江蘇省政府關於深化我省國有企業改革的若干意見

中共江蘇省委江蘇省人民政府關於全面深化國有企業和國有資產管理體制改革的意見

發布時間：2014-05-26

蘇發〔2014〕9號

為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會和省委十二屆六次全會精神，全面深化我省國有企業和國有資產管理體制改革，最佳化國有經濟布局和結構，加快發展混合所有制經濟，不斷增強各類所有制經濟活力，推動經濟持續穩定增長，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記系列重要講話精神，以及省委十二屆六次全會精神，堅持和完善基本經濟制度，堅持市場化改革方向，完善國有資產管理體制，最佳化國有經濟布局和結構，加快發展混合所有制經濟，建立健全現代企業制度和公司法人治理結構，提高國有資本運營效率，更好地實現國有資產發展目標和承擔社會責任，為又好又快推進“兩個率先”、譜寫中國夢江蘇篇章作出更大貢獻。

（二）基本原則

——堅持和完善基本經濟制度。毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，加快發展混合所有制經濟，推進各類所有制經濟優勢互補、相互促進、共同發展。

——堅持市場化改革方向。處理好政府推動和市場運作的關係，更加注重通過經濟手段、市場化方式推進國有經濟布局結構調整和國有企業股權多元化改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

——堅持以破解問題為導向。以解決影響我省國有企業發展的突出矛盾和問題為導向，以破除體制機制障礙為重點，以管資本為主轉變國有企業管理方式，完善國有資產管理體制，增強國有資產監管的系統性、規範性、有效性。

——堅持積極穩妥推進。堅持積極探索、大膽創新和嚴謹務實相結合，整體推進，重點突破，穩妥操作，調動廣大職工支持改革的積極性，為全面深化國有企業和國有資產管理體制改革創造良好氛圍。

（三）主要目標

到2020年，構建完成具有江蘇特色的國有經濟布局和結構，企業國有資本在基礎設施、能源資源、公共服務、戰略性新興產業、金融投資等重要領域的集聚度達到80%以上。培育一批在全國同行業具有一定影響力的優強企業，形成一批行業“排頭兵”。國有經濟規模實力、質量效益和影響帶動力在全國各省區處於領先地位。

國有企業公司制改革全面完成，股份制、混合所有製成為國有企業的主要形式，上市公司、國有資本投資運營公司明顯增加，國有資產證券化率明顯提升。國有企業全面建立現代企業制度，公司治理規範有效，國有企業管理體制和經營機制與市場經濟相融合。

實現政府公共管理職能和出資人職能分開。堅持“政企分開、政資分開、所有權和經營權分離”原則，政府公共管理部門履行巨觀調控、市場監管、行業管理職能，國資監管機構依法履行出資人職責，按照權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的要求，形成規則統一、權責明確、管理科學的經營性國有資產監管全覆蓋體系。

二、調整最佳化國有經濟布局結構

（四）進一步明確國有企業功能定位。按照國有企業承擔的職責、業務特徵、市場屬性、資源配置方式的差異，將企業分為公共服務類、特定功能類、一般競爭類三種類型，實行分類管理。公共服務類企業以承擔保障經濟社會發展和人民民眾生活服務功能為主，優先考慮社會效益，兼顧經濟效益；特定功能類企業以完成特定任務或滿足特定專業功能為主，經濟效益和社會效益兼顧；一般競爭類企業以市場為導向，以經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益。國有企業要發揮在基礎設施領域的支撐作用，在資源能源、公共服務等領域的保障作用，在轉型升級和戰略性新興產業培育中的引導帶動作用，積極承擔支撐全省經濟社會發展的重大投資任務，並逐步從不具備競爭優勢、效益低下的領域和企業退出。

（五）加大資產重組和資源整合力度。加強國有企業最佳化整合和功能性重組，採取資產劃撥、股權調整、整體兼併、企業分立等多種方式，對功能相同的企業和不同企業中相同或相近的業務板塊進行整合。鼓勵有實力的國有企業結合自身優勢和發展戰略，加強與國內外各類所有制企業重組合作，形成若干具有國內一流水平的大企業集團。推進企業加大內部資源整合力度，促進企業內部資源向主營業務、重要子公司集聚，向產業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域轉移。發揮我省開放型經濟優勢，支持國有企業主動接軌上海自貿區，積極實施“走出去”戰略，提升國際化經營能力和水平。

（六）構建國有資本投資運營平台。通過資產、業務劃撥或收購兼併，新建和改建若干國有資本投資運營公司。國有資本投資公司以重點產業項目和政府項目投資為主，推動國有資本向基礎設施、能源資源、公共服務、戰略性新興產業等領域集聚。加快現有政府項目投資平台轉型升級和實體化改造，實現可持續發展。國有資本運營公司以資本運營和資產處置為主，持有母公司層面股權多元化或整體上市後的國有股權，接受並處置其他國有企業資源整合清理過程中剝離的非主業等資產，按照市場法則進入多層次資本市場和公共資源交易市場，進行股權和資產的交易和運作。省、市、縣各級可新建或改建1-2戶國有資本運營公司，推動國有資本合理流動，促進國有資本保值增值。

（七）提高國有資產證券化水平。創造條件推動國有企業改制上市，促進國有企業轉變機制、規範經營。推進具備條件的企業集團實現整體上市或核心業務資產上市。做強做優國有控股上市公司，著力最佳化股權結構、資產結構、業務結構，支持有實力的國有控股上市公司通過兼併收購集聚發展資源。

三、加快發展混合所有制經濟

（八）最佳化國有企業股權結構。按照國有企業所從事的業務性質、功能定位和發展目標，合理確定國有股權比例。負責國有資本投資運營的公司，國有資本原則上保持獨資經營。從事基礎設施、公共服務和資源能源保障的公司，國有資本可以絕對控股或相對控股，在管理上可實行特許經營、政府監管等為主要內容的改革，引入競爭機制，提高運營效率和服務水平。其他一般競爭類企業按照市場競爭和發展情況，國有資本有序進退、合理流動，不設股權比例要求。

（九）全面推進股權多元化。加大一般競爭類國有企業集團公司層面改制力度，引入戰略投資者，推進股權多元化。國有控股企業可適當降低國有股權比例，吸引非公資本參股合作，放大國有資本帶動功能。支持我省國有企業向中央企業、民營企業和外資企業開放股權合作、項目投資、業務聯營，促進合作共贏。鼓勵非國有投資主體通過多種形式參與國有企業改制上市、重組整合、國際併購、受讓國有企業轉讓的股權。對國有股權及國有股東債權權益合併低於50%的企業，可按照完全市場化的方式進行管理。

（十）允許混合所有制企業員工持股。以留住人才、調動積極性為目的，積極探索混合所有制企業員工持股的多種形式，形成資本所有者和勞動者利益共同體。職工持股不搞平均分配，應按照自願持股原則，並根據持股人對企業的影響和貢獻程度確定，企業經營管理者、業務骨幹和核心技術人員可以在本公司持有較高比例的股權。本企業員工可以直接持股，如果持股員工人數較多，應當採用員工持股公司等形式持股。職工持股退出條件和方式可以事先由股東共同協商約定。允許國有企業改制引入外部投資者時，同步引入員工持股。支持國有企業與外部投資者、項目團隊共同出資新設混合所有制企業。持股職工或機構可以作為發起人股東，規範參與本企業公開發行股票並上市。

四、建立健全現代企業制度

（十一）規範法人治理結構。按照《公司法》要求，建立健全公司股東會、董事會、經營層和監事會。規範董事會、經營層和監事會制度建設，最佳化工作流程，努力形成協調運轉、有效制衡的決策、執行和監督體系。落實國有獨資公司董事會向國資監管機構報告工作制度，完善國有獨資公司外派監事會制度，充分發揮監事會監督檢查作用。加強子公司董事會和監事會建設，按公司治理要求健全治理架構，全資子公司和規模較小的公司可按照精簡有效原則建立監督制衡機制。

（十二）完善國有企業領導人員管理機制。堅持黨管幹部原則，適應完善社會主義市場經濟體制的要求，把組織綜合考核評價和引入市場機制、適度擴大市場化選聘相結合，積極探索適應現代企業制度要求的選人用人機制。根據不同類型企業情況，研究確定國有企業領導人員的職位設定和管理方式。在股份制企業逐步推行職業經理人制度，經營層成員逐步由董事會選聘，並由董事會進行考核和管理。組織部門、國資監管機構要加強對國有企業董事會市場化選聘經營層工作的指導，明確選人用人標準和選聘程式，制定規範管理辦法，完善有關配套政策，指導和幫助企業董事會把好選人用人關。保持企業領導人員合理的穩定性和必要的流動性。實行國有企業領導班子和領導人員任期制契約化管理，每屆任期三年，工作需要可以連任。實行領導班子和領導人員任期考核和年度考核相結合制度，嚴格任期目標管理和目標考核，考核不合格的予以降職或解聘，逐步建立退出機制。

（十三）建立長效激勵約束機制。合理確定並嚴格規範企業領導人員薪酬水平，建立與選任方式相匹配、與分類管理和考核評價相適應的差異化薪酬分配製度。在具備條件的競爭類企業，可採取股權和現金、當期和任期相結合的分配形式，逐步建立針對企業核心骨幹的長效激勵機制和與市場機制相適應的分配機制。對高新技術和創新型企業，可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方式。允許國有創投企業建立項目團隊跟投機制。完善國有企業職工工資集體協商制度。健全與激勵機制相配套的財務審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制和企業資產重大損失責任追究機制，健全企業領導人員職務待遇、職務消費、業務消費管理制度，形成責任、權利、義務對等的運行機制。

（十四）加強國有企業內部管理。加強國有企業總部建設和集團管控，把集團總部真正建成戰略規劃中心、重大決策中心、資源配置中心和集成創新中心。嚴格執行重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作事項等“三重一大”事項集體決策制度，規範決策行為。探索推進企業財務預算等重大信息依法公開，提高透明度。加強企業風險管控體系建設，提升企業管理信息化水平。深化國有企業內部勞動、人事、分配製度改革，形成管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化經營機制。實施“人才強企”戰略，加強對企業各級各類人才的教育培訓和培養鍛鍊，建立富有活力的人才成長、使用機制，建設體現企業特點、增強企業凝聚力、激發員工創造力的企業文化，打造職業素養高、業務能力強、崗位業績優的企業人才隊伍。

（十五）充分發揮國有企業黨組織政治核心作用。加強國有企業黨組織建設，努力把黨組織的政治優勢、組織優勢和民眾工作優勢轉化為企業的競爭優勢、創新優勢和科學發展優勢，為推進企業科學發展提供堅強的政治和組織保證。企業黨組織要在深化企業改革中保證監督黨和國家方針政策在本企業的貫徹執行；參與企業重大問題決策，支持股東會、董事會、監事會、經理層依法行使職權；堅持並落實黨管幹部原則，改進管理方式；領導企業的思想政治工作和群團組織，樹立國有企業承擔社會責任、關愛企業職工的良好形象。落實黨風廉政建設責任制，統籌內部監督資源，形成與企業特點相適應的權力運行制約和監督機制。

五、完善國有資產管理體制

（十六）以管資本為主加強國有資產監管。國資監管機構依法履行出資人職責，對經營性國有資產實行統一監管。要梳理現有監管制度，調整和完善監管模式、監管內容、監管方式、監管手段，執行統一的國有資產監管法律法規，建立統一的基礎管理制度體系，重點管控資本投向，規範資本運作，監管制度執行，完善績效考核，建立長效激勵、約束機制，監督和落實國有企業經營投資重大失誤和國有資產重大損失責任追究，管理和協助管理企業領導人員。國資監管機構不干涉企業經營自主權。

（十七）完善國有資本經營預算制度。建立覆蓋全部國有企業的分級國有資本經營預算制度，適當提高國有資本收益上繳比例，到2020年逐步提高到30%左右。準確把握國有資本經營預算的支出方向，完善預算管理制度。國有資本經營預算投資項目安排要服務於全省經濟社會發展戰略目標，更多地用於基礎設施、公共服務、轉型升級、保障改善民生。建立國資收益資金使用評價制度。

六、形成推進國有企業改革的合力

（十八）加強對國有企業改革的組織領導。各級黨委、政府要加強對本地區全面深化國有企業改革工作的組織領導，統一思想，把握方向，明確責任。各相關部門要從全局出發，維護整體利益，通力協作，形成合力。要注重發揮基層的首創精神，注意調動企業領導人員、職工民眾的積極性。要加強監督，防止國有資產流失。由省國資委牽頭，省級相關部門配合，按照本意見精神，注重運用市場化、證券化方式，制定深化省屬國有企業改革的實施方案和確保國有企業改革公平公正、規範透明的操作辦法。各市委市政府對市、縣屬國有企業制定改革實施意見，推動全省國有企業改革工作有效落實。

（十九）落實支持國有企業改革的政策措施。切實轉變政府職能，修訂和完善關於國有企業改革涉及的工商登記、財稅管理、土地變更、國資監管等方面的制度和程式，簡化手續，提高效率，最大限度減少行政審批。切實落實國家在國有企業改制、兼併重組中涉及的資產評估增值、債務重組收益、土地房屋權屬轉移、企業產權劃撥等方面的稅收優惠政策。加強產權交易市場建設，健全產權交易規則和監管制度，形成合理有效的定價機制，保障各類所有制企業產權公開有序流轉。健全社會保障和社會服務體系。加快建立穩定可靠、補償合理、公開透明的企業公共服務支出補償機制。落實國有企業退休人員社會化管理政策。

（二十）營造推進國有企業改革的良好氛圍。大力宣傳中央和省委、省政府關於全面深化國有企業改革的方針政策，宣傳改革的典型案例和先進經驗，營造有利於國有企業改革的良好輿論氛圍。建立鼓勵探索創新的容錯機制，有關單位和個人在推進國有企業改革過程中依法依規決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利，改革措施未達到預期目標的，應當給予包容。堅持以人為本，加強政策宣傳和職工思想工作，維護職工合法權益，維護企業和社會穩定。

各市、縣人民政府，省各委、辦、廳、局，省各直屬單位：

近年來，全省上下認真貫徹落實黨的十五大精神和省委省政府《關於提高我省國有大中型工業企業競爭力的意見》（蘇發〔1999〕6號）、《關於進一步加快全省小企業改革與發展的意見》（蘇發〔1999〕7號）、《關於放開搞活我省國有、城鎮集體小企業的意見》（蘇發〔1997〕20號）等檔案要求，堅持“抓大放小”和“三改一加強”的方針，在深化國有企業改革、建立現代企業制度，壯大發展一批重點企業集團、推進工業經濟結構調整，最佳化資本結構城市試點、推進國有企業戰略性改組，減員增效、下崗分流、實施再就業工程，多種形式放開搞活國有小企業等方面，做了大量工作，取得了比較顯著的成效。國有經濟實力以及在國民經濟中的主導作用進一步增強。為進一步貫徹落實江澤民總書記關於國有企業改革與發展的一系列講話精神，解放思想，開拓進取，大膽地試，大膽地闖，通過深化改革繼續解決好國有企業“人多、債多、負擔重”三個歷史性難題，著力解決“企業產權改革滯後、活力不足”、“分配機制不活、引不進留不住人才”和“自主創新能力薄弱、競爭力不強”三個新難題，努力在我省率先實現國有大中型骨幹企業初步建立現代企業制度，率先實現國有企業脫困的三年目標，率先實現經濟結構的調整和產業的升級最佳化、特制定如下若干意見：

一、建立有效的國有資產管理、監督和營運機制

建立有效的國有資產管理、監督和營業機制是進一步深化國有企業改革必須首先解決好的重大問題。為此，必須借鑑兄弟省市的成功經驗，建立國有資產管理委員會、國有資產經營（控股）公司、國有和國有控股企業三個層次的國有資產管理營運體制。這項工作以市為單位先期進行，省級國有資產管理體制改革在省級政府機構改革時一併考慮。

（一）各省轄市成立國有資產管理委員會（以下簡稱國資委）。國有資產管理委員會由各市市長任主任，分管市長任副主任，市有關職能部門主要負責人為委員。國資委下設辦公室。

國資委是政府管理、監督國有資產的領導和協調機構，負責國有資產管理體制的改革和管理。辦公室是國資委的日常辦事機構。

（二）組建國有資產經營（控股）公司。國有資產經營（控股）公司是國有獨資性質的企業法人，是政府國有資產產權管理的受託人。各市要借鑑上海和深圳的經驗，打破行業界限，按照產業相關的原則，根據資產規模的大小，將現有行業局組建或合併組織若干個跨行業的國有資產經營（控股）公司。對於在全省行業中居重要地位的優勢大型企業集團，可由省政府授權為國有資產投資主體，代表政府行使國有資產管理營運職能。

國有資產經營（控股）公司對投資企業按出資額享有出資者權利，即對控股企業享有重大決策權、資產收益權和經營者選擇權。對投資企業行使產權管理、資本金管理、收益管理、人事管理、資產運作和財務監督等；對政府承擔國有資產保值增值責任，承擔國有經濟戰略性調整和國有企業的戰略性改組任務。國有資產經營（控股）公司不再擁有行政職能。組建國有資產經營（控股）公司要按《公司法》的規定規範地進行，國有資本金的來源採取資產劃撥、土地使用權劃撥和現金投入等多種途徑解決，使其具有資本運作的能力和信用功能。

江蘇省政府關於深化我省國有企業改革的若干意見

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