基本介紹
- 中文名：混合所有制經濟
- 外文名：The mixed ownership economy
- 提出時間：1997年9月十五大
- 類型：經濟學名詞
類型,形成過程,發展意義,認知誤區,審計監督,相關檔案,
類型
我國存在的混合所有制主要有三大類型：
（一）公有制和私有制聯合組成的混合所有制企業
可以進一步細分為兩種形式，一是國有經濟或集體經濟與外資聯合而成的企業，如中外合作經營、合資經營等；二是國有經濟或集體經濟同國內私營經濟聯合組成的企業。
（二）公有制與個人所有制聯合組成的混合所有制企業
這包括國有企業股份制改造中吸收本企業職工持有部分股權的企業，以及集體經濟實行股份合作制的企業中集體所有與個人所有相結合的混合所有制企業。
（三）公有制內部國有企業與集體企業聯合組成的混合所有制企業
如城市國有企業與農村鄉鎮企業或城市集體企業組成的聯合體。這是公有制企業之間的聯合。混合所有制經濟的形式隨著經濟的發展會進一步呈現多樣化的趨勢。
形成過程
我國經濟中的混合所有制是不同經濟所有制按照一定原則實行聯合生產或經營的經濟形式。
混合所有制的形成機理。公有制經濟和非公有制經濟在經營決策、收入分配和融資等方面存在機制上的摩擦，這種摩擦會導致一系列經濟參數的扭曲。市場化改革的趨勢要求機制上的統一，這就決定了不同所有制經濟尋求聯合的內在要求。改革初期，各種所有制形式之間基本上是孤立地並存，每一種所有制對應著國民經濟的一塊，各板塊之間相互封閉。國家也根據不同的板塊制定差別性的經濟政策和管理條例。但生產要素流動的本性注定會衝擊板塊之間的壁壘。我國的混合所有制就是在各所有制追求優勢互補的動機支配下形成的。其形成途徑有：組建跨所有制的、由多元投資主體形成的公司和企業集團；不同所有制企業相互參股；公有制企業出售部分股權或吸收職工入股，等等。
混合所有制經濟的性質由其控股主體的所有制形式來決定，不能籠統地說混合所有制是公有制還是私有制。從資產運營的角度分析，混合所有制已突破了公有制和私有制的界限，因為無論資本來源是公有的還是私有的，都已融合為企業的法人財產。在現代公司中，各利益主體通過治理結構形成一種混合的、複雜的產權安排。
發展意義
在我國社會主義初級階段，發展混合所有制經濟，至少具有以下幾個方面的意義：
(2)擴充增量資本，即不斷追加新的資本，擴大資本規模。
(3)資本集中，即通過多種形式聚集其它資本，迅速增大資本總量。
(4)資本分散，即把總資本分割成規模較小的資本，實行分立經營。
(5)要素流動，即改變要素在生產過程中或生產過程外的形態，使資本在運動中增殖。
以上五個方面歸結到一點：即必須使資產從停滯狀態轉化為運動狀態，以便隨時根據市場變化實現最優配置，而要如此，資產就必須順利流通，必須市場化。
我國經濟體制改革從一開始就把政企分開作為企業改革的主要任務。然而時至今日，收效並不顯著。究其原因，是在原經濟體制下，國有企業運行的產權基礎是單一的國有制，政府是國有企業唯一的投資主體和利益主體，政府作為企業的老闆，不可能不關心自己所投資本的回報，在不存在其他利益主體與之制衡的情況下，政府要插手和干預企業的生產和經營決策，也就理所當然；另一方面，企業靠在政府身上也有諸多便利，如企業自己無法解決的事情，政府一出面，就能順順噹噹地得到妥善處理，企業虧損，也不用自己承擔責任，反正有政府幫助籌集貸款和救濟職工，在這種情況下，企業也樂於躺在政府的懷抱里吃安逸飯。因此，無論是從政府角度還是從企業角度，都未必真心實意願意政企分開。如要真正做到政企分開，只有一條出路，即必須構建能夠實現政企分離的產權基礎，在國有經濟內部，引入其他形式的所有權，使原國有企業的投資主體多元化，造就不同利益主體相互制約的混合所有制。混合所有制將打破國有所有權鐵板一塊的格局，企業不再是單一國有經濟的利益載體，而是各種不同經濟利益的代表，不同經濟利益主體之間相互制衡，在企業的發展問題上相互協商，政府作為股權持有人之一，已不可能任意支配和左右企業的投資、生產、經營和分配決策，這樣，企業一方面不再受政府的操縱，另一方面也不能再依賴於政府，政企分開在混合所有制基礎上變成現實。
再次，混合所有制為資金大規模聚合運作以及生產要素最優配置，拓展了廣闊的空間。在當今社會化大生產條件下，各國企業對全球市場的爭奪愈益激烈，而這種競爭實際上是規模和實力的較量，依靠資本的聯合和集中來提高市場競爭能力已成為世界潮流，僅1996年，全球企業跨國合併、兼併就達5540起。230家世界跨國公司進入了中國市場，有的已占據了行業主導權，併吞沒了我國不少的國貨名牌。面對跨國公司瓜分中國市場的巨大壓力，下決心鑄造我國企業的“航空母艦”，以與外國工業巨頭相抗衡，已成為當務之急。要做到這一點，就必須打破地區、行業、部門乃至所有制的限制，把全社會分散的資金按市場效率的原則聚合運作，並實現所有生產要素的最優配置。由於全社會生產要素的可動員規模，最關鍵的決定因素是所有制形式，即所有權的聚合機制和配置機制。不同的聚合和配置機制有不同的生產要素組織形式，而生產要素利用的範圍和深度不同，其利用效率也不相同。單一的所有制形式由於不能使不同性質的所有權相互兼容，因此其吸收和調動社會經濟資源的能力便受到種種限制。只有混合所有制，才能做到使不同種類、不同性質的經濟要素自由組合、任意配置，並在不斷運動的過程中達致最優。在迅速把社會閒散資金吸聚為大規模資本的能力方面，混合所有制具有其它單一所有制不可比擬的優勢。與此同時，混合所有制還造就了資產所有權的流動機制，使資產的存量結構和增量結構，遵循市場效率原則，在動態中不斷得以最佳化，以促進國民經濟的持續和穩步發展。
最後，混合所有制為國有企業順利轉制提供了有利的契機。
我國國有企業長期缺乏活力的最根本原因，是企業既無外在市場約束，又對內不負盈虧責任，產權不清，權責不明。要使國有企業走出困境，只有改變現有的經營機制，按現代企業制度的要求，將其改造成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場競爭主體。在單一的國有制下，企業的資本所有權歸國家，資本的各種權利和職能都由國家一個主體承擔和執行，企業只是行政的附屬物，產供銷由主管部門決定。這種國家直接占有、經營的國有企業，實際上是一種特殊的“自然人”企業，因此，該所有制形式不僅難以使企業成為真正的獨立法人，而且國家也不得不對企業承擔無限責任，企業既不存在有效的外在硬預算約束，也缺乏競爭生成的內在激勵機制。
認知誤區
一、股份制就是混合所有制經濟
混合所有制經濟是由各種不同所有制經濟，按照一定原則，實行聯合生產或經營的所有制形式。而股份制是現代企業的一種資本組織形式，其突出特徵是財產占有形式的社會化，“你中有我，我中有你”，不能籠統地說股份制是公有還是私有，也不能籠統地說股份制就是混合所有制經濟。股份制的具體形式是多種多樣的，有的屬於國有經濟，有的屬於集體經濟，只有公有制經濟和非公有制經濟所組成的才屬於混合所有制經濟。如果是外資企業或私營企業組建的股份制，沒有公有制經濟的參與，它就是私有制經濟的實現形式，並不是混合所有制經濟，更不具有公有制性質。
二、任何不同所有制經濟聯合生產或經營就是混合所有制經濟
混合所有制經濟是在堅持公有制為主體的條件下，把公有制與非公有制結合起來的新的所有制實現形式，其中既有公有制經濟，也有非公有制經濟。從所有制的構成來看，其主要形式是公有制經濟和外資或私營企業聯合組成的合資企業，以及公有制經濟吸引個人投資組成的企業。顯然，不能把任何不同所有制經濟的聯合都說成是混合所有制經濟。
三、外資經濟是混合所有制經濟
外資經濟是我國發展對外關係，吸引外資建立起來的所有制形式，包括中外合資經營企業、中外合作經營企業中的境外資本部分和外商獨資企業。外商獨資企業屬於非公有制經濟，不屬於混合所有制經濟；中外合資經營企業、中外合作經營企業中既有外資又有中資，只有當其中的中資部分為公有制經濟時，它們才屬於混合所有制經濟。
四、混合所有制經濟是公有制經濟
股份制是公有制經濟和市場經濟相結合的有效形式，如果國家和集體控股，企業就具有明顯的公有性。但不能把股份制這種混合經濟作為公有制的主要實現形式，推論出混合所有制經濟是完全公有制性質。公有制的實現形式與公有制性質不同，公有制是指生產資料由國家所有和勞動民眾集體所有，是從巨觀角度對生產資料所有形式進行界定；公有制實現形式是公有制經濟在微觀領域中的具體體現，實際上是指公有資產的經營方式或組織形式。混合所有制經濟中的國有成分、集體成分才屬於公有制經濟，其他經濟成分則屬於非公有制經濟。
五、混合所有制經濟是非公有制經濟
所謂混合所有制經濟，就是公有制經濟與非公有制經濟相混合存在的一種經濟，但不能簡單地認為混合所有制經濟就是公有制經濟與非公有制經濟的聯合。公有制經濟與非公有制經濟的聯合，是混合所有制經濟的主要實現形式。國有經濟與集體經濟聯合投資，也屬於混合所有制經濟，它們的聯合仍然是公有制經濟。因而，不能認為混合所有制經濟就是非公有制經濟，不能認為公有制經濟就是國有經濟和集體經濟，也不能認為非公有制經濟全部是私有制。
混合所有制經濟是我國針對傳統所有制結構的弊端和轉軌中存在的問題，適應建立完善的社會主義市場經濟體制而提出來的。隨著產權的流動和重組，除涉及國家安全、自然壟斷、有重大社會效益經及高新技術和支柱產業的重大骨幹企業，其他的都要大力發展混合所有制經濟。我國的混合所有制經濟已發展成為一個龐大的群體，占總體經濟的40%強，再過8年左右，這個比例將達到80%.這對明晰產權關係，深化所有制改革，提高認識，完善我國的基本經濟制度，無疑都是很必要的。
審計監督
從廣義和狹義兩個角度對“混合所有制經濟”的具體概念進行認識。微觀層次上“混合所有制經濟”的內涵可以從廣義和狹義兩種角度進行詮釋，狹義的“混合所有制經濟”是指不同所有制經濟聯合的企業組織，而廣義的“混合所有制經濟”是指多元化產權主體共存的個體企業組織，它不僅包括不同所有制經濟聯合的企業組織，更包括同一經濟性質的不同主體聯合的企業組織。巨觀層次上“混合所有制經濟”指多種所有制經濟形式的混合，在現階段就是指以公有制為主體，多種所有制經濟並存，在共同發展中相互聯繫、相互滲透、優勢互補的一種經濟格局，從這個層面上看，我國目前的社會主義市場經濟就構成了一個大的“混合所有制經濟”。
混合所有制經濟對審計產生的影響
審計不是存在於真空之中，而是存在於一定的大環境中，各種環境因素都是通過一定的方式對審計發生著這樣或那樣的影響：有直接的，有間接的，有職業界或事務所內部的，也有職業界或事務所外部的，這些因素交融在一起，就構成了審計環境。隨著混合所有制經濟的產生和發展，對我國審計工作也產生了新的影響。依據傳統的審計理論，從企業資本所有者權益角度考查混合所有制企業審計監督的主體地位時，代表所有者權利份額的標準只能是股本的數量價值。當國有資本投資數量達到企業股本的50%以上或國有資本投資數量雖達不到50%但實質上處於控制地位時，企業股東的權益則掌握在國有股東手中，維護國有資本權益的政府審計機關理所當然地成為混合所有制企業的監督主體。然而當國有股本處於參股地位時，國有股權在企業股東中只能處於服從地位。因此，如果依據所有權和經營權分離理論來制定企業監督的法律政策，則只能弱化政府審計對混合所有制企業的監督行為。這就與政府職能產生了矛盾，因為在市場經濟體制下，政府的職能已從直接參與企業的管理轉向社會管理，政府從企業的直接管理者轉變為社會管理者，政府是以社會管理者和國家資本所有者的雙重身份對企業經濟行為實行社會管理的。政府審計機關是政府的一個職能部門，審計機關職能只能是政府職能的細化和分工，決不能超越或背離政府職能而產生其他內涵。因此，審計機關對企業的監督，特別是對混合所有制企業的審計監督職能，除了代表國有資本的所有者身份履行監督職能外，更主要的是代表政府履行社會管理職能。
特點
1.審計對象的多元性。混合所有制經濟最大的特點“混合”，混合所有制經濟的投資主體是多元化的，由多不同所有制經濟的投資主體聯合投資，通過外向引進、橫聯合、縱向招股等途徑，從而實現各種經濟形式的聯合。以多種經濟成分作基礎，通過多種聯合途徑，可以產生多種多樣的混合經濟具體形式。從目前來看，混合所有制企業要有股份制企業、股份合作制企業、中外合資經營企業、中外合作經營企業等。因此，混合所有制企業審計的對象具多元性。
2.審計內容的複雜性。由於混合所有制經濟中存在同投資主體，對企業財務信息需求多樣化，要求企業審計規劃和內容的全面化。不僅要對國有資產加強審計監督，進而保值增值並加強企業內部控制，提高企業管理水平；且要對企業財務狀況、經營成果進行鑑定，滿足不同投資體對企業財務信息的要求，體現投資者的共同意志。同時，於混合所有制經濟具有“既公既私”的雙重性質，必須按市場經濟的要求和有關審計法律法規，對其審計內容加以規範。
3.審計結果的公開性。對混合所有制企業審計結果的處理不同於一般企業的審計，有其一定的特殊性，即一定限度的公開性。這是因為，混合所有制企業中的各類投資人為了保護自己權益，了解和監督企業管理層履行經濟責任的情況，都有對企業進行審計和監督的權力要求，只有信息一定限度地公開，才能滿足各類投資人的權利要求。
4.審計風險較高。混合所有制經濟中各投資主體為維護自己的合法權益，都要對審計監督提出要求。審計無論從內容到程式、結論等方面都將遇到強烈挑戰，審計風險和法律責任增大。同時，由於混合所有制經濟的單位（企業）組織形式多樣化，各種形式的政策地位和實際運作方式不一樣，審計面臨許多新情況、新問題，這就對審計人員的素質、作風等提出了新的要求，也增大了審計工作的難度。
當前混合所有制經濟審計監督體系
1.政府審計是混合所有制企業審計監督的主體。我國的審計監督制度產生於20世紀80年代初期，審計觀念受傳統計畫經濟“一大二公”、“純而又純”的影響較深，政府審計審“公”不審“私”。在市場經濟體制下，隨著改革的深入，政府的職能已從直接參與企業的管理轉向社會管理。政府對企業的直接干預轉化為利用抽象行政行為，制定相應的法規制度，規範要素市場的活動來維護公正、公開、公平的市場經濟秩序。即政府從企業的直接管理者轉變為社會管理者，政府是以社會管理者和國家資本所有者的雙重身份對企業經濟行為實行社會管理的。政府職能的變革、必將引起審計職能相應地發生變化。政府審計機關是政府的一個職能部門，審計機關職能只能是政府職能的細化和分工，決不能超越或背離政府職能而產生其他內涵。
2.社會審計和內部審計是混合所有制企業審計監督體系的重要組成部分。一方面強調政府審計是混合所有制企業審計監督的主體並不排除社會審計和內部審計的地位。社會審計產生於現代企業的財產委託與受託經濟責任關係，企業所有者為使自己的利益不因利益的非均衡性和信息非對稱性受到損害，客觀上產生了對反映經營者經濟責任完成情況的會計信息進行公證的需要。因此，社會審計的直接對象是企業經營者。另一方面，應認識現代企業制度與市場環境對社會審計的強烈需求。社會審計將更多地介入對混合所有制企業的審計業務，利用專業的力量加強和完善信息披露，以符合國際慣例。而現代內部審計是隨著企業管理層次的增多和控制範圍的擴大，基於企業內部經濟管理與監督的需要而產生的。它通過系統化和規範化的方法，評價和改進風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標。根據國際內部審計的發展趨勢，內部審計將在經營審計、管理審計、舞弊審計、經濟責任審計、經濟契約審計、經營決策審計、效益審計、財務控制審計等方面發揮愈來愈重要的作用。
當前混合所有制經濟審計監督的內容
1.審查企業的產權關係是否明晰。主要包括：企業設立的合法性、合規性，即混合所有制企業的設立是否經過有關部門的批准，手續是否合法；企業資本金構成的真實性，即混合所有制企業中的國有、集體、外商或個人資本金是否全部及時到位、有無抽逃資本的行為發生；對於原有國有企業改組為混合所有制企業的，在改組過程中是否對原有企業的資產進行了認真清查和資產評估，是否對其債權、債務進行了徹底清理和產權界定，是否已調整了原有企業的賬面價值和國有資本、並確定國有股權的價值，以確保國有資產的保值和增值，防止國有資產流失。
2.加強對企業會計信息真實性和合法性的審計。當前，會計信息資料不真實，弄虛作假的情況比較普遍，這不僅嚴重違反了財經紀律，助長了不正之風和腐敗現象的滋生，而且失真的會計信息資料對各項經濟政策的制定和巨觀調控起到誤導作用，影響國民經濟的健康發展。因此，對企業會計信息真實性和合法性的審計是十分必要的。
3.加強經濟效益審計。由於受經濟環境和人們對企業審計認識的制約，過去的審計往往局限於財務收支。隨著市場經濟的發展、企業改革的深入，必須在審查企業資產、負債、損益真實性、合法性的同時，還要加強效益性的審計監督。通過企業效益審計，提高企業經營管理水平。
4.審查企業權益分配是否正當。主要包括：所有者權益的形成是否正確，重點檢查盈餘公積金提取是否按規定執行，使用時是否符合規定的用途；利潤分配是否正當，分配方案是否經過董事會的討論批准，國家股與個人股是否“同股同利”，有無在股利分配環節上造成國有資產流失的現象。
加強混合所有制企業
審計監督的幾點建議
1.完善混合所有制企業的審計法律法規。當前混合所有制企業審計面臨的最大問題就是法律依據不足。如怎樣按市場經濟運行規則，監督混合所有制企業參與市場競爭；如何按現代企業制度的要求建立監測企業管好用好各項資本的指標體系；如何按企業會計準則、企業財務通則的要求，全面真實地反映企業財務收支活動等都需要從法規制度上予以完善。
2.政府審計與社會審計有機結合。在對混合所有制經濟審計中，要防止國家審計“大包大攬”或者“放任不管”的傾向，要充分發揮社會審計的作用，合理分工，相互配合，實行多種有效的審計方式。我們認為現階段國家審計與民間審計對混合所有制企業審計監督的職責應界定如下：民間審計對所有混合所有制企業的年度財務報表進行常規審計，即對混合所有制企業資產、負債情況、風險防範能力、清償能力及財務狀況進行綜合評價和公開揭示；國家審計對國有資產控股或占主導地位的混合所有制企業，根據監管需要進行審計，如國家控股的企業在變更註冊資本、對外投資、合資或聯營、產權轉讓、確定紅利分配方案、評價董事會經濟責任以及主要負責人離任或任期經濟責任方面進行審計。
3.建立健全內部審計制度。混合所有制企業，特別是股份制企業和上市企業，必須按有關規定建立健全內部審計制度，內部審計應著重於企業自我約束機制的完善，促進企業提高經濟效益。建立現代企業制度的重要內容之一就是完善內部監督機制以保證企業經營活動的規範和有效。混合所有制企業的內部審計，應超越傳統內部審計強調和偏重的監督職能，逐步接軌於現代國際內部審計的發展趨勢，發揮內部審計的評價、鑑定和服務職能。傳統的財務審計，主要是對企業經濟活動的真實性、合法性、合規性進行審查、評價及報告。而現代內部審計則應該站在企業的立場上，以企業經濟效益審計為中心，對企業經濟活動的效率和效果進行審查和評價，改進企業的經營管理，當好決策層的參謀，為企業管理層提供有效的服務。
4.加強對註冊會計師審計和內部審計的督導。由於受審計力量的限制，對公司制企業的審計大部分將主要依靠註冊會計師審計和內部審計來完成，註冊會計師審計和內部審計工作的質量如何，直接影響國家和公司的利益。因此，政府審計機關應加強對註冊會計師審計和內部審計的質量進行抽查，並對其工作進行業務指導，充分發揮審計體系的整體效能，促進公司制改革和運作的順利進行。
5.審計人員素質。要降低在混合所有制經濟審計中的風險，必須進一步提高審計人員的素質。在不斷提高審計人員素質的同時，根據混合所有制經濟組織形式多元化和各種形式內部經營項目多、範圍廣的特點，應適時調整和重組具有各項審計業務技能的“混合”業務機構，以不斷提高審計工作質量和效率，對混合所有制經濟實行有效監督。
相關檔案
國務院關於國有企業發展混合所有制經濟的意見
國發〔2015〕54號
國發〔2015〕54號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措。為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照“四個全面”戰略布局要求，落實黨中央、國務院決策部署，推進國有企業混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發展，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）改革出發點和落腳點。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。多年來，一批國有企業通過改制發展成為混合所有制企業，但治理機制和監管體制還需要進一步完善；還有許多國有企業為轉換經營機制、提高運行效率，正在積極探索混合所有制改革。當前，應對日益激烈的國際競爭和挑戰，推動我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，需要通過深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構；提高國有資本配置和運行效率，最佳化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態；促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎。在國有企業混合所有制改革中，要堅決防止因監管不到位、改革不徹底導致國有資產流失。（二）基本原則。——政府引導，市場運作。尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，充分發揮市場機製作用，把引資本與轉機制結合起來，把產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑。——完善制度，保護產權。以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。——嚴格程式，規範操作。堅持依法依規，進一步健全國有資產交易規則，科學評估國有資產價值，完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失。——宜改則改，穩妥推進。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫；對適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機製作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規範有序進行。尊重基層創新實踐，形成一批可複製、可推廣的成功做法。
二、分類推進國有企業混合所有制改革
（三）穩妥推進主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革。按照市場化、國際化要求，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，以提高經濟效益和創新商業模式為導向，充分運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。堅持以資本為紐帶完善混合所有制企業治理結構和管理方式，國有資本出資人和各類非國有資本出資人以股東身份履行權利和職責，使混合所有制企業成為真正的市場主體。（四）有效探索主業處於重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化，同時加強分類依法監管，規範營利模式。——重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。——重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。——江河主幹渠道、石油天然氣主幹管網、電網等，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。——核電、重要公共技術平台、氣象測繪水文等基礎數據採集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府採購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。——國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關係國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性採購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性採購。——對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平台等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。（五）引導公益類國有企業規範開展混合所有制改革。在水電氣熱、公共運輸、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域，根據不同業務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業實現投資主體多元化。通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。政府要加強對價格水平、成本控制、服務質量、安全標準、信息披露、營運效率、保障能力等方面的監管，根據企業不同特點有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
三、分層推進國有企業混合所有制改革
（六）引導在子公司層面有序推進混合所有制改革。對國有企業集團公司二級及以下企業，以研發創新、生產服務等實體企業為重點，引入非國有資本，加快技術創新、管理創新、商業模式創新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。明確股東的法律地位和股東在資本收益、企業重大決策、選擇管理者等方面的權利，股東依法按出資比例和公司章程規定行權履職。（七）探索在集團公司層面推進混合所有制改革。在國家有明確規定的特定領域，堅持國有資本控股，形成合理的治理結構和市場化經營機制；在其他領域，鼓勵通過整體上市、併購重組、發行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例，積極引入各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規範、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。（八）鼓勵地方從實際出發推進混合所有制改革。各地區要認真貫徹落實中央要求，區分不同情況，制定完善改革方案和相關配套措施，指導國有企業穩妥開展混合所有制改革，確保改革依法合規、有序推進。
四、鼓勵各類資本參與國有企業
混合所有制改革
（九）鼓勵非公有資本參與國有企業混合所有制改革。非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。非公有資本投資主體可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規允許的方式出資。企業國有產權或國有股權轉讓時，除國家另有規定外，一般不在意向受讓人資質條件中對民間投資主體單獨設定附加條件。（十）支持集體資本參與國有企業混合所有制改革。明晰集體資產產權，發展股權多元化、經營產業化、管理規範化的經濟實體。允許經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素作價入股，參與國有企業混合所有制改革。研究制定股份合作經濟（企業）管理辦法。（十一）有序吸收外資參與國有企業混合所有制改革。引入外資參與國有企業改制重組、合資合作，鼓勵通過海外併購、投融資合作、離岸金融等方式，充分利用國際市場、技術、人才等資源和要素，發展混合所有制經濟，深度參與國際競爭和全球產業分工，提高資源全球化配置能力。按照擴大開放與加強監管同步的要求，依照外商投資產業指導目錄和相關安全審查規定，完善外資安全審查工作機制，切實加強風險防範。（十二）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。最佳化政府投資方式，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目。以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整。組合引入保險資金、社保基金等長期投資者參與國家重點工程投資。鼓勵社會資本投資或參股基礎設施、公用事業、公共服務等領域項目，使投資者在平等競爭中獲取合理收益。加強信息公開和項目儲備，建立綜合信息服務平台。（十三）鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。在公共服務、高新技術、生態環境保護和戰略性產業等重點領域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平台作用，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、併購重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制經濟。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。（十四）探索完善優先股和國家特殊管理股方式。國有資本參股非國有企業或國有企業引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優先股。在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度，依照相關法律法規和公司章程規定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的控制力。（十五）探索實行混合所有制企業員工持股。堅持激勵和約束相結合的原則，通過試點穩妥推進員工持股。員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式，優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業開展試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨幹等持股。完善相關政策，健全審核程式，規範操作流程，嚴格資產評估，建立健全股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。混合所有制企業實行員工持股，要按照混合所有制企業實行員工持股試點的有關工作要求組織實施。
五、建立健全混合所有制企業治理機制
（十六）進一步確立和落實企業市場主體地位。政府不得干預企業自主經營，股東不得干預企業日常運營，確保企業治理規範、激勵約束機制到位。落實董事會對經理層成員等高級經營管理人員選聘、業績考核和薪酬管理等職權，維護企業真正的市場主體地位。（十七）健全混合所有制企業法人治理結構。混合所有制企業要建立健全現代企業制度，明晰產權，同股同權，依法保護各類股東權益。規範企業股東（大）會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關係，按章程行權，對資本監管，靠市場選人，依規則運行，形成定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。（十八）推行混合所有制企業職業經理人制度。按照現代企業制度要求，建立市場導向的選人用人和激勵約束機制，通過市場化方式選聘職業經理人依法負責企業經營管理，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。職業經理人實行任期制和契約化管理，按照市場化原則決定薪酬，可以採取多種方式探索中長期激勵機制。嚴格職業經理人任期管理和績效考核，加快建立退出機制。
六、建立依法合規的操作規則
（十九）嚴格規範操作流程和審批程式。在組建和註冊混合所有制企業時，要依據相關法律法規，規範國有資產授權經營和產權交易等行為，健全清產核資、評估定價、轉讓交易、登記確權等國有產權流轉程式。國有企業產權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發等，應在產權、股權、證券市場公開披露信息，公開擇優確定投資人，達成交易意向後應及時公示交易對象、交易價格、關聯交易等信息，防止利益輸送。國有企業實施混合所有制改革前，應依據本意見制定方案，報同級國有資產監管機構批准；重要國有企業改制後國有資本不再控股的，報同級人民政府批准。國有資產監管機構要按照本意見要求，明確國有企業混合所有制改革的操作流程。方案審批時，應加強對社會資本質量、合作方誠信與操守、債權債務關係等內容的審核。要充分保障企業職工對國有企業混合所有制改革的知情權和參與權，涉及職工切身利益的要做好評估工作，職工安置方案要經過職工代表大會或者職工大會審議通過。（二十）健全國有資產定價機制。按照公開公平公正原則，完善國有資產交易方式，嚴格規範國有資產登記、轉讓、清算、退出等程式和交易行為。通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格，發揮專業化中介機構作用，藉助多種市場化定價手段，完善資產定價機制，實施信息公開，加強社會監督，防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失。（二十一）切實加強監管。政府有關部門要加強對國有企業混合所有制改革的監管，完善國有產權交易規則和監管制度。國有資產監管機構對改革中出現的違法轉讓和侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務等行為，要依法嚴肅處理。審計部門要依法履行審計監督職能，加強對改制企業原國有企業法定代表人的離任審計。充分發揮第三方機構在清產核資、財務審計、資產定價、股權託管等方面的作用。加強企業職工內部監督。進一步做好信息公開，自覺接受社會監督。
七、營造國有企業混合所有制改革的良好環境
（二十二）加強產權保護。健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整保護制度，依法保護混合所有制企業各類出資人的產權和智慧財產權權益。在立法、司法和行政執法過程中，堅持對各種所有制經濟產權和合法利益給予同等法律保護。（二十三）健全多層次資本市場。加快建立規則統一、交易規範的場外市場，促進非上市股份公司股權交易，完善股權、債權、物權、智慧財產權及信託、融資租賃、產業投資基金等產品交易機制。建立規範的區域性股權市場，為企業提供融資服務，促進資產證券化和資本流動，健全股權登記、託管、做市商等第三方服務體系。以具備條件的區域性股權、產權市場為載體，探索建立統一結算制度，完善股權公開轉讓和報價機制。制定場外市場交易規則和規範監管制度，明確監管主體，實行屬地化、專業化監管。（二十四）完善支持國有企業混合所有制改革的政策。進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業依法自主經營的行政許可審批事項。凡是市場主體基於自願的投資經營和民事行為，只要不屬於法律法規禁止進入的領域，且不危害國家安全、社會公共利益和第三方合法權益，不得限制進入。完善工商登記、財稅管理、土地管理、金融服務等政策。依法妥善解決混合所有制改革涉及的國有企業職工勞動關係調整、社會保險關係接續等問題，確保企業職工隊伍穩定。加快剝離國有企業辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題。完善統計制度，加強監測分析。（二十五）加快建立健全法律法規制度。健全混合所有制經濟相關法律法規和規章，加大法律法規立、改、廢、釋工作力度，確保改革於法有據。根據改革需要抓緊對契約法、物權法、公司法、企業國有資產法、企業破產法中有關法律制度進行研究，依照法定程式及時提請修改。推動加快制定有關產權保護、市場準入和退出、交易規則、公平競爭等方面法律法規。
八、組織實施
（二十六）建立工作協調機制。國有企業混合所有制改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高。各地區、各有關部門和單位要高度重視，精心組織，嚴守規範，明確責任。各級政府及相關職能部門要加強對國有企業混合所有制改革的組織領導，做好把關定向、配套落實、審核批准、糾偏提醒等工作。各級國有資產監管機構要及時跟蹤改革進展，加強改革協調，評估改革成效，推廣改革經驗，重大問題及時向同級人民政府報告。各級工商聯要充分發揮廣泛聯繫非公有制企業的組織優勢，參與做好溝通政企、凝聚共識、決策諮詢、政策評估、典型宣傳等方面工作。（二十七）加強混合所有制企業黨建工作。堅持黨的建設與企業改革同步謀劃、同步開展，根據企業組織形式變化，同步設定或調整黨的組織，理順黨組織隸屬關係，同步選配好黨組織負責人，健全黨的工作機構，配強黨務工作者隊伍，保障黨組織工作經費，有效開展黨的工作，發揮好黨組織政治核心作用和黨員先鋒模範作用。（二十八）開展不同領域混合所有制改革試點示範。結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混合所有制改革試點示範。在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可複製、可推廣的模式和經驗。（二十九）營造良好的輿論氛圍。以堅持“兩個毫不動搖”（毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展）為導向，加強國有企業混合所有制改革輿論宣傳，做好政策解讀，闡釋目標方向和重要意義，宣傳成功經驗，正確引導輿論，回應社會關切，使廣大人民民眾了解和支持改革。各級政府要加強對國有企業混合所有制改革的領導，根據本意見，結合實際推動改革。金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。
國務院 2015年9月23日
