基本介紹
- 中文名：地方債務膨脹
- 類型：經濟術語
動因,風險,治理,
動因
地方政府債務從本質上來講是指地方政府作為債務人，由於過去的交易或事項而引起的將會導致經濟資源外流的政府現有責任，反映的是地方政府在地方經營過程中的一種角色選擇。儘管政府負債是一種常態，但是作為公共利益代表的政府，顯然不應該使得債務負擔過於繁重。然而，事實上許多地方政府已經將政府債務作為補充財源的重要手段。造成地方政府債務規模不斷膨脹的原因主要包括如下幾個方面。
- (一)不合理的財稅制度導致地方債務的被動形成
1994年分稅制改革以後，將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅。其中消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享，而一些稅源零散、穩定性差的稅種劃歸地方。這樣一來，中央財政收入占總收入的比重不斷增加，而地方財政收入所占比重則大幅減少。從數據看，1993年地方財政收入占國家財政總收入的比重為78%，而從1994年到2011年大多數年份，地方財政收入所占比重都低於50%;與此同時，為了促進經濟發展和社會進步，地方政府承擔的公共產品和公共服務的範圍卻不斷擴大，教育、醫療、社保等標準不斷提高，財政剛性支出急劇增加；而在財權重心上移事權重心下壓的不斷強化，地方政府面臨較大的財政支出壓力，迫使地方政府不得不負債維持運轉。
當然，隨著中央政府財力的增強，中央政府希望通過轉移支付的手段，來實現公共服務均等化。但是由於我國的財政體制沒有建立起地方政府對下級的負責機制，現行財政轉移支付制度法律權威性也不夠，為防止地方政府擠占挪用轉移支付，多採用專項轉移支付，這就導致轉移支付比例過低，資金使用效率不高等問題，很難實現財政均等化目標因此，地方財力和事權不匹配及不完善的轉移支付制度是地方政府債務不斷增加的制度性原因之一。
- (二)不科學的政績考核制度導致地方政府主動負債
我國的政治治理結構表明中央擁有任命地方官員的絕對人事權，這種高度集中的政治體制，產生了“向上負責”而非“向下負責”的政治激勵和治理模式，形成了地方官員的“政治晉升錦標賽”。儘管地方政府是一個多任務目標的機構，承擔著轄區內經濟發展、民生安定和促進社會進步的責任，但是對於中央政府來說，諸多任務目標都難以衡量，只有經濟發展指標較易評估，因此中央政府主要以GDP和財政收入等經濟發展指標作為考察地方政府及官員的重要標準。與此同時，我國的幹部任職期限比較短，其政績目標呈現短期化特徵。地方政府為了在短時間內做出驕人的政績，就會想盡辦法動員其掌握的資源快速實現經濟發展目標。不論是增加投資還是增加政府購買，都需要強大的財力支持。在地方政府財力不足的情況下，雖然攤派或加征各項稅費不會導致政府債務，但有損政府官員聲譽。因此，通過舉債的方式增加財力，進而實現經濟發展目標，就成為地方政府官員在現有政治激勵下的最佳策略。
- (三)不健全的投融資制度導致地方政府的盲目負債
投資是經濟成長的三大馬車之一，然而由於我國仍然處於經濟體制轉軌時期，並沒有形成真正意義上的多元投資格局。在完全的市場經濟體制下，政府的投資範圍應該主要涉及公共產品和服務領域，但是對我國地方政府來說，不僅在基礎設施等公共領域進行投資，而且在具有盈利性和競爭性的領域也廣泛進行投資。在競爭性領域的投資就意味著政府與民營企業、外資企業爭奪利益，意味著政府干預了市場投資行為，進而可能導致整個市場投資的效率極低甚至無效。
另一方面，對於財力有限但又有投資衝動的地方政府，總是想盡辦法進行融資。但由於缺乏有效的多元化的融資方式，大多數通過融資平台公司、政府擔保的方式進行融資。如前文所述，融資平台具有較強行政色彩和軟約束特徵，所以在融資管理上就顯得比較混亂，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體也不明確，有些融資平台甚至根本沒有償債意識。不論是低效投資所帶來的風險，還是融資管理混亂所帶來的償還責任，最終都將轉嫁給地方政府，形成巨額的地方政府債務。所以說，投融資的制度性缺陷是地方債務膨脹的又一個重要原因。
- (四)不完善的債務管理機制導致地方政府的混亂負債
首先，在地方政府債務融資方面，缺乏統一的管理機制。由於法律不允許地方政府以直接的融資方式獲取資金，地方政府就以分散在各部門或機構的各種借款和為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，這就導致地方政府的債務融資分散在眾多的職能部門及其所屬企事業單位，從而對其債務規模、債務用途等缺乏統一的規劃和了解，並且這些債務沒有納入政府預算管理，脫離了人大和社會的監督。
其次，儘管法律沒有規定上級政府必須對下級政府的舉債承擔責任，但是地方政府認為一旦出現地方財政破產，中央政府必然會救助。在當前國有資源、國有資產、國有銀行三者共生和沒有破產清算機制的情況下，預算決策只是一種軟約束，從而導致下級政府只顧招商引資而不顧債務化解，地方國有融資機構過度融資等現象。另外，在政策性負擔和“多而不倒”的掩護下，地方政府更是敢於大規模的舉借債務。
再次，在地方政府債務監管方面也不完善。一方面，我國還沒有建立起統一的政府債務統計和計量體系，缺乏準確的債務數據;另一方面，由於地方政府債務合法性尚未確定，各個地方政府也不願公開相關的數據。信息披露機制的缺失，使得中央政府很難掌握地方政府的債務規模、債務結構等重要信息，從而大大增加了監管的難度。
風險
雖然現階段地方債務膨脹具有一定的合理性，但是我們不能忽視地方債務膨脹可能帶來的風險。其風險性主要表現在以下幾個方面:
- 第一，盲目擴大債務規模。
- 第二，經營風險。
地方投融資平台規模大、資源多，但是人事安排行政化，官本位意識較濃，其決策是否科學、效率是否高效具有一定的不確定性。一些地方投融資平台機構臃腫、人浮於事的現象極為嚴重，導致業務流程不規範，執行效率較低；一些地方投融資平台運作行政化，存在監管缺位和審計缺失現象，蘊藏較大的經營風險。
- 第三，償債風險。
未來幾年，大部分地方投融資平台將陸續進入償債高峰期，受到土地出讓收入減少的影響，地方政府財稅收入可能縮減較大，部分不具備償還能力的建設項目還款來源將難以保證，償債風險擴大。有些地方投融資平台資本金很少，槓桿率卻很高，大部分資金使用在收益較低的基礎設施等公共建設項目之上，一旦資金鍊條斷裂，許多項目就會半途而廢，基本沒有還款能力。
- 第四，風險轉移。
地方投融資平台的資金來源主要是銀行貸款。一旦地方投融資平台出了問題，將會把風險直接轉嫁給商業銀行。另外，地方投融資平台不規範操作可能影響社會穩定。2009年年末，財政部專門下發《關於堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》，緊急叫停了地方財政為投融資平台違規擔保向社會公眾集資，就是為了防止某些地方政府將債務風險向社會轉移。
治理
- 1.中央政府層面
一是加強對於地方債務的監控。中央政府要對地方債務加強監控，實行負債限額管理，防止地方政府過度舉債。同時，中央政府要建立地方債務風險預警體系，對債務的違約風險進行動態評價與考核，把債務風險分為綠、黃、紅三個不同等級進行分級監控，最大限度地防範地方政府債務危機的發生。
二是規範地方政府融資行為。中央政府要規範地方政府融資行為，防止地方政府超能力擴大基本建設投資；加強對於地方投融資平台的監管，明確監管標準，細化管理項目，做好風險控制。中央政府要特別關注一些地方政府利用適度寬鬆的貨幣政策進行超預期的擴張，防止出現20世紀90年代不得不剝離大量銀行不良資產的情形。
三是防範可能出現的道德風險。今後，中央政府救助發生財政危機的地方政府，不能單純提供資金援助，要建立嚴格的事前、事中和事後監督的制度。對於發生財政危機的地方政府，中央政府對其財政管理行為要採取必要的管制措施。中央政府可以借鑑美國經驗，搞多樣化的財政援助方式，主要採用無息貸款形式，這樣可對地方政府形成壓力，減少道德風險。
- 2.地方政府層面
