行政聽證程式

聽證程式是指國家機關作出決定之前，給利害關係人提供發表意見提出證據的機會，對特定事項進行質證、辯駁的程式，其實質是聽取利害關係人的意見。廣義上的聽證包括立法、司法和行政聽證三種形式。

行政聽證程式是行政程式法的核心內容之一,它的建立在促進行政機關依法行政、公平執法等方面都具有非常重要的作用.為了進一步了解行政聽證程式的本質特徵,認識制定行政聽證程式的重要意義,本文對聽證程式的應遵循的幾項項基本原則及意義加以分析和研究,並對完善我國行政聽證程式提出了一些構想.

基本介紹

• 中文名：行政聽證程式
• 外文名：The administrative hearing procedure 
• 局機關：國家機關
• 含義：行政聽證程式是指行政機關

基本含義

行政聽證程式是指行政機關在做出重大的、影響相對人權利義務關係的決定之前，聽取當事人陳述、申辯和質證，然後根據雙方質證、核實的材料做出行政決定的一種程式。行政聽證程式的目的在於弄清事實、發現真相，給予當事人就重要的事實表現意見的機會。其本質便是公民運用法定權利抵抗行政機關可能的不當行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關之間地位不平等所造成的巨大反差。

基本原則

一、公開原則

公開是聽證程式順利進行的前提條件，也是防止用專橫的方法行使權力的有力保障。《行政處罰法》第42條規定：“除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行”。

英國弗蘭克斯委員會在行政裁判所和公開調查的報告中說，為了做到裁判上的公平，一切裁判活動必須以三個原則為指導，即公開、公正和無偏私。

二、職能分離原則

職能分離原則是指在聽證過程中從事裁決和審判型聽證的機構或者人員，不能從事與聽證和裁決行為不相容的活動，以保證裁決公平。《行政處罰法》第42條第1款第4項規定了這一原則，即“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關係的，有權申請迴避”。

三、事先告知原則

行政機關舉行聽證，作出行政決定前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點、以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政決定的適當性與合法性。不能及時得到通知，沒有充分的準備時間，就意味著當事人沒有機會取證和準備辯論，不知道聽證涉及的主要問題，就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛抗辯的權利。

《行政處罰法》第42條規定，行政機關作出“責令停產停業，吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”；“行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點”。

四、案卷排他性原則

案卷排他性原則是指行政機關按照正式聽證程式作出的決定只能以案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利於已證據的權利。法院也只能以案卷中的記錄為根據，審查行政決定合法與否，行政機關也可以以此為由排除干擾，獨立作出決定。

《行政處罰法》第42條第1款第7項規定：“聽證應當製作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤後簽字或者蓋章”。

五、行政聽證程式還有：迴避原則、禁止單方面接觸原則、案卷閱覽原則、委託代理原則。

法律基礎

行政聽證程式來源於英國法中的“自然公正原則”（naturaljustice），而美國憲法所確立的“正當法律程式”使其進一步深化。這種程式要求在行政領域內實行通知、聽證、當事人理由之申辯三項程式，而聽證程式是其核心內容。大陸法系國家的行政聽證程式一般認為來源於其法治國理論。

中國1996年頒布的《行政處罰法》正式引入了行政聽證程式。

《行政處罰法》第42條規定“行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或執照，數額較大的罰款等決定之前，應告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”1998年5月1日起實施的《中華人民共和國價格法》也對價格聽證做了明確的規定。2000年通過的《立法法》又規定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以採取聽證會的形式。一般認為，行政聽證是行政行為司法化的標誌，具有“準司法性”。各國的行政聽證程式大體可以分為正式聽證程式、非正式聽證程式；事前聽證、事後聽證等幾種類型。

主要內容

(1）聽證主持人；

（2）當事人制度；

（3）聽證範圍；

（4）證據制度；

（5）案卷制度；

（6）代理人制度；及具體行政聽證程式，涵蓋了行政立法、執法等各個領域。

程式的意義

（一）從理論角度看行政聽證程式的意義

行政權是屬於公權的一種。平衡公權力與私權利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，另一類是程式法。實體法用以規範當事人之間的權利義務關係，程式法則使這種權利義務關係得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴格的程式予以保障也等於零。行政聽證程式制度的設立，使行政相對人的權益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標的實現。將行政主體納入相對人監督的範圍內，以防止行政專權和武斷。最大限度的限制了行政主體公權力的濫用，在公權利與私權利之間找到了一個最佳平衡點。

(二)從經濟學角度看行政聽證程式的意義

產權經濟學家科斯認為,生產者的目標就是試圖節省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領域仍然存在著成本問題，即行政效率。行政法之所以產生，從經濟學角度講，可以歸因於理性配置社會資源。行政活動的效率取決於各種因素：行政行為方式的選擇、環節的合理安排、過程的科學組合。最重要的當屬程式的設定。表面上看，行政聽證程式的設定非但沒有減少成本，反而增加了行政機關的負擔。然而事實並非如此，“秩序是協商而定的，而非通過服從贏得。”一項行政決定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程式完成之後，能夠情願地服從決定。行政聽證程式在行政機關違法案件調查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關對其決定的依據進行舉證，當事人質證。通過雙方舉證責任的合理分擔和當事人對其意見的陳述、申辯，進一步核實證據，查清事實。這樣，相對人可能了解到一些此前自己並不清楚的事項，對整個行政行為的合法性、合理性有了更清楚的認識。當相對人認識到自己確實違反了相關行政法律規定時，便可能放棄行政複議或訴訟，這並非意味著對相對人權利的限制，而是在保留了當事人原有的行政救濟權利的同時，大大提高了行政效率。同時，由於行政機關在做出最終行政決定之前，通過聽證程式進一步查清事實，對相對人的合法權益進行事前救濟，將相對人權益的保障提高到一個新的水平，也儘可能地避免了因違法行政而導致國家賠償造成的不必要的成本增加。也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，同時，有效的推動了行政管理目標的實現，有助於行政預期的增值。

（三）行政法律體系的角度看行政聽證的意義

整個行政法律制度大致可分為四類：行政許可制度、行政處罰制度、行政強制制度和行政程式制度。其中行政程式制度可分為行政立法程式、行政機關做出具體行政行為的程式和對行政行為的司法審查程式。行政立法程式主要由《立法法》規定；司法審查程式主要由《行政訴訟法》加以調整，而對中間的一部分具體行政行為程式的規定中國尚不健全。行政聽證程式無疑是行政程式制度的核心部分，是行政程式公開原則的具體體現。行政公開原則一般要求：（1）事前公開：即行政機關事前要公布有關的行政法規、規章以約束相對人的行為；（2）事中公開：主要就是指行政處理活動中採用的聽證程式和資信（情報）公開程式；（3）事後公開：即行政決定要向相對人和社會公眾公開。由此可見，行政聽證程式是行政程式制度中必不可少的一環，行政聽證程式的缺漏必將導致整個行政法律體系的重大破壞。

（四）從依法治國的角度看行政聽證程式的意義

現代法治國家，行政相對人的權益之所以能受到一定程度的保障，在很大程度上歸功於程式法治。在沒有設立行政聽證程式之前，大部分行政處罰決定都是在行政機關調查之後直接做出，加之行政複議、行政訴訟固有的局限性，很容易導致行政機關工作人員“暗箱操作”，腐敗得以滋生。通過行政聽證程式，行政過程的公開性、透明度得以增加。在有效地保障相對人權益的同時，政府的聲譽也得到提高，在行政主體與相對人之間架構起一個雙方能夠溝通與合作、引導與接受的空間。更重要的是在依法治國的進程中，公民和行政執法人員的法律意識得到了加強。

（五）從中國加入WTO與國際化接軌角度看行政聽證程式的意義

隨著中國加入WTO，行政法制如何與國際接軌變得十分重要。WTO規則主要就是行政法規則，其三大基本原則之一就是透明度原則（transparentprinciple），這就要求中國行政聽證程式的範圍應進一步擴大，不能僅限於行政處罰方面，而應擴展到行政立法、行政許可等多項制度當中。同時，聽證程式在規範程度上應進一步加強以適應國際化的需要。

存在問題

1、中國行政程式的當事人僅限於行政機關和相對人。

2、行政機關做出最終處理決定時的依據不明確。是限於聽證筆錄中的內容還是要結合其他內容，法律未予明確。

3、《行政處罰法》第二條僅規定“聽證應當製作筆錄，筆錄交當事人審核無誤後簽字或蓋章。”至於筆錄當中應當涉及哪些事項未予規定。

完善建議

1．行政聽證參加人範圍的擴大：在西方國家一切與處理決定有利害關係的人均可參加行政聽證，這對於相對人權益的保障和行政管理目標的實現更為有利。

2．聽證筆錄製度：《行政處罰法》對於筆錄當中應當涉及哪些事項未予規定，寬泛的自由度無疑會使聽證程式形同虛設。而西方國家對此做了明確的說明。以《美國聯邦行政程式法》為例，其第556條規定聽證筆錄應包含下列事項：（1）任何口頭的、書面的或其他形式證據的記錄；（2）行政機關擬定的事實的裁定、法律結論的裁決；（3）聽證程式中提出的全部文書，申請書。這樣明確的規定無疑為此後的行政決定奠定了基礎。
3．案卷制度：美國聯邦行政程式法明確規定的“案卷排他”原則值得中國借鑑。即“聽證筆錄、證物以及在該程式中提出的全部文書、申請書是做出裁決的唯一依據”.正像伯納德·施瓦茨所說的那樣：“在依法舉行的聽證中，行政庭做出裁決時，不得考慮審訊記錄以外的任何材料。若不遵守這一原則，受審訊的權利就毫無價值了。”[6]因此，在中國的行政聽證程式中明確這一點非常必要，是其準司法性的體現。

結語

行政聽證程式決不是一個孤立的程式，必須將其置於整個行政程式制度，整個行政法律體系、整個社會發展過程的各個領域中考慮其意義，這樣才能發揮其應有的價值。