內閣(漢語詞語)

內閣是一些國家中央政府的一種組織形式。在議會內閣制國家中，內閣由議會中占多數席位的某個政黨或政黨聯盟聯合組成，由國家元首任命。內閣淵源於英國由貴族組成的樞密院，原為英王的最高諮詢機關。1688年“光榮革命”後，英王威廉三世任命少數議員為樞密院成員，又選出議會中最有勢力一派的領袖負責，共商政務。該組織被稱為內閣。1717年起，由於喬治一世為日耳曼人不懂英語，故經常不參加內閣會議，內閣也逐漸擺脫國王控制，成為掌管全國政務的組織。

基本介紹

• 中文名：內閣
• 外文名：Cabinet（英語） кабинет（俄語）Kabinett（德語）
• 簡介：最高級官員代表政府商議政策組織
• 源自於：中國明朝時期
• 設立：明成祖朱棣

起源

中國

明朝朱元璋時期及以前的各個朝代基本上採取的是丞相制，丞相是有實權有決策權的，丞相可以開府設定屬員形成自己的一套參議和執行機構。相反內閣制是一個團體決策機構，它本身也是參議和執行機構。

明朝開國皇帝朱元璋因擔心相權過大而廢除丞相加強君權，親自掌管六部。

廢除丞相後，全國重大政務都由明太祖決斷。他曾在八天之內，平均每天批閱奏章兩百多件，處理國事四百多件。明太祖深感力不從心，於是設定殿閣大學作為侍從顧問，幫助他處理繁多的政務。這些大學士很少能參決政事，一切大事仍由明太祖親自主持。

明成祖在位時，選拔翰林院官員作為殿閣大學士，入值宮內的文淵閣，隨侍皇帝，並開始參與機密事務的決策，“內閣”由此出現。後來，內閣地位日益提高，大學士有了替皇帝起草批答大臣奏章的票擬權，主持閣務的首輔更是權壓眾臣。張居正任首輔時，大權盡歸內閣，六部幾乎變成內閣的下屬機構。

但是，明朝內閣首輔不是事實上的宰相，因為明朝內閣始終不是法定的中央一級的行政機構或決策機構，只是為皇帝提供顧問的內侍機構。閣臣的升降由皇帝決定，職權的大小依皇帝旨意而定，票擬是否被採納最終還得取決於皇帝批紅。

滿清入關後，仍沿用明代內閣制，但內閣權力開始消減，到雍正時期，設立軍機處取代了內閣，至此內閣成了擺設。

英國

在英國歷史上，內閣是英王召集的秘密會議的繼承者。責任內閣制誕生於英國漢諾瓦王朝喬治一世治下，喬治一世本為德國漢諾瓦選帝侯，熟悉德語但英文不甚流利，而其大臣多使用英語但不會德語，於是喬治一世很少出席政務會議，並於1734年任命輝格黨領袖沃波爾（Sir Robert Walpole）為內閣首領，代替國王主持軍政會議（喬治一世與沃爾波爾之間用拉丁語交流），由此開創了英國責任內閣制度。

西方的內閣制的內閣是以議會為基礎產生的。內閣首相通常由在議會中占多數席位的政黨或政黨聯盟的領袖擔任。首相從政見基本相同的議員中挑選閣員人選，提請國家元首任命，組織內閣。

首相（或總理）是內閣政府首腦，主持內閣會議，總攬政務，擁有提請國家元首任免內閣成員和直接任免其他政府高級官員的權力，負責制定和執行國家對內對外的重大方針政策。由於各國的情況不同，憲法賦予首相（或總理）的權力大小也不盡相同。

西方

英文Cabinet的譯名。原意為“內室”或“密議室”。某些國家最高國家行政機關—中央政府的名稱。在內閣制的資本主義國家，內閣是由議會中占多數席位的某個政黨單獨組成，或由議會中構成多數席位的幾個政黨聯合組成，由國家元首任命。內閣最初始於英國，由英王的樞密院外交委員會演變而來，十七世紀英國資產階級革命後，在英王威廉三世時，樞密院外交委員會已有內閣之稱。1717年以前，內閣會議習慣上由英王主持，1717年之後，當時英王喬治一世由於不懂英語而不再主持內閣會議，於是內閣會議改由一名大臣主持，這樣就產生了首相職務，並逐漸形成了英王不得參加內閣會議的慣例。這實際上是反映了英國資產階級在革命後對英王權力逐步限制和削弱。一般認為，正規的內閣制始於英國1721年成立的以羅伯特·沃波爾（1676—1745）為首的內閣。但直到1900年，英國議會的布告中才第一次出現內閣一詞，1937年通過的《國王大臣法》，內閣這一名稱才正式有了法律依據。以後，內閣這一形式，為許多資本主義國家所採用，成為這些國家的最高國家行政機關。內閣首相（總理）就是政府首腦。一般來說，所有政府大臣（部長）都是內閣閣員。但在英國，內閣是政府的領導核心，通常由外交、財政、國防、內政以及大法官等主要政府大臣組成，並不包括所有的政府大臣。參加內閣的大臣稱為閣員大臣，其餘的政府大臣則稱為非閣員大臣。

美國歐巴馬內閣

內閣在各種不同情況下﹐各國公眾也常賦予它們以不同的名稱﹐如英國首相在內閣會議前﹐與親信或有資望的閣員﹐討論重大方針政策﹐取得一致意見﹐以便向內閣會議提出。這種內閣中的“內閣”被稱為“內內閣”或“小內閣”。在沃爾波爾執政時期就已出現過這種小內閣﹔1956年﹐英國首相R.A.艾登(1897～1977)為了應付蘇伊士運河事件﹐和財政大臣﹑外交大臣﹑海軍大臣也組織過這種“內內閣”。還有一種內閣﹐人們稱之為專家內閣﹐又叫“人才內閣”。它由不代表黨派的專家擔任部分閣員組成﹐往往是在資本主義國家遇到政治﹑經濟危機﹐組織政黨內閣有困難的時候﹐讓一些財政學家﹑經濟學家等參加內閣﹑擔任部長﹐企圖以此渡過危機。和這種情況相類似的還有“事務內閣”﹐它不是以政黨為基礎﹐而是以個人才能和地位等條件為基礎﹐由國家元首指定人員組成。閣員包括無黨派人士﹑專家﹐也包括不以黨派關係參加內閣的政黨成員。這也是資本主義國家為應付政治和經濟危機﹐在組閣困難時而採取的一種內閣形式。還有一種經常出現的名稱﹐叫“過渡內閣”﹐又稱“看守內閣”﹐這是資本主義國家議會對內閣通過不信任案後﹑新內閣未產生前暫時維持日常工作的內閣。

英國卡梅倫內閣

日本

歷史

帝國時期

日本的內閣是明治維新以後，在太政官制的中央政府的基礎上演變而來的。1885年12月22日，第一代內閣總理大臣伊藤博文基於內閣職權組成第一任內閣。四年後大日本帝國憲法頒布後，第五十五條規定國務大臣輔弼天皇。而憲法內文並沒有“內閣總理大臣”及“內閣”名詞。內閣當時依據內閣官制之法律運作，但實際上職權並不明確，內閣總理並沒有閣臣的任免權，由於任免權在天皇手上，所以當內閣意見不一時只能總辭。

立憲時期

戰後，廢除了天皇集權制的“敕令內閣”，改為“議院內閣制”。根據《日本國憲法》規定：國家的行政權屬於內閣。內閣是行政權的主體，一切負有行政職能的機關都必須在內閣的統一支配之下。內閣由總理大臣及其他國務大臣組成，但所有內閣成員都必須是文職人員，而不能是現役的武官。內閣總理大臣也稱首相，是最高行政首腦，由國會提名經議員選舉產生，並經天皇任命。內閣其餘各國務大臣均由總理大臣任命（或罷免），但其中1/2以上必須從國會議員中選任。

戰後以來，歷屆內閣絕大部分是由在國會中占多數議席的政黨（即執政黨）組成的，該黨的領袖（總裁）便成為內閣總理大臣的當然人選，其內閣成員也多半是從該執政黨所屬的國會議員（主要是眾議院議員）中任命的。

日本內閣的行政權不屬於個人，而屬於統一體的內閣。

內閣官房的主要任務是輔助總理大臣，協助內閣工作，承上啟下，審理有關提交內閣進行決策的事項。

內閣除執行一般行政事務外，主要行使下列職權：負責執行法律，總理國務；處理對外關係；締結條約；掌管有關官吏的事務；編制預算；為實施憲法和法律而制定政令；決定大赦、特赦、減刑，刑罰執行的免除及恢復權利。此外，內閣還有權對天皇的有關國事行為提出建議和承認；有權建議天皇解散眾議院、召開國會；決定召開國會臨時會議、參議院緊急會議等。內閣還負責提名最高法院院長及任命各級法官，向國會報告國家財政收支情況等。

內閣行使行政權，集體向國會負責。當眾議院通過對內閣不信任案或否決了信任案，而此後10天內眾議院又未被解散，則內閣必須總辭職。當眾議院總選舉後，首次召集國會時，原內閣也必須總辭職，然後國會重新選舉內閣總理，由新任總理組閣。

歷任日本內閣

明治時期

序號	內閣	任期	日本總理大臣	執政黨
1	第1次伊藤內閣	1885年12月22日 - 1888年4月30日	伊藤博文
2	黑田內閣	1888年4月30日 - 1889年12月24日	黑田清隆
3	第1次山縣內閣	1889年12月24日 - 1891年5月6日	山縣有朋
4	第1次松方內閣	1891年5月6日 - 1892年8月8日	松方正義
5	第2次伊藤內閣	1892年8月8日 - 1896年9月18日	伊藤博文
6	第2次松方內閣	1896年9月18日 - 1898年1月12日	松方正義	進步黨
7	第3次伊藤內閣	1898年1月12日 - 1898年6月30日	伊藤博文
8	第1次大隈內閣	1898年6月30日 - 1898年11月8日	大隈重信	憲政黨
9	第2次山縣內閣	1898年11月8日 - 1900年10月19日	山縣有朋
10	第4次伊藤內閣	1900年10月19日 - 1901年6月2日	伊藤博文	立憲政友會
11	第1次桂內閣	1901年6月2日 - 1906年1月7日	桂太郎
12	第1次西園寺內閣	1906年1月7日 - 1908年7月14日	西園寺公望	立憲政友會
13	第2次桂內閣	1908年7月14日 - 1911年8月30日	桂太郎	立憲政友會
14	第2次西園寺內閣	1911年8月30日 - 1912年12月21日	西園寺公望	立憲政友會

大正時期

序號	內閣	任期	總理大臣	執政黨
15	第3次桂內閣	1912年12月21日 - 1913年2月20日	桂太郎
16	第1次山本內閣	1913年2月20日 - 1914年4月16日	山本權兵衛	立憲政友會
17	第2次大隈內閣	1914年4月16日 - 1916年10月9日	大隈重信	立憲政友會
18	寺內內閣	1916年10月9日 - 1918年9月29日	寺內正毅
19	原內閣	1918年9月29日 - 1921年11月13日	原敬	立憲政友會
20	高橋內閣	1921年11月13日 - 1922年6月12日	高橋是清	立憲政友會
21	加藤友三郎內閣	1922年6月12日 - 1923年9月2日	加藤友三郎	立憲政友會
22	第2次山本內閣	1923年9月2日 - 1924年1月7日	山本權兵衛	革新俱樂部
23	清浦內閣	1924年1月7日 - 1924年6月11日	清浦奎吾
24	加藤高明內閣	1924年6月11日 - 1926年1月30日	加藤高明	憲政會・立憲政友會・革新俱樂部
25	第1次若槻內閣	1926年1月30日 - 1927年4月20日	若槻禮次郎	憲政會

昭和時期

序號	內閣	任期	總理大臣	執政黨
26	田中義一內閣	1927年4月20日 - 1929年7月2日	田中義一	立憲政友會
27	濱口內閣	1929年7月2日 - 1931年4月14日	濱口雄幸	立憲政友會
28	第2次若槻內閣	1931年4月14日 - 1931年12月13日	若槻禮次郎	立憲政友會
29	犬養內閣	1931年12月13日 - 1932年5月26日	犬養毅	立憲政友會
30	齋藤內閣	1932年5月26日 - 1934年7月8日	齋藤實
31	岡田內閣	1934年7月8日 - 1936年3月9日	岡田啟介
32	廣田內閣	1936年3月9日 - 1937年2月2日	廣田弘毅
33	林內閣	1937年2月2日 - 1937年6月4日	林銑十郎
34	第1次近衛內閣	1937年6月4日 - 1939年1月5日	近衛文麿
35	平沼內閣	1939年1月5日 - 1939年8月30日	平沼騏一郎
36	阿部內閣	1939年8月30日 - 1940年1月16日	阿部信行
37	米內內閣	1940年1月16日 - 1940年7月22日	米內光政
38	第2次近衛內閣	1940年7月22日 - 1941年7月18日	近衛文麿
39	第3次近衛內閣	1941年7月18日 - 1941年10月18日	近衛文麿
40	東條內閣	1941年10月18日 - 1944年7月22日	東條英機	大政翼贊會
41	小磯內閣	1944年7月22日 - 1945年4月7日	小磯國昭	大政翼贊會
42	鈴木貫太郎內閣	1945年4月7日 - 1945年8月17日	鈴木貫太郎	大政翼贊會
43	東久邇宮內閣	1945年8月17日 - 1945年10月9日	東久邇宮稔彥
44	幣原內閣	1945年10月9日 - 1946年5月22日	幣原喜重郎	日本進步黨・日本自由黨
45	第1次吉田內閣	1946年5月22日 - 1947年5月24日	吉田茂	日本自由黨・日本進步黨

《日本國憲法》於1947年5月3日第1次吉田內閣的時候實施。

序號	內閣	任期	總理大臣	執政黨
46	片山內閣	1947年5月24日 - 1948年3月10日	片山哲	日本社會黨・民主黨・國民協同黨
47	蘆田內閣	1948年3月10日 - 1948年10月15日	蘆田均	民主黨・日本社會黨・國民協同黨
48	第2次吉田內閣	1948年10月15日 - 1949年2月16日	吉田茂	民主自由黨
49	第3次吉田內閣	1949年2月16日 - 1950年6月28日	吉田茂	民主自由黨・民主黨·自由黨
	——第1次內閣改組	1950年6月28日 - 1951年7月4日
	——第2次內閣改組	1951年7月4日 - 1951年12月26日
	——第3次內閣改組	1951年12月26日 - 1952年10月30日
50	第4次吉田內閣	1952年10月30日 - 1953年5月21日	吉田茂	自由黨
51	第5次吉田內閣	1953年5月21日 - 1954年12月10日	吉田茂	自由黨; 黨閣外合作：改進黨
52	第1次鳩山內閣	1954年12月10日 - 1955年3月19日	鳩山一郎	日本民主黨
53	第2次鳩山內閣	1955年3月19日 - 1955年11月22日	鳩山一郎	日本民主黨
54	第3次鳩山內閣	1955年11月22日 - 1956年12月23日	鳩山一郎	自由民主黨
55	石橋內閣	1956年12月23日 - 1957年2月25日	石橋湛山	自由民主黨
56	第1次岸內閣	1957年2月25日 - 1957年7月10日	岸信介	自由民主黨
	——內閣改組	1957年7月10日 - 1958年6月12日
57	第2次岸內閣	1958年6月12日 - 1959年6月18日	岸信介	自由民主黨
	——內閣改組	1959年6月18日 - 1960年7月19日
58	第1次池田內閣	1960年7月19日 - 1960年12月8日	池田勇人	自由民主黨
59	第2次池田內閣	1960年12月8日 - 1961年7月18日	池田勇人	自由民主黨
	——第1次內閣改組	1961年7月18日 - 1962年7月18日
	——第2次內閣改組	1962年7月18日 - 1963年7月18日
	——第3次內閣改組	1963年7月18日 - 1963年12月9日
60	第3次池田內閣	1963年12月9日 - 1964年7月18日	池田勇人	自由民主黨
	——內閣改組	1964年7月18日 - 1964年11月9日
61	第1次佐藤內閣	1964年11月9日 - 1965年6月3日	佐藤榮作	自由民主黨
	——第1次內閣改組	1965年6月3日 - 1966年8月1日
	——第2次內閣改組	1966年8月1日 - 1966年12月3日
	——第3次內閣改組	1966年12月3日 - 1967年2月17日
62	第2次佐藤內閣	1967年2月17日 - 1967年11月25日	佐藤榮作	自由民主黨
	——第1次內閣改組	1967年11月25日 - 1968年11月30日
	——第2次內閣改組	1968年11月30日 - 1970年1月14日
63	第3次佐藤內閣	1970年1月14日 - 1971年7月9日	佐藤榮作	自由民主黨
	——內閣改組	1971年7月9日 - 1972年7月7日
64	第1次田中角榮內閣	1972年7月7日 - 1972年12月22日	田中角榮	自由民主黨
65	第2次田中角榮內閣	1972年12月22日 - 1973年11月25日	田中角榮	自由民主黨
	——第1次內閣改組	1973年11月25日 - 1974年11月11日
	——第2次內閣改組	1974年11月11日 - 1974年12月9日
66	三木內閣	1974年12月9日 - 1976年9月15日	三木武夫	自由民主黨
	——內閣改組	1976年9月15日 - 1976年12月24日
67	福田赳夫內閣	1976年12月24日 - 1977年11月28日	福田赳夫	自由民主黨
	——內閣改組	1977年11月28日 - 1978年12月7日
68	第1次大平內閣	1978年12月7日 - 1979年11月9日	大平正芳	自由民主黨
69	第2次大平內閣	1979年11月9日 - 1980年7月17日	大平正芳	自由民主黨; 黨閣外合作：新自由俱樂部
70	鈴木善幸內閣	1980年7月17日 - 1981年11月30日	鈴木善幸	自由民主黨
	——內閣改組	1981年11月30日 - 1982年11月27日
71	第1次中曾根內閣	1982年11月27日 - 1983年12月27日	中曾根康弘	自由民主黨
72	第2次中曾根內閣	1983年12月27日 - 1984年11月1日	中曾根康弘	自由民主黨・新自由俱樂部
	——第1次內閣改組	1984年11月1日 - 1985年12月28日
	——第2次內閣改組	1985年12月28日 - 1986年7月22日
73	第3次中曾根內閣	1986年7月22日 - 1987年11月6日	中曾根康弘	自由民主黨
74	竹下內閣	1987年11月6日 - 1988年12月27日	竹下登	自由民主黨
	——內閣改組	1988年12月27日 - 1989年6月3日

平成時期

序號	內閣; 任期		總理大臣	執政黨
75	宇野內閣	1989年6月3日 - 1989年8月10日	宇野宗佑	自由民主黨
76	第1次海部內閣	1989年8月10日 - 1990年2月28日	海部俊樹	自由民主黨
77	第2次海部內閣	1990年2月28日 - 1990年12月29日	海部俊樹	自由民主黨
	——內閣改組	1990年12月29日 - 1991年11月5日
78	宮澤內閣	1991年11月5日 - 1992年12月12日	宮澤喜一	自由民主黨
	——內閣改組	1992年12月12日 - 1993年8月9日
79	細川內閣	1993年8月9日 - 1994年4月28日	細川護熙	日本新黨・日本社會黨・新生黨・; 公明黨・新黨先驅・民主社會黨・; 社會民主連合・民主改革連合（參議院會派）
80	羽田內閣	1994年4月28日 - 1994年6月30日	羽田孜	新生黨・日本新黨・民主社會黨・自由黨; ・公明黨・社會民主聯合・改革之會; 黨閣外合作：新黨先驅・新黨未來
81	村山內閣	1994年6月30日 - 1995年8月8日	村山富市	日本社會黨・自由民主黨・新黨先驅; 黨閣外合作：自由連合
	——內閣改組	1995年8月8日 - 1996年1月11日
82	第1次橋本內閣	1996年1月11日 - 1996年11月7日	橋本龍太郎	自由民主黨・日本社會黨/社會民主黨; ・新黨先驅; 黨閣外合作：自由連合
83	第2次橋本內閣	1996年11月7日 - 1997年9月11日	橋本龍太郎	自由民主黨; 黨閣外合作：社會民主黨・新黨先驅
	——內閣改組	1997年9月11日 - 1998年7月30日		自由民主黨; 黨閣外合作：社會民主黨・新黨先驅（到1998年6月）
84	小淵內閣	1998年7月30日 - 1999年1月14日	小淵惠三	自由民主黨
	——第1次內閣改組	1999年1月14日 - 1999年10月5日		自由民主黨・自由黨
	——第2次內閣改組	1999年10月5日 - 2000年4月5日		自由民主黨・自由黨・公明黨 黨閣外合作： 改革俱樂部
85	第1次森內閣	2000年4月5日 - 2000年7月4日	森喜朗	自由民主黨・公明黨・保守黨 黨閣外合作： 改革俱樂部
86	第2次森內閣	2000年7月4日 - 2000年12月5日	森喜朗	自由民主黨・公明黨・保守黨
	——內閣改組（中央省廳重組前）	2000年12月5日 - 2001年1月6日
	——內閣改組（中央省廳重組後）	2001年1月6日 - 2001年4月26日
87	第1次小泉內閣	2001年4月26日 - 2002年9月30日	小泉純一郎	自由民主黨・公明黨・保守黨
	——第1次內閣改組	2002年9月30日 - 2003年9月22日		自由民主黨・公明黨・保守黨/保守新黨
	——第2次內閣改組	2003年9月22日 - 2003年11月19日		自由民主黨・公明黨・保守新黨
88	第2次小泉內閣	2003年11月19日 - 2004年9月27日	小泉純一郎	自由民主黨・公明黨
	——內閣改組	2004年9月27日 - 2005年9月21日
89	第3次小泉內閣	2005年9月21日 - 2005年10月31日	小泉純一郎	自由民主黨・公明黨
	——內閣改組	2005年10月31日 - 2006年9月26日
90	第1次安倍內閣	2006年9月26日 - 2007年8月27日	安倍晉三	自由民主黨・公明黨
	——內閣改組	2007年8月27日 - 2007月9月26日
91	福田康夫內閣	2007年9月26日 - 2008年8月2日	福田康夫	自由民主黨・公明黨
	——內閣改組	2008年8月2日 - 2008年9月24日
92	麻生內閣	2008年9月24日 - 2009年9月16日	麻生太郎	自由民主黨・公明黨; 黨閣外合作：改革俱樂部
93	鳩山由紀夫內閣	2009年9月16日 - 2010年6月8日	鳩山由紀夫	民主黨・社會民主黨 （到2010年5月）・; 國民新黨; 黨閣外合作：新黨日本・新黨大地
94	菅內閣	2010年6月8日-2011年9月2日	菅直人	民主黨・國民新黨; 黨閣外合作：新黨日本、新黨大地
95	野田佳彥內閣	2011年9月2日—2012年12月26日	野田佳彥	民主黨
96	第2次安倍內閣	2012年12月26日至今	安倍晉三	自由民主黨・公明黨

中國

概述

明朝設立，清朝時正式成為最高官署。明洪武十三年（公元1380年），朱元璋為了加強中央集權，廢丞相，罷中書省，設“四輔官”，不久又罷。十五年（公元1382年）仿宋代制度，置華蓋殿、謹身殿、武英殿、文淵閣、東閣等大學士，為皇帝顧問。又置文華殿大學士以輔太子，品秩都是正五品。明成祖即位後，特派解縉、胡廣、楊榮等入午門值文淵閣，參預機務，稱為內閣。仁宗時，任用楊士奇、楊榮為華蓋殿、謹身殿大學士，權力加重。明世宗時，改華蓋殿為中極殿，謹身殿為建極殿，將大學士的朝位班次，列在六部尚書之前，地位大大提高，權力也大大提高。但明代之內閣大學士既無宰相之名，也無宰相之權，更非百官之首，明朝內閣首輔大學士的品級為正五品，所以內閣大學士往往要兼任其他高品級的職位，或者加高品級的虛銜，而且內閣實際還受制內廷司禮監。清朝沿置了內閣，天聰年間，設內三院；順治年間改稱內閣，以大學士分兼殿、閣之銜。康熙汲取明朝的教訓，重建內閣體制。在康熙年間內閣大學士的品級升為正一品，成為百官之首。乾隆年間，規定三殿、三閣大學士之制。軍機處成立後，實權集中到軍機處，內閣徒有虛名，成為傳達皇帝諭旨、公布文告的機關。但名義上仍為清代最高級之官署，內閣的意見在國家大事的決策過程中仍有舉足輕重的地位，具體事務仍由內閣辦理。清末仿行君主立憲制，設責任內閣，以舊內閣與軍機處合併為最高國務機關。北洋軍閥時期改稱國務院，習慣上仍稱內閣，其成員稱閣員。

內閣

明朝

內閣是在永樂時期建立的。

永樂雖有洪武一樣獨攬大權的野心和實力，但一次又一次的遠征讓他不能真正意義上地總攬政事（想像一下從京師到漠北運送文書的荒謬），於是一個幫助皇帝的“助手”機構——內閣就應運而生。還有一個因素，是因為他沒有他父親的體質，為了減少勞累，只好設定內閣幫助他。

內閣在最初的時候只是秘書性質的機構，但很快到宣德時期權力開始上升（三楊輔政）。雖有正統末年的反覆，但是到成化、弘治之際，內閣已經成為足以對抗皇權的文官政府代表。正德荒嬉好戰不亞於隋煬帝，卻因為有楊廷和等閣老撐著未成大亂，經過嘉靖、隆慶的發展，萬曆早期應該是內閣權力極盛的時期，張居正改革讓內閣成為政府運轉的中樞。

明朝著名內閣首輔張居正

1402年，剛從自己的侄子手裡奪過皇位的明成祖，為了鞏固權力，做出兩個重大決定：一是把首都遷到自己的勢力範圍北京；二，成立內閣。這樣，一個國事諮詢機構正式建立了。

內閣成立以前，宰相擁有僅僅低於皇帝的決策權、議政權和行政權，明成祖成立內閣以後，把原來宰相擁有的決策權牢牢把持在自己手中，議政權分給內閣，行政權分給六部。地方上分三司，分管司法、軍事、行政，直接對六部負責。

在明成祖掌控之下，內閣與六部各司其職，國家最高行政命令從紫禁城發出，通過全國1936處驛站，全長143700公里的驛道，層層下發到帝國每一個角落。

後來，明宣宗時期形成了更為完善的政務流程：全國大大小小的奏章，甚至老百姓給皇帝提出的建議，都由通政使司匯總，司禮監呈報皇帝過目，再交到內閣，內閣負責草擬處理意見，再由司禮監把意見呈報皇上最後決定如何處理，最後由六部校對下發。

內閣大學士的建議是寫在一張紙上，貼在奏章上面，這叫做“票擬”。而皇帝用紅字做批示，稱為“批紅”。按照規定，皇帝僅僅批寫幾本，大多數的“批紅”由司禮監的太監按照皇帝的意思代筆。以往，太監讀書識字是被嚴令禁止的。明宣宗不僅改了這個規矩，而且在他的鼓勵下，宮裡還成立了專門的太監學堂。後人猜測：明宣宗這一做法，其目的就是讓太監牽制內閣的權力。久而久之，一種奇怪的政治格局出現了。

我們發現明朝內廷、外廷的機構完全對稱。外有內閣，內有司禮監，外有三法司，內有東廠、錦衣衛，外廷有派往地方的總督、巡撫，而內廷派往地方的也有鎮守太監、守備太監等等。這樣，內廷、外廷相互制約，才能確保皇帝的決策地位。但是，內廷實際上是高於外廷的，這也造成了內外兩大政治勢力的爭權奪利和宦官專權。

紫禁城東部的這片建築在明代叫做文淵閣。明朝的內閣就設在這裡。在明朝萬曆年間，內閣首輔張居正讓這個紫禁城裡最不起眼的房子成為聲名顯赫的所在。在文淵閣辦公的內閣成為實際上的政務決策機構。

表面上，例行的政務流程似乎並沒有改變，但決策權卻出現了轉移。張居正是如何做到這一點的呢？

首先，當時的萬曆皇帝還是個孩子，張居正身為皇帝的老師，很容易影響皇帝的決策。

再者，萬曆的“批紅”是在司禮監馮保指導下完成，而馮保跟張居正關係密切。

張居正把自己的意見授意他人，寫成奏章，再由自己“票擬”贊同。幼年皇帝的批紅自然毫無問題。

就這樣，大臣的“奏章”，閣臣的“票擬”，皇帝的 “批紅”，實際由張居正一手操控，達到空前一致。他的新政也就毫無障礙地順利推進。 自明初以來，明朝的政務中心就在紫禁城這幾個地方轉換，權力的交替，左右著明朝的國運。宮闈重重之中、爭權奪權的陰謀時有發生。

通過幾代皇帝的努力，明朝曾經形成了一套完整的政務體系，它在權力平衡方面堪稱完善。

至今人們稱呼各國處理國家政務的最高行政機構，仍多按此習慣稱為內閣。內閣一詞已成為政府首腦部門的代稱。

內閣建立

內閣官員的名稱如“某某殿大學士”、“某某閣大學士”等官名開始於唐朝。但唐朝的集賢殿“學士、直學士、侍讀學士、修撰官，掌刊緝經籍。凡圖書遺逸、賢才隱滯，則承旨以求之。謀慮可施於時，著述可行於世者，考其學術以聞。凡承旨撰集文章、校理經籍，月終則進課於內，歲終則考最於外。”其職責主要是編輯圖書、發現推薦文學賢才，不是掌握行政權的中央機構。宋朝設立的“殿閣大學士”名目繁多，如“觀文殿、端明殿、龍圖閣學士、天章閣學士、寶文閣學士、顯謨閣”等學士，但都是給做過宰相的人加上的榮譽銜，無實際職責。《宋史職官志》記載：“觀文殿大學士學士之職，資望極峻，無吏守，無職掌，惟出入侍從備顧問而已。”“皇祐元年，詔：置觀文殿大學士，寵待舊相，今後須曾任宰相，乃得除授。”

由上可見，唐宋時雖有“殿閣”和“殿閣大學士”之名，實際上都不是“內閣”。

“內閣”機構的建立開始於明朝。

明太祖為了進一步加強君主專制權力，先是於洪武十三年殺掉丞相胡惟庸，皇帝自己直接管六部。他還下詔：“以後嗣君，其毋得議置丞相。臣下有奏請設立者，論以極刑！”但他的精力再旺盛，也管不了那么多的國事，因此到了洪武“十五年，仿宋制，置華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣諸大學士，禮部尚書邵質為華蓋，檢討吳伯宗為武英，翰林學士宋訥為文淵，典籍吳沉為東閣。 又置文華殿大學士， 征耆儒鮑恂、余詮、張長年等為之， 以輔導太子。秩皆正五品。”但這些殿閣大學士“特侍左右，備顧問而已”。而且品級很低，只有五品，以免擅權。它只能算是“內閣”機構的濫觴。

“內閣”的真正建立是在明成祖的時候。明成祖即位後，命官品較低的翰林院編修、檢討等官於午門內的文淵閣當值，參與機務，始稱為“內閣”。“閣臣之預務自此始，然其時，入內閣者皆編、檢、講讀之官，不置官屬，不得專制諸司。諸司奏事，亦不得相關白。”仍然是皇帝的私人秘書。永樂中期以後職權漸重，實際上成為輔佐皇帝的最高幕僚和決策機構。到了明神宗萬曆年間張居正任內閣首輔大學士後，明朝內閣的權力達到頂點。

清朝沿用明制，亦設內閣。但清初由皇族中的實力派組成的議政王大臣會議能夠在很大程度上左右決策，內閣的權力受到其一定程度的限制，康熙皇帝汲取明朝的教訓，重建內閣體制，但其自身的權力已不及明代內閣。明朝中後期諸帝多不問政務，故內閣大臣能操縱政局；而清帝多不廢政事，“內外大臣言官摺奏則直達御前，閣臣不得與聞；天子有詔則面授閣臣，退而具草以進，曰可，乃下”，內閣只是執行皇帝意志的工具。而由於無大臣互訐宦官亂政之事發生，所以內閣大學士的職掌能夠正常發揮，功能有“代閱章奏”，“票答”，“贊襄機務”，“總裁實錄、史志”等數項。1732年雍正帝設立軍機處以後，實權在軍機處，內閣徒有虛名，變成只是傳達諭旨、公布文告的機構，但名義上仍為清代最高級之官署，內閣的意見在國家事務的決策過程中仍有舉足輕重的地位，具體事務仍由內閣辦理。清末設立責任內閣，軍機處和內閣均廢。（民國初年的內閣性質不同，已不是明清內閣的繼承。）

清朝

順治十五年（公元1658年）七月，順治帝為進一步加強皇權，參照明制，改內三院為內閣。

清末皇族內閣

大學士改加殿、閣頭銜，稱“中和殿大學士”、“保和殿大學士”、“文華殿大學士”、“武英殿大學士”、“文淵閣大學士”、“東閣大學士”（乾隆十三年去掉中和殿，增入體仁閣，成為三殿三閣）。大學士的品級改為正五品，這也是參照明制，怕大學士權力過重，而特降低其品秩，藉以抑制。

順治十八年（公元1661年）順治駕崩，年僅八歲的康熙即位，四大臣輔政，守舊一派抬頭，內閣被廢除，恢復為內三院。

康熙親政後，為鞏固從保守派大臣手中奪回的皇權，於康熙九年（公元1670年）恢復設立內閣。

內閣大學士的品級，在康熙年間，滿、漢俱定為正一品。

至此，大學士成為清王朝地位最高的官員，猶如歷朝的丞相。《清史稿·大學士年表序》說：清大學士滿、漢兩途，勛高位極，乃以相授，其品列皆首文班。任軍機者，自親王外，其領袖者必大學士，唐、元三公尚不及也。這說明清代大學士的地位是極為尊崇的。

協辦大學士，猶如宋之參知政事，為大學士之副職。初期未有定額設定，遇有大學士在內廷行走或奉差在外，才另選人員協辦閣務。早在雍正元年至五年間（公元1723—1727）有署大學士，六年（公元1728年）又有額外大學士。十年至十三年（公元1732—1735年）再設協理大學士。到乾隆四年（公元1739年）才有協辦大學士，以後並改為常設。其品級比大學士稍低，從一品。

內閣學士的品級為從二品，均兼侍郎銜（乾隆五十八年以後去兼銜）。其職掌是：滿學士掌奏本章，漢學士掌批“題本”（內外官員匯報皇帝之文書）。若依其應有權任，並不僅於此。如康熙二十一年（公元1682年）諭：“學士乃參贊政事之官，如有所見，應行啟奏。近來並無與議者，若惟送本接本，用一筆帖式足矣，何必設立學士？此後各有所見，俱令敷陳。”雖有此諭，可是一般學士仍按部就班，作一些例行之事而已，遠不如軍機章京職責之重。

內閣人員的額數，據《大清會典》、《清史稿》等書的記載，規定為：大學士滿、漢各2人，協辦大學士滿、漢各一人，學士滿6人、漢4人，典籍滿、漢、漢軍各2人，侍讀學士滿4人，漢、蒙各2人，侍講滿10人，漢、漢軍、蒙各2人，委署侍讀無定員，中書滿70人，漢30人，漢軍8人，蒙16人，帖寫中書滿40人，蒙古6人（以上各員額時有增減），撰文中書無定員，供事62人，總人數為288人（委署侍讀是由典籍內派委、撰文中書是由中書內派委，都不占額數）。

內閣乃諸曹總匯之區。其職掌據《光緒會典》卷2載：“掌議天下之政，宣布絲綸、厘治憲典，總鈞衡之任，以贊上理庶務。凡大典禮，則率百寮以將事”。其具體的職務有：

第一，掌議政事，宣布綸音（皇帝的詔令）。

內閣為正一品衙門，位在六部之上。大學士“位尊望重”，其職務首先是議政事，宣布綸音。閣臣常在皇帝的左右，充當顧問。他們不但對答政事中的疑難問題，而且為皇帝辦理公文，草擬諭旨。內閣所承辦的公文有制、詔、誥、敕、題、奏、表、箋。據《光緒會典》卷2載：凡綸音之下達者，曰制、曰詔、曰誥、曰敕，皆擬其式而進焉。凡大典宣示百寮，則有制辭。大政事、布告臣民，垂示彝憲，則有詔，有誥。覃恩封贈五品以上官，及世爵承襲罔替者，曰誥命。敕封外藩、覃恩封贈六品以下官，及世爵有襲次者，曰敕命。諭告外藩及外任官坐名敕、傳敕，曰敕諭。 內閣為絲綸重地，每日欽奉上諭，由軍機處承旨，凡應發鈔者，皆下於內閣。此外，內閣還負責記載綸音，所載事項分為三冊：凡每日發科本章，滿漢票簽處當直中書摘記事由、詳錄聖旨者分為一冊，稱為“絲綸簿”；特降諭旨者分為一冊，稱為“上諭簿”；中外臣工奏摺，奉旨允行，及交部議覆者，分為一冊，稱為“外記簿”。三冊存放內閣，以備參考。

第二，辦理本章。

內閣的日常事務，是為皇帝辦理本章。《內閣志》中說：“大學士于軍國，事無不統，其實每日所治事，則閱本也。”《皇朝文獻通考》卷80載，大學士的職務主要也是辦理本章。清代內外官的本章可分為通本和部本兩類。凡各省將軍、督撫、提鎮、學政、鹽政、順天府尹、盛京（今遼寧省）五部本章，俱通過通政司再送內閣，稱為“通本”；在京六部及各院、府、寺、監衙門本章，稱為“部本”。通本到閣後因無滿文部分，先由漢本房將其貼黃翻譯為滿文，轉滿本房校閱，繕寫清楚貼上於後。部本原系滿、漢文合璧，與譯好的通本一併交漢票簽處。由中書草擬票簽，經侍讀學士校閱， 由大學士審閱後，交滿、漢票簽處繕寫滿、漢文正簽。經內奏事處進呈御覽； 皇帝批閱後，交批本處，漢學士批漢字於正面，翰林滿人中書批滿字於反面，至此成為“紅本”。接著是下達執行：由滿本房領出交紅本處，每日六科給事中來處承領，到科後抄發各衙門執行；每年終，由六科給事中回繳紅本處，轉交典籍北廳，再入紅本庫保存。此外，內閣還處理部分奏摺。

第三，辦理典禮祭祀的有關事宜。

凡是比較隆重的典禮和祭祀，如皇帝登極、立後、祭天地、祖宗等，都由內閣辦理。《光緒會典》卷2載：凡大祀、中祀，前期書祝版。奉神位於壇廟，則視鐫與其飾青。制冊寶亦如之。皇帝登極則奉詔，授受大典，奉寶亦如之。冊立冊封則授節。命將出師，授敕印亦如之。文武傳臚則奉榜。凡大朝會、進表，則展表所宣焉。

第四，組織修書，存貯檔籍。

纂修史籍，本是翰林院職掌。順治初，以翰林院分隸內三院，修書各館，也附設於內三院。康熙以後，雖分設翰林院，但各書修纂，仍以內閣大學士任監修總裁官，學士則分兼副總裁、總纂、纂修等職。此外，內閣還負責檔案典籍保藏。在東華門內置紅本、實錄庫，這是清政府重要的檔案庫。另外還收存揭帖。《光緒會典事例》卷14載，“雍正七年（公元1729年）議準，各省題奏本章，俱增寫揭帖一通，送起居注館，俟記注後，將揭帖轉送內閣收存。”內閣收存最大量的檔案是紅本，其他還保存實錄、聖訓。

內閣的內部設有典籍廳、滿本房、漢本房、蒙古房、滿票簽處、漢票簽處、誥敕房、稽察房、收發紅本處、飯銀處、副本庫、批本處等機構，分掌各項事務，其設官員額及具體職掌分別如下： 典籍廳：是內閣的秘書部門，有學士10人（滿6人，漢4人）、典籍6人（滿、漢、漢軍各2人），供事22人。此外侍讀學士、侍讀、中書等兼在典籍廳辦事者，由大學士派委，無定員。其辦事之所，分南、北兩廳。南廳職掌有四：

（一）掌關防。內閣無印，對外行文，用典籍廳關防。

（二）收發及辦理文稿。各衙門來文，直送兩廳，再按事務性質分送各

房。

（三）官員考績事務。負責對侍讀、典籍、中書等官的考績。

（四）管理“吏役”事務。考取助理事務的“供事”及管轄皂役等事。

北廳職掌也有四項：

（一）掌奏章。擬辦陳事請旨之奏本及進賀表等。

（二）辦理大典事務。即關於大典禮的籌備應辦事項。

（三）用寶洗寶。請用國家寶璽及歲終封寶日洗寶事務。

（四）收藏紅本圖籍，並收貯表章等。

滿本房，或稱滿本堂或滿洲堂。有侍讀學士2人，侍讀4人，中書39人，貼寫中書24人，供事3人，共72人（均為滿員）。掌校閱題本的滿文部分，管理內閣大庫及皇史宬的收藏事務。如收貯實錄、聖訓、起居注、史書、方略及經略將軍的印信等物。收發和每日向皇帝進呈實錄，增修王公世爵譜冊以及繕寫各項滿洲文字。

漢本房，又名漢本堂，有侍讀學士4人（滿、漢各2人），侍讀5人（滿3人，漢2人）、中書42人（滿31人，漢軍8人，漢3人），貼寫中書16人（都是滿員），供事3人。其職掌為收發通本，翻寫貼黃及各項應翻為滿文之文書，如上諭、碑文、冊寶、祝版應譯為滿文者均屬之。故又有翻譯房之稱。

蒙古房，又稱蒙古堂，有侍讀學士2人，侍讀2人，中書16人，貼寫中書16人（以上均蒙員）。掌翻譯蒙、回、藏等各種文字以及外國來文。凡遇有各藩部陳奏事件及表文，皆譯出具奏。凡頌揚各藩部誥敕、碑文、匾額以及奉旨特交事件，俱由蒙古房譯出繕寫。並管理蒙古實錄，聖訓。凡外國文字，如俄國照會，即召翰林院俄羅斯館官員至房翻譯。西方各國來照，即召西洋館官員翻譯。

滿票簽處，有侍讀3人（滿員），中書22人（滿20人，蒙古2人），貼寫中書8人（滿員）、供事4人，此外尚有委署侍讀（滿員）若干人。滿票簽處掌校閱滿文本章並撰繕滿文票簽，皇帝出巡時，發遞本報。京內外官員的奏摺，經皇帝批閱，應交在京各衙門知道或辦理的，由軍機處交滿票簽處，傳知各衙門鈔回辦理。

漢票簽處，有侍讀2人，中書27人（以上均漢員），供事4人。此外有委署侍讀若干人。掌校閱漢文本章，撰繕漢文票簽；撰擬御製文字，如制、詔、誥、敕、冊文、祝文、封號等。

誥敕房，康熙十年（公元1671年）始設誥敕房，隸漢本房兼管。專司校勘和收發誥敕。凡漢票簽處撰擬誥敕，由誥敕房審核，繕定正本，用寶頒發。 封贈誥敕，按定式刊刻存儲，凡用時交中書科填寫，經誥敕房校閱頒發。

稽察房，雍正五年（公元1727年），令各部院衙門將每日事件已結、未結情由聲明送內閣，於月底匯齊奏報，這時始設稽察房。其職官由大學士於滿、漢侍讀、中書內派委，無定員。額設供事4人，凡交部議復事件，按日記檔，俟各部院移會到時，逐一核對，分別已結、未結，每月匯奏一次，叫“月折”。每日軍機處發出滿、漢文諭旨，由滿票簽處移至稽察房存儲，至月底，繕寫滿漢文合璧奏摺匯奏，稱為“匯奏諭旨”。

收發紅本處，又稱紅本處、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《會典》均未見記載。《嘉慶會典》始有此名稱。約成立於乾嘉年間。司員由大學士於滿、漢中書內派委，無定員。凡批過的題本，交由紅本處每日發給六科傳鈔，年終繳回匯集，貯入紅本庫。

飯銀庫，又稱飯銀處，其司員由大學士於滿洲侍讀、典籍、中書內派委，無定員。專掌收支內閣司員飯銀。這種飯銀由各省總督、巡撫及布政使咨送。 分配辦法是：大學士每日銀三錢，以下官員遞減，至中書每日銀六分，以充飧食費用。

副本庫，約成立於乾嘉年間，《嘉慶會典》始有此名。其司員由大學士於滿、漢中書內派委，無定員，掌收題本之副本。乾隆以前，每到年終收藏副本，都派漢票簽處的中書送存皇史宬廂房，年久貯滿，無地存收，才另設副本庫。

批本處，乾隆以前稱“紅本房”，設於宮廷之內。其司員有滿洲翰林院官1人（於翰林各職事內選用），中書7人，掌進本之收發與批本事務。每日進本，由滿票簽處中書送交批本處，由批本處送內奏事處進呈，待發下以後，批本處照皇帝閱定滿文簽，用紅筆批於本面，再交滿票簽處中書帶回內閣，遇有改簽及“折本”，皆存記檔案，按日交發辦理。

清內閣自天聰十年（公元1636年）設內三院起，至宣統三年（公元1911年）止，掌握國政有270多年之久，但其勢力不是始終如一的，是屢有演變的。初設內三院時，尚在關外，並有議政處分其權。那時只是初具規模。入關後，為加重內三院之職權，明命條陳政事或外國（對外）機密或奇特謀略，都由內三院轉奏。並定內三院品級與六部同（先是低六部一級）。順治十五年（公元1658年），正式改為內閣，只是沿襲明代官制，並不是加強內閣職權，減少了它的職官人數，其權勢反而低於內三院。順治十八年（公元1661年）再改回內三院，大學士品級又同於六部。康熙九年（公元1670年）恢復內閣，大學士兼尚書。康熙親政後，軍國機要，始終歸內閣。至雍正八年（公元1730年），大學士升為正一品，在各部尚書之上（尚書為從一品），當時雖已設軍機處，但任軍機大臣者，除親王外，其首領必是大學士，所以當時的大學士是勛高位極，因稱內閣為“宰輔”。至乾隆二年（公元1737年），再設軍機處後（軍機處停設了二年），機要章奏都下到軍機處。凡軍國要務，都要由軍機大臣承旨出政，內閣之權便輕，只是辦理一些例行事務。趙翼在《檐曝雜記》中說：“軍機處，地近宮廷，便於宣召。為軍機大臣者，皆親臣重臣，於是承旨出政，皆在於此矣。” 《清史稿·大學士年表序》說：“雍正以後，承旨寄信有軍機處。內閣宰輔，名存而已。”原來具有宰相身分的內閣大學士，成為進爵的虛銜，內閣便淪為辦理例行政務、頒發文告的機關。光緒二十七年（公元1901年）八月改題為奏，內外臣工的奏章，一般都採用奏摺。改題為奏後，各省督撫就不須把題奏事件的副本交通政司轉送內閣了，內閣便成了“閒曹”。這時的內閣公署，僅成了儲存檔案之所。宣統三年（公元1911年）四月，另組西歐式的責任內閣，舊內閣廢。