基本介紹
- 中文名：稅款空轉
- 類型：經濟術語
原因,對策,
原因
(一)提前徵稅
財政借錢繳稅根在政績考核標準在當前政府考核機制、地方官員的選拔和提升的標準中，經濟績效所占的比重越來越大，這其中最為重要的當然是地方GDP增長的績效，僅次於此的就是稅收增長業績。稅收作為一項重要的考核指標，它不僅代表政績，還代表地方的可用財力、稅收“兩保一掛”獎勵等；不僅是上級稅務機關考核下級稅務部門工作業績的重要內容，也是各級政府進行評價、獎勵最直接的參考依據。另一方面，在當前因為稅收完成情況總是最現成的指標，因此需要警惕的是，即使上級政府不向下級政府下達稅收指標，一些下級政府也仍然會主動地超額完成稅收任務，增加自己的升遷機會。稅收的越多，地方政績就越多，財政就越“繁榮”。
長期以來，稅收工作中流行“以組織收入為中心”的觀點和做法，收入目標成為了稅務工作的主要任務，稅收工作已為目標所累。在以“稅收任務為中心”的理念指導下，往往形成單一的任務觀念，一切工作圍繞任務去思考和實施，為了任務的完成，常常採用稅法規定以外的因人而異、因地制宜的辦法，形成上級下任務、下級想辦法、徵收單位耍手法之勢，統一的稅法規定被肢解，致使實踐中，有稅不收、大量欠稅與寅吃卯糧搞“虛假稅收”現象並存，這與以收入為中心的觀點和做法不無關係，是對依法治稅的嚴重衝擊。
(二)“計畫”是“提前徵稅”的原罪
一是由於稅收計畫剛性過強，稅收沒有充分考慮地區之間經濟發展的不平衡，而是仍然沿襲計畫經濟時代的經濟模式，沒有將稅收與當地經濟成長同步來考慮，剛性的任務標準弱化了剛性的稅收執法，看似力度很大，實質上是對法律尊嚴的自我踐踏；二是“計畫指標”存在“虛擬化”傾向，即其在定量或量化分配上缺乏科學而合理的依據。制定稅收“計畫指標”的做法，不僅充滿了濃厚的人治色彩和執法者對法律的遊戲心態，而且也掩飾了征管過程中執法質量本身存在的諸多問題。尤其稅收“計畫指標”的規定依據，既非來自於科學的權衡和度量，更非緣自於任何法律的規定和授權，而是緣自一種被政績或功利所左右的長官意志。故而如此稅收“計畫”，正是導致“過頭稅”、稅款滯留和違規“吸稅引稅”等違法行為發生的罪魁禍首。除了因國稅地稅雙軌制導致的地方保護主義和行政權過大造成的行政越權稅收之外，我們發現，目前稅收征管體制的既有弊端才是真正的黑洞之源，而其中的徵稅指標的設定本身就是最大的漏洞，極易成為地方政府甚至是個人意志為了短期的政績或功利需要的工具。可見，稅收指標正是“過頭稅”存在的現實土壤和誘因。
(三)政府職能尚未轉換，法治觀念不強
由於部分政府領導的頭腦里還殘存著嚴重的計畫經濟思維和受地方利益的驅使，少數地方政府無視稅法的規定，擅自變通國家稅收政策，地方主義嚴重干擾了正常的稅收秩序。一是在行政觀念上未能與時俱進，仍然在政府主導型市場經濟的軌道上滑行，認為稅收是為政府服務的，在地方經濟與稅收發生矛盾時，仍然相信“人治”，權大於法思想根深蒂固，並沒有把注意力轉到建設公共服務型政府上來。用納稅人的錢重獎應稅單位做法，就凸顯了政府功能的錯位和舉措的失當，存在一種謬賞主義的邏輯和痕跡；二是在稅收的理解上有濃厚的功利主義色彩。將稅收看作是政府意志和政治決策的實現手段，缺乏“以公共品和權利回報納稅人”的徵稅意識，僅僅將稅收單向度地理解為純粹工具主義和一種公民義務，一種增加財政收入和裝點政績的工具，單向度地為政府服務，而沒有看到權利的一面：納稅人納稅後應該享受到相應的公共產品和公民權利，政府應該提供更好的制度環境、更完善的產權保護和更體貼的服務；三是一些地方政府錯誤地執行“以支定收”的財政管理機制，也造成稅收征管指標交叉重疊，犬牙交錯；四是對行政干預行為的處理乏力，對行政干預行為(單位、部門所為和個人所為)應如何處理缺乏有效措施，無法對行政干預者進行利益懲處，缺乏一套行之有效的監督制約機制，權力失去監督必然變異。
(四)稅收征管目標的錯位是造成稅收征管水平低的主要原因
對於稅收征管的目標，長期存在兩種錯誤認識。一是把取得財政收入作為稅收征管的目標，在實踐中表現為政府每年向稅收征管部門下達收入任務，並以完成收入任務的好壞作為考核其工作業績的主要指標。為了完成政府下達的收入任務，稅收征管機關不得不違背稅收法律的規定，隨意增加或減少稅收，破壞稅收的適度、公平和效率，破壞稅收制度對經濟決策的導向作用，破壞資源的有效配置。同時，由於市縣經濟發展水平不同，稅收收入的多少與稅收管理水平的高低不成正比。完成收入任務並不意味著稅收征管水平高，沒有完成收入任務並不意味著稅收征管水平低。以是否完成收入任務為指標考核工作業績，必然導致重稅收收入、輕稅收征管的局面。二是把促進經濟發展作為稅收征管的目標，在實踐中表現為稅收征管部門常年熱衷於通過免稅、減稅來扶持某些企業的發展，或在促產增收的口號下直接參與企業的經營管理，導致了稅收制度的扭曲，妨礙了企業的優勝劣汰，影響了經濟的結構調整，使得稅收單純追求收入目標，職能單一化傾向日益明顯。
對策
(一)落實科學發展觀，完善政府考核體系
違規出台財政扶持政策、完稅獎勵政策等手段雖然短期內能達到顯現政府工作業績及各項考核指標的增長，但它不僅擾亂了稅收執法環境、導致財政支出的增加，埋下了財政風險隱患的種子，而且不利於當地經濟的可持續、健康發展。為此，從正確的政績觀、科學的發展觀出發進一步完善政府考核體系顯得十分重要。因此要以“突出科學發展導向、體現財力向下傾斜、公平與效率相統一”為原則，完善政府考核體系，用科學的經濟稅收觀來指導稅收工作，真正讓經濟來決定稅收，逐步構建以促進社會和諧為目標的納稅人權益保護框架結構，讓稅收工作在社會主義市場經濟建設中起到應有的服務和保障作用，讓百姓共享發展成果，以更多更廉價的公共品和更實質的公民權回報納稅人。
因此應改變目前的行政官員政績考核體系，各級政府不能再向下一級政府下達當地根本無法完成的稅收指標；不能單一地用一些量化的直觀的稅收完成指標來考核下級官員，將稅收完成情況與官員的提升機會相剝離。應進一步完善對下級部門的考核辦法，把考核的重點放在稅源和徵稅環境的建設上，建立健全科學的考核機制，完善激勵機制，深化能級管理。突破物質獎勵的傳統做法，多些精神鼓勵，輔之以政策激勵，選擇一種最能激勵的方式進行獎勵。逐步完善以人為本的激勵約束機制，明確各級領導依法理財的職責，建立和完善合乎經濟規律的責任追究制度。
應改革目前的稅收計畫考核體制，從法律上解決稅收計畫“層層加碼”問題。轉變徵管考核方式，建立一套完整的反映依法徵收、依法行政的征管質量、效率目標、成本考核和完善的體現社會公平、有利於競爭、有利於生產力發展和社會進步的稅收征管質量監督管理體制，設計一套全面反映稅收征管質量的指標體系，把正確執行政策、應收盡收作為征管考核的主要依據，注重質量考核，將稅收任務計畫改為工作任務計畫，將稅收征管的重點由對稅收任務進行考核轉向對征管質量和執法質量進行考核，實現由“以組織收入為中心”的任務型向“以嚴格執法為中心”的執法型轉變，把是否依法足額徵稅作為重要指標納入考核指標體系，杜絕有稅不收或寅吃卯糧、提前預征的問題。
(二)深化財政體制改革，完善財政資金管理
實行分稅制財政體制以來，對進一步明確上下級政府間的事權劃分、促進各級政府培植財源、增加財政收入起到了積極的促進作用。但從實踐看，財權在逐步上收而事權卻下放，因而地方政府財政負擔相對較重。在這種情況下，為了確保地方政府的既得利益、調動基層政府的積極性，需進一步完善上下級財政體制結算辦法，進一步推進以綜合預算、部門預算、國庫集中支付制度為主要內容的財政體制改革，進一步強化財政性資金觀念，制定和完善財政性資金管理、分配、使用、監督辦法，讓財政資金做到有所為、有所不為，按照公共財政的要求管好用好財政性資金，發揮財政性資金的最大效益。進一步建立健全相關法規，加大財政支出的監督力度，盡最大可能使政府的財金行為公開化、透明化，做到明明白白收稅，清清楚楚用稅。
應創新預算管理制度，強化預算管理，細化預算編制，硬化預算約束，健全財政支出預算執行的管理、監督和考核機制。財政資金分配應按照公共財政的要求，主要用於政府的公共服務，逐步退出應由市場配置資源的競爭性領域，同時逐步增加對政權建設、科教文衛和社會保障、基礎設施建設等公共項目的支出。從改進預算編制方式、完善預算編審執行程式、考慮財政支出優先次序等方面，不斷提高財政資金使用效益。同時，按照有效使用有限財政資金的原則，確定績效導向，重視支出的產出和成果，逐步建立績效衡量體系，通過績效報告、審計制度逐步形成激勵和制約機制，使預算管理從偏重控制支出數量、忽視支出成效轉向控制支出數量與質量並重，增強預算管理的科學性和有效性，解決預算管理中增量管理與存量管理的脫節問題。
(三)轉變政府職能，規範涉稅行為
從根本上講，各級政府迫切需要儘快轉換職能，理順與市場的關係，增加依法行政的意識，增強稅收法治觀念，規避行政風險，提高政府執行力，建設法制政府、陽光政府。建立起一套既保證稅收收入持續穩定增長，又促進地方經濟社會全面發展的新機制；不斷增強地方財政實力，為增加公共產品和服務支出、大力支持農村發展、促進各項社會事業的發展提供可靠的財力保障；促進產業結構調整和最佳化升級，推動地方經濟社會發展水平不斷提高。其核心是要建立適當的制度安排，理順稅收領域的利益結構，構建適應可持續發展要求的發展優先、兼顧環保和效率優先、兼顧公平的稅制模式的長遠目標和鼓勵資源、環境保護和技術進步的稅收政策的近期目標。建立對政府、部門制定違反稅收政策決定和干預稅收執法的責任追究制度，用制度來規範政府管稅行為，公共行政領域需祛除謬賞主義魅影，做到誰決定、誰主張、誰違法就追究誰的責任，使之不敢違規做出與稅法相悖的決定和以任何藉口或理由干預和影響稅務機關公正執法。建立稅收違法曝光制度，對凡與稅法規定相悖的做法都進行必要的曝光，形成社會監督，從而為依法治稅創造條件，加大稅收依法徵收、依法管理和依法處罰的力度，防止失之於寬、失之於軟。
(四)完善稅收征管體制，強化依法執法力度
依法組織收入和貫徹執行國家稅收政策是稅務機關的基本職能，因此稅務部門應構築良好的稅務內部執法環境，加大征管力度，整頓和規範稅收秩序，將工作的主要精力放在征、管、查上，把應徵的稅款全部入庫；應淡化任務觀念，做到稅款應收盡收，避免因稅源變化而帶來的執法偏差。進一步規範執法行為，壓縮執法的“彈性空間”，杜絕征管簡單化、隨意性。從預防、預警、核查和內部管理四個方面，建立健全各項管理制度，搭建稅收分析預警和納稅評估兩個平台，完善和落實加強稅收征管的長效機制，自覺堅持從經濟到稅收的原則，建立稅收與經濟發展相協調的收入增長機制。
因此，要及時建立與稅收政策相適應的征管體制和管理措施，加強徵收、管理、稽查各環節的業務銜接，進一步提高稅收管理的質量和效率。一是要牢固樹立法治意識。自覺運用法律思維模式判斷、分析、處理稅收執法事務。始終堅持以法理為指導、以法律為準繩，做到“思必及法，言必循法，行必合法”。二是提高依法辦事的能力和對稅收法律事實的反應判斷能力。稅務人員對稅收法律規範所規定的、能夠引起稅收法律關係產生、變更和消滅的那些客觀情況或現象的發現、把握與控制要敏捷、準確、全面，要提高對稅收法律事實的處理能力。三是推行稅收執法責任制。建立完善的崗責體系，加強科學化精細化管理，使制度、機構、崗位、人員、責任達到有機結合。要最佳化考核評議，建立專門的考核機構，細化考核內容，以計算機考核為方向，用信息化手段實行人機結合。要嚴格過錯責任追究，根據法律法規和制度規定，嚴格追究過錯執法責任人的責任。四是創造性地開展納稅服務工作。樹立管理就是服務、依法管理、人本管理、科學管理的理念，進一步改善管理方式和管理手段，增強隊伍管理效能，堅持在服務中執法，將公正執法作為對納稅人最好的服務。進一步強化稅收經濟觀，認真探索運用稅收政策支持經濟發展的科學途徑和方法，建立起一個稅務行政執法管理體系系統為核心，以信息化管理為特徵，高效、優質的現代稅務行政執法管理體系。
(五)大力加強稅源建設，努力提高稅收收入預測的科學性、準確性
經濟決定稅收，稅收來源於經濟。從經濟學角度出發，稅收的增長最終依賴於經濟稅源的增加，依賴於經濟的發展。所以各級地方政府和稅務機關應該在培植稅源、促進經濟社會發展方面提供高效的服務。因此要加強稅源建設，倡導實幹創業的發展環境，培植新型財源，鞏固支柱產業，刺激經濟成長，形成新的經濟成長點，建立健全制止違規提前徵稅的長效機制。地方財政部門要加強對稅源的調查分析，按照積極穩妥的原則確定地方財政收入目標任務，妥善安排好地方財政缺口補貼，同時要大力有效投放扶貧資金，扶植貧困地方發展企業拓寬稅源，把財政收入快速增長建立在經濟跨越發展的基礎之上。
應對產業發展進行科學規劃，引導企業著力提高自主創新能力，提高產品科技含量，努力培育知名品牌。集中優勢資源，調整產品結構，促進產業結構最佳化。積極引進關聯產業和就業容量大、科技含量高、對財稅貢獻率高、優勢資源轉換利用能力強的企業，引導生產要素向資源消耗低、環境污染少、附加值高的優勢產業集中。在此基礎上，引導和支持企業開拓農村市場，服務農民增收，為新農村建設貢獻力量，有效緩解制約經濟發展的瓶頸問題，增強招商引資的吸引和接納能力。
