省直管縣體制

“省直管縣”體制是指： 省、市、縣行政管理關係由“省——市——縣”三級管理轉變為“省——市、省——縣”二級管理，對縣的管理由現在的“省管市——市領導縣”模式變為由省替代市，實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐。

省直管縣改革的基本情況

目前省直管縣改革主要包括：一是“強縣擴權”改革；二是實行省直管縣的財政體制。

關於“強縣擴權”改革

我國從1992年始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續推行了以“強縣擴權”為主要內容的改革試點，對經濟發展較快的縣市進行了擴權，把地級市的經濟管理許可權直接下放給一些重點縣。海南省出於土地面積和人口較少的因素，已經實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。

關於實行省直管縣的財政體制

2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點。” 黨的十六屆五中全會提出要最佳化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制。《國家第十一個五年經濟社會發展規劃》提出要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。” 《國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》中也提到“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制改革”。 據財政部向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省直管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了財政體制上的“省直管縣”。

案例分析

這裡選取比較有代表性的浙江省、湖北省與安徽省進行具體分析：

（一）浙江省直管縣改革

　　1，財政省管縣體制：1953 年，根據中央取消大區一級財政，增設市（縣）一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣級財政。市一級財政與縣級財政一樣，在財政體制上與省級財政發生關係。從這一年開始至今，浙江省一直實行省管縣財政體制。

2，四次經濟強縣擴權改革：

(1) 1992年，省政府辦公廳出台了擴大蕭山、餘杭、鄞縣、慈谿等13個縣（市）部分經濟管理許可權的政策。主要內容有擴大基本建設和技術改造項目審批權、擴大外商投資項目審批權、簡化相應的審批手續等4項（浙政發[1992]169號）。

(2) 1997年，省政府研究決定，同意蕭山、餘杭試行享受市地一級部分經濟管理許可權，主要內容有基本建設和技術改造項目審批管理許可權、對外經貿審批管理許可權、金融審批管理許可權、計畫管理許可權、土地管理許可權等11項（浙政發[1997]53號）。同年，省政府又授予蕭山、餘杭兩市市地一級出國（境）審批管理許可權（浙政辦發[1997]179號）。

(3) 2002年，省委、省政府實行新一輪的強縣擴權政策，按照“能放都放”的總體原則，將313項原屬地級市的經濟管理許可權下放給17個縣（市）和蕭山、餘杭、鄞州3個區，主要涵蓋計畫、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類（浙委辦[2002]40號）。次年，省政府在下發的《關於進一步深化省級行政審批制度改革實施意見》中提出，“浙委辦[2002]40號檔案明確已經下放到17個擴權縣（市、區）的審批許可權，要進一步下放到所有縣（市、區）”（浙政發[2003]35號）。

(4) 2006年，省委、省政府確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理許可權的改革試點。改革試點以擴大縣級政府經濟社會管理許可權為重點，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理許可權，並相應調整和完善有關管理體制和機構設定（浙委辦〔2006〕114號）。

浙江省直管縣體制核心是三個方面：首先是財政意義上的省直管縣體制；其次是縣（市）委書記、縣（市）長由省里直管的幹部管理制度；再次是四輪“強縣擴權”所賦予縣的社會經濟管理許可權。

（二）湖北省直管縣改革

2003年6月，湖北省委下發了《關於擴大部分縣（市）經濟和社會發展管理許可權的通知》，將原屬於地級市的239項許可權，下放至大冶、漢川等20個縣（市）。

2004年4月，湖北省委、省政府決定在全省實行省管縣(市)的財政管理體制。根據民族自治的有關法律，除恩施自治州所屬的8個縣(市) 繼續由恩施自治州管理外，其他52個縣(市)全部實行了省直接管理的財政體制。

2007年初，在湖北省召開的全省縣域經濟工作會議上，湖北省省長羅清泉宣布：除恩施自治州和市轄區外，賦予全省所有縣(市)政府享受地市級經濟社會管理許可權。

湖北省省管縣改革的亮點在於其轉移支付制度創新。根據所依據的政策、測算時所考慮的因素以及政策目標和資金功能的不同, 將省對縣(市)的一般性轉移支付分為均衡性(一般)轉移支付、激勵性(一般)轉移支付和政策性(一般)轉移支付三種形式。激勵性(一般)轉移支付主要是在保持已形成各縣(市)財力基數的一般性轉移支付資金存量不變的基礎上, 將一般性轉移支付資金增量中的一部分作為激勵性(一般)轉移支付, 促進各縣(市)努力做大財政“蛋糕”和做小財政供養係數。

（三）安徽省直管縣改革

　　2007年，《安徽省人民政府關於在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理許可權試點工作的通知》決定，在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理許可權試點工作，試點縣享有省轄市部分經濟社會管理許可權。主要包括計畫管理、經費安排、稅務辦理、項目申報、用地報批、證照發放、價格管理、統計報送、政策享有、信息獲得等方面（皖政〔2006〕126號）。

安徽省改革的特點在於試點縣實行考核淘汰制。12個試點縣（市）並不是固定的，放權的同時，省政府還將對試點（市）縣實行動態管理，由省加快縣域經濟發展領導小組每兩年考核一次，按照有進有出、兩年滾動的原則，對達不到要求的縣（市）將予以淘汰，達到要求的縣（市）可以進入。

對目前省直管縣體制的幾點思考

客觀評價市管縣體制

目前，各種媒體對市管縣體制幾乎出現了一邊倒的指責之聲，主要集中在以下幾個方面： 一是“市管縣”體制缺少法律依據。憲法規定，我國地方政府管理層次為“三級”，即“省、自治區、直轄市；自治州、縣、自治縣、市；鄉、民族鄉、鎮”，在省與縣之間沒有“中間層次”。二是“市管縣”體制增加了層次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管縣體制下城市的經濟輻射作用普遍存在“小馬拉大車”的現象。市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展，但是，並非所有的市都能起到這一作用。四是城市虛化現象嚴重。市管縣體制雖然推動了城市化的發展，但也造成了城市化進程中的另一個後果，那就是廣域型城市的大量出現。五是“市管縣”體制雖然表面上解決了原來的地市矛盾，但實際卻出現了更為尖銳的市縣、區縣之間的矛盾。市侵害“縣”及農村地區的利益，形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”，甚至還有市管市這種違反憲法的現象。嚴重影響束縛了縣域經濟社會的發展。

我們簡單回顧一下市管縣體制。 中共中央1982年第51號文做出了改革地區體制、實行市領導縣體制的決定，首先在江蘇省試點，隨後在全國試行。實行市管縣體制，是為了打破市縣之間的行政壁壘和城鄉分割、工農分離的格局，充分發揮中心城市對農村的拉動作用。上世紀九十年代，市管縣體制伴隨著工業化、城市化進程成為我國地方行政體制的主要形式。市管縣體制的實行對於增強大中城市實力、發揮其輻射帶動作用、推動城鄉一體化進程起到了積極的促進作用。還是以浙江為例，浙江對全省大多數縣實行省直管，但對杭州和寧波兩個市，依然實行“市管縣”、“市帶縣”體制，這兩個地區的經濟社會發展水平都比較高，也沒有出現市管縣的一些矛盾和問題。

因此，有必要對市管縣體制進行一次全面認真的分析研究，既要客觀評價這一體制對經濟社會發展的促進作用，也要找出新形勢下它的不足之處，以避免今後出現“一刀切”式的改革。

從制度環境和地區差別審視

強縣擴權改革試點雖然得到各方的肯定，試點縣的經濟發展也明顯加快，但試點過程中也遇到了一些具體問題和困難，主要為：一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。一些地方在地級市權力下放後將市級財政的財力更多地投向市區，幫扶縣（市）發展的積極性有所降低，項目要求的配套資金遲遲不能到位或劃撥給了另外地方，一些地級市不願意再承擔配套責任。有媒體形象地描述為擴權強縣“有了對省府的話語權失了市府的支持度”，使強縣擴權受惠的縣（市）遭遇一連串的尷尬。二是一些地級市為了保住既得利益不願放棄權力，甚至出現市與擴權縣爭權的現象。有些省的部分擴權縣市反映，強縣擴權難關重重，下放的權力“虛”多“實”少，也沒有形成完善順暢的運行機制，致使擴權縣（市）心存顧慮，擴權後既高興有些許可權直接對省，又怕得罪所在設區市，進退兩難。三是垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。一些垂直管理部門擴權前是“一個婆家”，擴權後變成“兩個婆家”，工作程式重疊，難度加大。四是省管縣體制會出現省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。省直部門由原來的直管十幾個設區市變成幾十個甚至上百個設區市和擴權縣（市），工作量明顯加大，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長莫及。五是擴權縣（市）直接對省後，普遍感到工作機構、人員數量、人員素質跟不上，難以適應業務銜接，影響了部分職權的有效運行。“擴權強縣”對縣級領導和具體工作人員的權力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監督不力，極易產生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。

我們注意到，很多試點省已經發現了上面這些問題，並且正在力圖找到解決問題的方法。但是，這些努力在目前看來還是有限的，主要因為：首先，“強縣擴權”改革只是整個行政管理體制改革的一個側面，它不能完全解決市場化改革已進入攻堅階段背景下政府與市場的關係問題，擴權帶來的只是政府體系內部權力配置的變化，而對於如何處理政府過多規制和過分干預經濟這一政府體系乃至巨觀經濟政治體制的共性問題無能為力。如果不從政府與市場關係這一更高層次上致力改革，則傳統體制下的種種弊病就無法根除。其次，“強縣擴權”改革難以防止形成新的“諸侯經濟”和市場分割。在中央地方分稅制的大框架下，各級地方政府均有足夠的投資衝動，相互獨立的利益往往使其不顧資源配置的整體效率，特別是改革後縣級政府的經濟社會管理權得到擴大，政府定位模糊不清加上倘若約束不力，則極可能出現趨利化短期行為，導致為追逐政績而侵蝕市場機制，從而加劇市場分割和地區封鎖，危害區域經濟的整合和發展。如果沒有有效的監管機制和體制跟上，很難保證不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“強縣擴權”對省級政府管理提出了更高的要求，但“強縣擴權”本身並未提供有效的約束機制。第三，各省的省情和實施條件不同，處於不同發展階段的市縣關係不同，省市財政水平和縣域經濟自身發展能力各異，都影響對改革的看法和推進。再加之擴權主要面向的是強縣，對廣大的“弱縣”怎么辦？是簡單放權還是繼續依託有較強實力的地區中心城市帶動發展，如何定位地級市的功能、強化其發展等仍是值得研究的問題。

因此，對“強縣擴權”改革的意義和價值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望於畢其功於一役。

從國家長遠戰略思考

省直管縣還是市管縣，無論從理論上，還是實踐過程中，都是一個非常有爭議的問題。有一種觀點認為，省直管縣還是市管縣，實質上市縣發展的優先地位問題。優先發展城市還是優先發展縣域，實質上又是區域發展中的公平與效率問題。城市是社會發展效率的載體，堅持效率導向，就要優先發展城市。縣域發展是社會公平的保障，我國縣政府管轄下的人口占據總人口的70%左右，中西部省份縣域人口比例更高，沒有縣域的發展，就不能保障我國多數民眾的利益。改革開放以來，我國在“效率優先、兼顧公平”的政策下，優先推進了城市的發展，縣域發展相對滯後。但是，在當前我國“三農”問題比較突出、城鄉差距比較顯著的背景下，加強縣域社會經濟的發展具有迫切性。省直管縣體制的探索與實踐表明這種體制有利於縣域社會經濟的發展，但必須處理好與中心城市的協調發展，只有這樣才能處理好我國區域發展中的公平與效率問題。另外，從世界發展的趨勢來看，全世界人口的30%以上集中在離海岸線100公園的城市裡，60%以上的人口集中在離海岸400公里的城市裡，發展城市能夠最大限度地保證有效利用資源和減少環境污染，從中國目前的國情來看，優先發展城市仍然是一條正確的戰略選擇。因此，不能只考慮眼前的需要，要從國家發展的長遠戰略和順應世界發展潮流這個高度，來認真思考和研究這個問題。我們的結論是，在選擇省直管縣還是市管縣體制時，關鍵是看是否有利於區域內城市總量的發展。

研究涉及的法律問題

目前國家的法律、法規規定了一些必須由市這一級管理的事權。儘管我國憲法上沒有地級市和副省級市，但其長期以來，我國是按照中央—省—市—縣—鄉五級行政體制來建立各種相關制度的，在許多的法律、法規和政策性檔案中，地級市的管理許可權得到了明確的承認和體現。尤其是行政許可法實施以來，地級市政府部門的一些管理許可權進一步得到了相關法律的明確，權力下放反而與現行法律、法規不符合。當前，在強縣擴權改革過程中的許多管理許可權下放事實上是缺乏法律、法規方面的支持。以安徽省人民政府《關於在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理許可權試點工作的通知》為例，該通知指出：“除國家法律、法規有明確規定的以外，現行須由省轄市審批或管理的經濟社會事項，均由試點縣自行審批、管理，報市備案。”其它省的相關檔案中也有類似這樣的規定，說明現行國家法律、法規中明確規定了一些屬於省轄市管理的許可權，這些具體規定到底有哪些？目前我們還有待進一步的研究。

研究省直管縣應具備條件

目前中央發布的各種檔案和中央領導的講話精神強調的是：在具備條件的地方，可以推進省直管縣的改革試點。到底應該具備什麼樣的條件？還是以湖北和浙江為例：湖北是2004年推動的，20個縣市，239個事項權下放，其中包括發展計畫、經濟貿易、旅遊交通、勞動人事、市場監督、國土資源、水利環保、稅務財政等方面，涉及23個政府部門。浙江是2002年推動的，17個縣市，下放313項審批權，有一個說法，叫能放就放，涵蓋了計畫、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理許可權的所有方面。實施的效果，湖北的情況就沒有浙江那么好。浙江的成效非常明顯，縣域經濟得到了很大的發展，有30個縣進入全國百強縣。為什麼呢？浙江的客觀條件比較有利於實施省直管縣體制。一是所轄的縣較少。1980年,浙江有11個地級市,66個縣,大致只有一些省份的1/2至1/3。 二是面積較小。全省10.18萬平方公里,80%的縣位於以杭州為中心200餘公里的半徑內,即使在交通條件較差的20多年前,多數縣在半天路程之內。三是地級市實力較弱。當時浙江僅7個地級市,國民收入僅占全省的23.5%,所以浙江經濟的主體是縣。可以說，縣域經濟的發達是“省直管縣”的一個根本原因。縣級區域經濟發達到一定程度才需要擴大其權力，提高其自主力，權力大小要與經濟發展程度相匹配，否則權力資源的浪費，並且容易造成權力的濫用。並不是每一個省區都像浙江一樣有發達的縣域經濟、縣域經濟獨成單元。有些地區縣域經濟比較落後並不是縣級政府權力過小的原因，還有其它諸如地理、觀念等因素的制約，不能只靠擴大縣的權力就能解決的；有些市域已經形成了良好的經濟發展結構，例如蘇州，如果由省直管縣會影響原有的良性結構。

從試點情況看，省直管縣改革要取得實效，以下幾個方面的因素非常重要：一是省級財政的巨觀調控能力。即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經濟的發展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。二是縣級經濟的自身發展能力。省管縣後，縣作為一個相對獨立的經濟區域賦予了更大的發展自主權，但自主權並不代表發展能力。自主權的擴大並不意味著發展能力的增強。如果一個縣（市）在擴權之後．經濟仍然不能得以發展，省管縣的改革成效難以顯現，那就失去了省直管縣的意義。三是市級財政實力。如果市級財力較弱，縣級財力較強，省直管縣，對縣的發展成效就會較好；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則市管縣對縣的發展效果更好。四是市和所管理的縣是兩個獨立平行發展的經濟實體，彼此除行政上的隸屬關係外，經濟等其它方面的關係不大。五是有相應配套的行政區劃改革。六是同一區域內的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應的發展協調機制。

省直管縣的前景

目前全國省直管縣的試點工作仍在進行之中，我們要密切關注，認真調查、研究，總結經驗教訓，真正搞清楚實行省直管縣的合適條件。