省直管縣

“省直管縣”體制是指： 省、市、縣行政管理關係由“省——市——縣”三級管理轉變為“省——市、省——縣”二級管理，對縣的管理由現在的“省管市——市領導縣”模式變為由省替代市，實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐。

體制改革

改革背景

雖然《憲法》規定地方行政區劃體系分為省、縣、鄉三級，而在實際中，在省縣之間卻存在著一級建制———地區或地級市，並逐漸形成了市管縣的格局。市管縣體制的發展延續有著非常複雜的原因，但隨著市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境和手段的變化，因層級過多而導致的問題日益顯現。

東北試點省直管縣

首先是影響行政管理高效運轉。實行市管縣體制後，地區一級政權由過去的虛設變為實置，從而在省與縣之間多出一個環節。凡是縣向省請示的工作，無論是政策性的，還是業務性的，可以直接與省溝通的，要通過市裡的審查和推薦，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的審批許可權卻被市里截留，處在經濟建設第一線的縣域權力漸小，責任重大，責權利不對等。

市縣爭利嚴重，影響縣域經濟發展是第二個問題。市管縣後，縣要接受市的領導。但市和縣始終都分別是各自區域利益的主體代表，承擔著不同的責任，享受著各自的經濟利益。從各地情況來看，在工作上市把縣當作自己的附屬行政單位，要求縣的經濟發展從屬於市區經濟發展的需要，從而引發兩個利益主體的衝突。市里在財稅分成、基建投資、項目上馬等方面優先考慮市區。“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問題的確存在，有些市、縣爭利中，市不惜運用行政手段強行解決，縣只能服從。

由於市區經濟控制力小，不足以帶動縣域經濟的發展。有一些地級市經濟實力偏小，在這種情況下，市比較多地只顧自己的發展，把資源、要素和精力比較多地放在發展市區經濟上，甚至從下面“抽血”，從而無力扶持縣域經濟發展，更無力顧及到大部分農村的發展，使得區域經濟發展失衡，“三農”問題難以解決。

改革步驟

第一個步驟是各省的強縣擴權的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，直管主要幹部，並適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。

第二個步驟應當是市和縣分治，相互不再是上下級關係，統一由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。

第三個步驟是市的改革，擴大市轄區範圍，臨近鎮鄉或縣可改為市轄區，合理調整精簡機構和人員，這方面有北京、上海、廣東的改革經驗。總的方向應當是，撤銷傳統意義上管縣的地級市，市縣分置，省直管縣。

改革類型

改革的類型可能有三種：

一、是在形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶等直轄市和廣州、深圳等副省級城市，可重點加大推進“撤縣建區”的力度。特別發達和比較發達的地級市也可擴大管轄範圍，改近郊部分鄉鎮或縣為市轄區，為市的發展留下空間。

二、是在西部面積比較大的欠發達地區，如青海、新疆、西藏、內蒙等省區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力。

三、是在上述兩種情況外的大部分區域特別是經濟比較發達的區域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行省直管縣。

名單

1.海南省：儋州市、五指山市、 文昌市、瓊海市、萬寧市、東方市、定安縣、屯昌縣、澄邁縣、臨高縣、瓊中黎族苗族自治縣、保亭黎族苗族自治縣、白沙黎族自治縣、昌江黎族自治縣、樂東黎族自治縣、陵水黎族自治縣

2.新疆維吾爾自治區：石河子市（與兵團第八師師部合一）、阿拉爾市（歸兵團第一師管轄）、鐵門關市（歸兵團第二師管轄）、圖木舒克市（歸兵團第三師管轄）、五家渠市（與兵團第六師師部合一）、北屯市（新疆生產建設兵團第十師師部）

3.廣東省：順德區（佛山市）

4.湖北省：仙桃市、潛江市、天門市、神農架林區

江蘇省省直管縣（市）

5.河南省：濟源市、鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣

6.安徽省：廣德縣、宿松縣

7.黑龍江省：撫遠市、綏芬河市

8.吉林省：梅河口市、公主嶺市

9.遼寧省：昌圖縣、綏中縣

10.廣西壯族自治區：宜州市、合山市、憑祥市

11.江蘇省：崑山市、泰興市、沭陽縣

12.河北省：定州市、辛集市

13.貴州省：仁懷市、威寧縣、福泉市、鎮遠縣、黎平縣

14.山東省: 淄博市: 高青縣、沂源縣

濰坊市: 安丘市、臨朐縣

濟寧市: 泗水縣、金鄉縣、魚台縣、汶上縣、梁山縣、微山縣

泰安市: 寧陽縣、東平縣

日照市: 莒縣、五蓮縣

臨沂市: 郯城縣、平邑縣、沂水縣、蘭陵縣、蒙陰縣、臨沭縣

德州市: 夏津縣、慶雲縣、樂陵市、寧津縣、臨邑縣、平原縣

聊城市: 莘縣、冠縣、臨清市、陽穀縣、高唐縣

濱州市: 惠民縣、陽信縣、無棣縣

菏澤市: 曹縣、鄄城縣、單縣、成武縣、巨野縣、鄆城縣、東明縣

可行性

市場經濟打破了傳統體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府大量的微觀經濟管理職能轉向巨觀調控。這從根本上減輕了各級政府的工作量，尤其是中央和省級政府，這就為省直管縣提供了可能。

技術進步和基礎設施的改善創造了工具上的條件。隨著電話、電視的普及，特別是計算機、遠程通訊等現代技術手段的運用及提高，政府間傳遞信息的流程明顯縮短，信息的時效性和準確性大大增強。鐵路、高速公路、國道、省道等基礎設施的改善、現代交通工具的發達，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。

公共管理創新需要政府扁平化改革。從國外政府管理創新的經驗來看，政府逐漸扁平化管理也是大勢所趨，最終有利於減少行政成本和提高行政工作效率，美國管理專家還提出了“用企業精神改造政府”的重要觀點。

省直管縣更是壯大縣域經濟要有新舉措的需要。十六大首次提出發展壯大縣域經濟的思想後，國家和省級政府將統一制定大的經濟政策、社會政策，市一級只能發揮中間傳遞作用，市級指導縣級發展經濟的可能性越來越小。而且，市同縣在發展問題上具有很多同構性。中國從1992年始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續推行了以“強縣擴權”為主要內容的改革試點，對經濟發展較快的縣市進行了擴權，把地級市的經濟管理許可權直接下放給一些重點縣。海南省出於土地面積和人口較少的因素，已經實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。

現行架構

資料顯示，全國實行財政“省直管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了財政體制上的“省直管縣”。

但是，省直管縣有可能拆散整個市域的完整統一經濟體，對發展很不利，所以這是行政直管沒有鋪開的重要原因。比如唐山地區各個縣市區經濟聯繫緊密，唐山地區作為一個統一經濟體正在高速蓬勃發展，如果省管縣恐怕會有較大負面影響。

指導檔案

2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點。” 黨的十六屆五中全會提出要最佳化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制。

《國家第十一個五年經濟社會發展規劃》提出要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。”

《國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》中也提到“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制改革”。

2009年2月《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》公布，檔案提出要推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革範圍。

所需條件

一、是省級財政的巨觀調控能力。即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經濟的發展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。

二、是縣級經濟的自身發展能力。省管縣後，縣作為一個相對獨立的經濟區域賦予了更大的發展自主權，但自主權並不代表發展能力。自主權的擴大並不意味著發展能力的增強。如果一個縣（市）在擴權之後．經濟仍然不能得以發展，省管縣的改革成效難以顯現，那就失去了省直管縣的意義。

三、是有相應配套的行政區劃改革。

四、是同一區域內的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應的發展協調機制。

五、是廣泛的改革共識。府際關係的改革涉及到機構改革、人員調整、職能轉變和權力下放等等，沒有廣泛的改革共識，省直管縣改革無從談起。

六、是客觀的技術條件。省直管縣改革意味著“少層級、大幅度”的管理模式，管理層級減少管理幅度的增大，都對省級政府行政能力提出更高要求，沒有發達的信息技術和便捷的交通設施反而難以保證上下級管理信息的暢通。所以，實行省直管縣的省必須要求在電子政務、信息化水平發展到一定程度，同時省轄區交通設施也滿足必須的條件才可。

省份模式

浙江模式

概況

財政省管縣體制：1953　年，根據中央取消大區一級財政，增設市（縣）一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣級財政。市一級財政與縣級財政一樣，在財政體制上與省級財政發生關係。從這一年開始至今，浙江省一直實行省管縣財政體制。

經濟強縣擴權改革

⑴　1992年，省政府辦公廳出台了擴大蕭山、餘杭、鄞縣、慈谿等13個縣（市）部分經濟管理許可權的政策。主要內容有擴大基本建設和技術改造項目審批權、擴大外商投資項目審批權、簡化相應的審批手續等4項（浙政發[1992]169號）。

⑵　1997年，省政府研究決定，同意蕭山、餘杭試行享受市地一級部分經濟管理許可權，主要內容有基本建設和技術改造項目審批管理許可權、對外經貿審批管理許可權、金融審批管理許可權、計畫管理許可權、土地管理許可權等11項（浙政發[1997]53號）。同年，省政府又授予蕭山、餘杭兩市市地一級出國（境）審批管理許可權（浙政辦發[1997]179號）。

⑶　2002年，省委、省政府實行新一輪的強縣擴權政策，按照“能放都放”的總體原則，將313項原屬地級市的經濟管理許可權下放給17個縣（市）和蕭山、餘杭、鄞州3個區，主要涵蓋計畫、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類（浙委辦[2002]40號）。次年，省政府在下發的《關於進一步深化省級行政審批制度改革實施意見》中提出，“浙委辦[2002]40號檔案明確已經下放到17個擴權縣（市、區）的審批許可權，要進一步下放到所有縣（市、區）”（浙政發[2003]35號）。

⑷　2006年，省委、省政府確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理許可權的改革試點。改革試點以擴大縣級政府經濟社會管理許可權為重點，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理許可權，並相應調整和完善有關管理體制和機構設定（浙委辦〔2006〕114號）。

體制核心

浙江省直管縣體制核心是三個方面：首先是財政意義上的省直管縣體制；其次是縣（市）委書記、縣（市）長由省里直管的幹部管理制度；再次是四輪“強縣擴權”所賦予縣的社會經濟管理許可權。

湖北模式

2003年6月，湖北省委下發了《關於擴大部分縣（市）經濟和社會發展管理許可權的通知》，將原屬於地級市的239項許可權，下放至大冶、漢川等20個縣（市）。

省直管縣改革漫畫

2004年4月，湖北省委、省政府決定在全省實行省管縣（市）的財政管理體制。根據民族自治的有關法律，除恩施自治州所屬的8個縣（市） 繼續由恩施自治州管理外，其他52個縣（市）全部實行了省直接管理的財政體制。

2007年初，在湖北省召開的全省縣域經濟工作會議上，湖北省省長羅清泉宣布：除恩施自治州和市轄區外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級經濟社會管理許可權。

湖北省省管縣改革的亮點在於其轉移支付制度創新。根據所依據的政策、測算時所考慮的因素以及政策目標和資金功能的不同，將省對縣（市）的一般性轉移支付分為均衡性（一般）轉移支付、激勵性（一般）轉移支付和政策性（一般）轉移支付三種形式。激勵性（一般）轉移支付主要是在保持已形成各縣（市）財力基數的一般性轉移支付資金存量不變的基礎上，將一般性轉移支付資金增量中的一部分作為激勵性（一般）轉移支付，促進各縣（市）努力做大財政“蛋糕”和做小財政供養係數。

安徽模式

2007年，《安徽省人民政府關於在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理許可權試點工作的通知》決定，在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理許可權試點工作，試點縣享有省轄市部分經濟社會管理許可權。主要包括計畫管理、經費安排、稅務辦理、項目申報、用地報批、證照發放、價格管理、統計報送、政策享有、信息獲得等方面（皖政〔2006〕126號）。

安徽省改革的特點在於試點縣實行考核淘汰制。12個試點縣(市)並不是固定的，放權的同時，省政府還將對試點（市）縣實行動態管理，由省加快縣域經濟發展領導小組每兩年考核一次，按照有進有出、兩年滾動的原則，對達不到要求的縣（市）將予以淘汰，達到要求的縣（市）可以進入。

存在問題

第一，省級政府經濟社會管理許可權下放不夠。省直部門將原來屬於市裡的管理許可權下放到縣，但自身管理許可權尚未下放。

第二，工作程式尚待進一步規範。省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規章制度等還不能完全適應新的管理體制。如試點縣有的項目仍要通過市再上報審批，一些市直部門認為試點縣應由省直管，有時不願再為縣裡服務；有的許可權雖下放到縣裡，資金分配等還是按原程式運作。

漫畫

第三，管理體制有待理順。擴權試點後，試點縣與地級市既存在領導與被領導的關係，又存在著協商、合作與競爭發展的關係，市縣關係如何處理面臨新的考驗。

第四，省直部門人手緊張。實行“省直管縣”體制後，如：安徽省直部門由面對十幾個市開展工作，變為面對70多個市縣，增加了不少工作量，但幹部還是原來幾個人，人員編制緊張。

由此可見，省直管縣雖然在試點省取得了很好的成效，中央也支持省直管縣在具備條件的省份廣泛推行。但是也要注意解決改革過程中出現的問題，以便加速地方經濟尤其是縣域經濟的發展。

總結：最近，“強縣擴權”這一詞語頻繁出現在一些省份的“十一五”規劃或政府工作報告中，形成了一股值得關注的地方政改新潮。許多省份都進行了試點改革，成效還不錯，得到廣大民眾及基層政府的認同，正在廣泛的推行。這項改革得到廣泛推廣的可行性條件有多個方面，這些都是省直管縣得以實行的保障和動力。但是在改革的過程中也會出現一些問題，只有處理好這些問題，這項改革才能達到理想目的。