武漢市全面推進全市公立醫院綜合改革實施方案

為深入貫徹落實《國務院辦公廳關於城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》(國辦發〔2015〕38號)、《中共中央辦公廳國務院辦公廳轉發〈國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組關於進一步推廣深化醫藥衛生體制改革經驗的若干意見〉的通知》（廳字〔2016〕36號）精神，持續深化本市公立醫院改革工作，市人民政府決定在試點工作的基礎上全面推進市公立醫院綜合改革。為此，特制訂本方案。

基本介紹

• 中文名：武漢市全面推進全市公立醫院綜合改革實施方案 
• 文號：武政規〔2016〕31號 

總體要求

堅持改革聯動、突出重點和探索創新的基本原則，以國家醫療衛生服務中心發展規劃為引領，充分發揮公立醫院公益性質和主體作用，進一步落實政府辦醫責任，進一步發揮市場機製作用，進一步加強醫療、醫保、醫藥聯動，加快推進我市公立醫院綜合改革，力求在管理體制、補償機制、價格機制、人事薪酬、醫保支付等體制機制改革上取得突破。

到2017年底，本市行政區域內二級以上（以上含本數，下同）公立醫院（軍隊醫院除外，下同）綜合改革全面推開，區域醫療服務、集聚、輻射能力有效提升；就醫秩序得到改善，三級醫院普通門診就診人次占醫療衛生機構總診療人次的比重明顯降低；醫藥費用不合理增長得到控制，門診病人次均醫藥費用、住院病人人均醫藥費用增長幅度逐步降低；醫療收入結構漸趨合理，體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務收入占醫療收入比重（以下簡稱占比）總體增至30%以上，藥占比（不含中藥飲片）總體降至30%左右，檢查和化驗收入占比總體降至20%左右，百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降至20元以下；民眾看病就醫負擔明顯減輕，總體上個人衛生支出占衛生總費用的比例降低至30%以下。

改革範圍時間

原則上本市行政區域內所有二級以上公立醫院均納入改革範圍。其中，規劃、準入、監管、醫藥分開、藥品和醫用耗材集中採購、價格、醫保等方面改革政策適用於所有二級以上公立醫院；管理體制、績效考核評價、政府投入（化債）、人事薪酬等方面改革政策僅適用於市、區屬公立醫院。市、區屬公立醫院從2016年12月31日起，啟動公立醫院綜合改革工作，全面取消藥品加成，同步執行新版醫療服務價格改革政策、增加財政補助。

在漢國家部屬醫院、省屬醫院、國有企業所辦醫院可參照本方案，制訂具體實施意見報同級主管部門審定後實施。

重點改革任務

建立醫院制度

1.進一步推進管辦分開。在市級層面先行組建公立醫院管理委員會，負責市屬醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、資金投入、運行監管、績效考核評價等；委員會下設市公立醫院管理中心，承擔委員會日常工作。市衛生計生委從直接管理市屬醫院轉為行業管理，進一步強化政策法規、行業規劃、標準規範的制定和監督指導職責，對區域內各級各類醫療衛生機構統一規劃、統一準入、統一監管，建立屬地化、全行業管理體制。

2.強化辦醫主體的作用和地位。市公立醫院管理中心等辦醫主體對公立醫院實施戰略規劃管理、全面預算管理、績效考核評價、國有資產管理、投資建設、審計監督等，引導公立醫院專業化、精細化、規範化發展。

3.開展公立醫院法人治理結構改革。選擇1—2家市、區屬醫院先行試點，實行院長聘任制。院長由辦醫主體按照規定程式聘任；副院長由院長提名，經辦醫主體同意後按照規定程式聘任。突出院長專業化管理能力，推進職業化建設。實行院長責任制、任期目標責任考核和問責制。逐步取消公立醫院的行政級別，各級衛生計生行政部門負責人一律不得兼任公立醫院領導職務。採取有效形式建立公立醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要幹部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論並按照規定程式執行，落實院務公開，發揮職工代表大會職能，強化民主管理。鼓勵資產多元化、實行委託管理的公立醫院以及區域醫療（健康）聯合體等在醫院層面成立理事會。

4.強化公立醫院績效考核。進一步修訂以公益性為導向的績效評價指標體系，突出功能定位、職責履行、藥品和醫用耗材費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度等指標，並建立動態調整機制。從2017年起，市公立醫院管理中心定期組織對市屬醫院績效考核評價以及院長年度和任期目標責任考核，考核結果與醫院財政補助、醫保支付、績效工資總量核定以及黨委書記和院長年薪、任免、獎懲等掛鈎，建立激勵約束機制。

5.建立總會計師委派制度。辦醫主體向公立醫院委派總會計師，承擔辦醫主體所賦予的管理職責，協助院長負責醫院財務管理和會計核算，落實審計意見，監督、執行審計決定，加強預決算、成本核算、經濟運行分析與監測、國有資產管理等工作，參與規劃發展、風險防範、內部績效以及內部控制等管理，規範醫院經濟運行。

6.建立全面預算管理制度。辦醫主體向公立醫院下達全面預算編制依據，由公立醫院根據發展定位、戰略規劃、年度工作目標和資源狀況，在強化成本核算的基礎上，編制年度全面預算，按照規定報送辦醫主體審核。對公立醫院全面預算執行結果進行評價。

建立公立機制

1.落實政府投入責任。按照市公立醫院綜合改革政府投入的政策規定，落實符合區域衛生規劃的市、區屬公立醫院基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用支出和政策性虧損補貼。市、區屬公立醫院取消藥品加成（中藥飲片除外，下同）造成的政策性虧損，由同級財政根據醫療服務價格改革實施方案，對不同級別、不同類型公立醫院實行差別化補償，並在3年內分年度化解市、區屬公立醫院長期債務。

2.破除以藥補醫機制。市、區屬公立醫院取消藥品加成後，通過調整醫療服務價格、增加財政補助、改革醫保支付方式以及醫院強化成本核算、節約運行成本等，建立科學合理的補償機制。採取有效措施推進醫藥分開，切斷醫院和醫務人員與藥品間的利益鏈。

3.進一步理順醫療服務價格。按照“總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位”的要求，結合市、區屬公立醫院實際，調整提升醫院普遍開展的、體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，降低大型醫用設備檢查治療價格。按照“騰空間、調結構、保銜接”的基本路徑，通過取消藥品加成、集中採購、醫保控費等降低藥品、器械和醫用耗材等費用，嚴格控制不合理檢查和化驗費用，為調整醫療服務價格騰出空間。醫療服務價格調整的部分按照規定納入醫保支付範圍。逐步理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關係，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。

4.深化醫保支付方式改革。積極推行總額預算下的按病種付費、按人頭付費、按床日付費等多種付費方式相結合的複合型付費方式，選擇1—2家市、區屬公立醫院試行按疾病診斷相關分組付費（DRGs）方式。加強公立醫院醫保付費管理，普遍安裝醫保付費管理軟體，控制超範圍報銷；對醫保付費增幅較高的開展稽查，對違規行為從嚴從重處罰。逐步將醫保對醫療機構服務的監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管。加快推進臨床路徑管理，到2017年底，市、區屬公立醫院實施臨床路徑管理的病例數要達到出院病例數的30%以上，按病種付費的病種不少於100個，並逐年擴大市、區屬公立醫院實施臨床路徑管理的病例數占出院病例數的比例和按病種付費的病種數。按照國家和省統一部署，在規範日間手術和中醫非藥物診療技術的基礎上，逐步擴大納入醫保支付的日間手術和醫療機構中藥製劑、針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術範圍。

降低藥品費用

1.推行藥品帶量採購試點工作。各公立醫院按照“一品三劑型二規格”的原則，從《湖北省2016年度公立醫院藥品集中採購目錄（一）（四）》推薦本院使用量和採購金額靠前的20個品種的藥品以備遴選，經過醫院藥事管理委員會討論和組織專家評選出6個品種的藥品，選擇質優、價格合理的廠家中標，確保比2015年湖北省掛網的同品規的藥品價格明顯下降。在此基礎上，同時推進直接掛網藥品帶量採購工作。對帶量採購藥品實行“兩票制”，鼓勵醫院與藥品生產企業直接結算藥品貨款、藥品生產企業與配送企業結算配送費用，壓縮中間環節，降低虛高價格。

2.推進醫用耗材招標及網上陽光採購。積極探索創新高值醫用耗材採購管理模式。在高值醫用耗材實行限價掛網採購的基礎上，鼓勵公立醫院二次議價，動態調整高值醫用耗材限價；結合公立醫院醫用耗村使用情況，開展部分高值醫用耗材的帶量採購工作；針對低值醫用耗材中價值高使用量大的產品，推進掛網限價工作；逐步推行醫用耗材採購“兩票制”。通過議價環節切實降低耗材採購成本，壓縮流通環節的虛高空間。

3.加強合理用藥管理。全面落實合理用藥電子預警系統管理市、院級平台對接工作，安裝第三方反統方軟體，抓好源頭治理，完善監督措施。重點加強激素類藥物、抗菌藥物、抗腫瘤藥物、輔助用藥、醫院超常使用的藥品的臨床合理使用監控，切實降低民眾費用負擔。加強醫務人員合理用藥培訓和考核，發揮藥師的用藥指導作用，規範臨床醫生處方行為，切實減少不合理用藥。

建立符合制度

1.建立靈活用人機制。加快推進公立醫院編制管理改革，創新公立醫院編制管理方式，完善編制管理辦法，積極探索實行公立醫院編制總量管理，逐步實行人員備案制。在部分公立醫院實行人員編制總量管理試點的基礎上，向市、區公立醫院推廣其經驗和做法。

加快公立醫院人事制度改革，全面實行契約聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度；建立健全崗位設定動態調整機制。建立特殊人才引進目錄製度，對公立醫院緊缺的專業人才和高層次人才，可按照目錄和信息公開、過程公開、結果公開的原則，由公立醫院採取自主考察考核、專家推薦、專業測評等方式招聘。公立醫院可根據發展需要申請設定特設崗位，不受公立醫院崗位總量、最高等級和結構比例限制。

2.合理確定醫務人員薪酬水平。實施公立醫院醫務人員薪酬制度改革，在市、區屬公立醫院積極推行主要負責人年薪制和除主要負責人外的其他在編人員、簽訂勞動契約的非在編人員（不含勞務派遣制用工人員）績效薪酬總額管理制度，並建立動態調整機制。公立醫院通過科學的績效考核，在核定的績效工資總額範圍內自主實行收入分配，重點向臨床一線、業務骨幹、關鍵崗位以及支援基層和有突出貢獻的人員傾斜，合理拉開收入差距。

3.強化醫務人員績效考核。進一步完善公立醫院內部考核與獎懲辦法，突出崗位工作量、服務質量、行為規範、技術能力、醫德醫風和患者滿意度，將考核結果與醫務人員崗位聘用、職稱晉升、個人薪酬掛鈎。嚴禁給醫務人員設定創收指標，嚴禁將醫務人員個人薪酬與醫院的藥品、醫用耗材、大型醫學檢查等醫療收入掛鈎。

推進分級制度

1.促進優質醫療資源下沉。通過下派專家巡診、派駐技術骨幹、接受基層進修等方式，引導優質專業技術下沉。加強社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院的硬體建設，保障社區基本醫療、公共衛生和健康管理服務能力的提升。組建以家庭醫生為核心、專科醫師提供技術支持的簽約服務團隊，向居民提供長期連續的醫療服務。以“糖尿病”、“高血壓”等慢性病為突破口，積極做好社區“健康教育”工作，開展疾病普查和防控，促進慢性病病人管理下沉，提高社區慢性病管控有效率和病人依從性。

2.組建緊密型區域醫療（健康）聯合體。研究制訂推進中心城區緊密型區域醫療聯合體建設和新城區健康聯合體建設的具體實施方案，突出二級以上公立醫院作為區域醫療（健康）聯合體牽頭單位的核心作用，建立健全二級以上公立醫院幫扶基層醫療衛生機構的相關管理、運行和考核等機制，促使人才、技術、設備、信息等關鍵要素在區域醫療（健康）聯合體內充分共享和柔性流動，切實幫助指導基層機構提升服務能力。建立遠程聯合門診、預約轉診及遠程會診機制，推進公立醫院與社區一體化，將公立醫院普通門診延伸至基層醫療衛生機構。逐步建立區域醫療（健康）聯合體內的分工協作機制，形成分級診療、有序就診的格局。推動基層衛生工作由“以治病為中心”向“以健康為中心”轉變，發揮基層醫生家庭健康“守門人”的全科作用及大醫院專家團隊的專科作用。促進急慢分治，為社區居民提供安全、有效、方便、價廉的全方位、全生命周期的健康服務，最終實現多方共贏。

3.大力提升基層醫療機構信息化水平。加快構建互通共享、業務協同的市、區兩級人口健康信息平台，完善以居民電子健康檔案、電子病歷、電子處方等為核心的基礎資料庫，打通各類醫療衛生機構數據資源共享通道，健全基於網際網路技術的分級診療信息系統，為實現連續、協同、整合的醫療衛生服務提供技術支撐。圍繞國家推進“網際網路+健康醫療”的戰略部署，運用雲計算、大數據、物聯網、移動網際網路等新一代信息技術，推動民眾就醫信息資源融合與共享，建立便捷、高效、安全的智慧醫療套用體系。

4.完善配套政策措施。完善不同級別醫療機構的醫保差異化支付政策，對符合規定的轉診住院患者連續計算起付線。明確高血壓、糖尿病分級診療服務目標、路徑與雙向轉診標準，落實不同級別醫療衛生機構功能定位。積極探索慢性病“醫院—社區”一體化管理模式，重點加強基層慢性病的用藥銜接。

控制費用增長

1.採取綜合措施，控制醫療費用。進一步落實國家、省、市相關部門關於控制公立醫院醫療費用不合理增長的相關政策，將控制公立醫院醫療費用不合理增長作為深化公立醫院改革的重要目標和任務，統籌謀劃、綜合施策，強化規範醫療、完善醫保、改革醫藥等政策聯動，推動實現醫療費用增長與經濟社會發展、醫保基金運行和民眾承受能力相協調，切實維護人民民眾健康權益，促進醫藥衛生事業健康發展。

2.加強信息公開，促進目標責任落實。衛生計生行政部門結合實際合理確定並量化區域醫療費用增長幅度，定期公布主要監測指標，初步建立公立醫院醫療費用監測體系，醫療費用不合理增長的勢頭得到初步遏制。到2017年底，公立醫院醫療費用控制監測和考核機制逐步健全，居民看病就醫負擔進一步減輕。

保障措施

（一）加強組織領導。將市公立醫院綜合改革工作納入市全面深化改革領導小組年度工作要點，由市、區醫改領導小組分別負責全面推進市、區屬公立醫院綜合改革，並積極爭取省醫改辦支持，協調在漢國家部屬醫院、省屬醫院、國有企業所辦醫院參與我市公立醫院綜合改革，共同落實好公立醫院改革國家聯繫試點工作任務。

（二）強化督查評價。積極主動配合省醫改辦、省衛生計生委組織開展年度自評工作，自評結果於次年1月底前上報國務院醫改辦、國家衛生計生委，一併做好抽查覆核準備工作。定期開展督查、監測和分析，對排名靠後或改革進展滯後的區、部門和單位予以通報批評，並與各級財政補助掛鈎。

（三）做好宣傳引導。堅持正確的輿論導向，加大政策宣傳解讀力度，及時解答和回應社會關切，合理引導社會輿論、民眾預期和就醫行為，為全面推進公立醫院改革營造良好的輿論氛圍和社會環境。充分調動各方參與改革的積極性、主動性和創造性，及時總結推廣改革先進經驗。