般統稱為全綜規劃。"一全綜"和"二全綜"期間正值經濟快速發展時期，規劃目標以國土均衡為主，採取重點項目開發方式。"三全綜"期間，日本快速發展帶來的環境問題以及資源有限性問題凸顯，建立了"定居構想"目標。進入20世紀80年代，日本經濟走向成熟階段，國民的追求從物質為主走向精神為主。"四全綜"提出了”多極分散"國土結構目標和"休閒娛樂區"的開發構想。進入90年代，日本經濟陷入了戰後最嚴重的蕭條期。"五全綜"提出"參與和協作模式"來實現"多軸型"的國土目標。2008年後，兩次“國土形成規劃”主要針對日本少子高齡化、國家競爭力降低、地域發展不平衡等問題提出集約型都市發展、地域活性化、韌性國土等發展策略。

對我國啟示

空間規劃面對不同管理體制量體定製。從不同空間規劃類型之間的關係出發，空間規劃體系分為垂直型（比如德國、芬蘭和丹麥）、網路型（比如日本）和自由型（比如美國）三種。如德國聯邦空間規劃分為聯邦、州、區域和地方四級。德國空間規劃體系具有自上而下、分工明確、層級關係聯繫緊密但職能清晰的特點。各級規劃的編制都遵循對流原則和輔助原則，構成具有垂直連貫性的體系。同時，各個層面的空間規劃既能從整體區域的角度進行考慮，又可與部門規劃以及公共機構相互銜接和反饋，形成有主有次、完整靈活的空間規劃體系；日本的空間規劃分為國家、區域和都道府縣和市町村四級。空間規劃體系中具有國土規劃、土地利用規劃和城市規劃“三規”並存的特點，規劃類型較多，總體表現為網路型；美國沒有全國統一的空間規劃體系，各州的情況也有較大差別，一些州規劃體系完備，相互銜接，而一些州則只是在部分層級或地區編制規劃，具有多樣性和自由型的特點。

空間規劃體系由法律、行政導則與技術標準完善。成熟的空間規劃體系體現為法律、行政和運行體系各司其職，國家、區域和地方層級清晰，系統總體目標一致且具有彈性。行政體系看，各國基本按“一級政府，一級事權，一級規劃”原則構建本國的空間規劃體系。如日本政府是由中央政府、都道府縣以及市町村的行政組織與規劃層級相對應。行政體制改革通常與規劃體制改革同步進行，如英國負責城鄉規劃的機構由原來的環境、交通和區域部變為交通、地方政府和區域部（2001年）、首腦的副首相辦公室（2002年）、社會和地方政府部（2006年）。規劃管理部門職責的變化對規劃內容有一定影響。大倫敦地區的設立和廢除直接影響規劃體系。運行體系看，儘管國土面積較大國家設定的行政組織層級多，但是規劃類型總體上只有三類，即國家級（戰略定方向，原則性），區域級（戰術定方法，銜接性）和地方級（戰場定方案，操作性），比如德國各層級按對流和互動原則相互關聯，形成形散而神不散的一體。法律體系看，依法規劃是市場經濟國家空間規劃的共同特點。法律體系縱向上體現為不同層級規劃有法可依，橫向上體現為規劃的主幹法律、配套法和相關法。以德國為例，空間規劃法律體系在聯邦級主要是《空間規劃法》、《空間規劃條例》、《規劃圖例條例》、《建築法典》及《建築利用條例》。《建築法典》對建設的各個方面都做了詳細規定，《空間規劃法》則對空間規劃的任務和原則、聯邦層面以及各聯邦州如何制定空間規劃法律、空間規劃方法等內容做出詳細規定。州和區域級有《州空間規劃法》、《區域規劃法》進行規範和調整。

國家制度基礎是構建空間規劃體系的必然前提。國家制度對空間規划起基礎性作用，政府與市場、國家與地方的關係影響空間規劃的寬度和深度。政治體制看，聯邦制國家通常不編制國家規劃，或只編制需要的專項規劃，地方規劃具法定控制性；非聯邦制國家強調國家規劃的法定指導性和控制性，區域規劃具有協調性，地方規劃具實施性。經濟體制對空間規劃體系影響體現在不同層級規劃發揮作用的方式和程度。日本是行政主導性的市場經濟國家，空間規劃不僅體系完備，與相關規劃的關係也尤為密切，屬於強幹預型。德國是社會市場經濟國家，聯邦層面的規劃比較巨觀，底層的規劃尤其鄉鎮級規劃比較具體，屬適度干預型。美國是自由市場經濟國家，至今都沒有國家級的空間規劃，有一些問題導向型的州級規劃和區域規劃，地方土地用途管制分區具有法律效應，屬於地方自治型。