混合所有制改革是20世紀90年代提出的改革方案，目的是引入民資促進生產力發展。20世紀90年代開始，我國允許國內民間資本和外資參與國有企業改組改革，經濟改革的實踐證明，混合所有制能夠有效促進生產力發展。1992年中國改革開放後正式引入民資。
基本介紹
- 中文名：混合所有制改革
- 性質：一種改革方案
- 提出時間：20世紀90年代
- 目的：引入民資促進生產力發展
起步,發展,要求,相關檔案,
起步
混合所有制改革的歷史背景
混合所有制改革的歷史背景大致可分為三個時期來理清其歷史淵源。
(1)市場經濟體制改革和國企現代企業制度建設的提出。
十一屆三中全會以來，中國進行了以經濟建設為中心的系列改革。1978年確定以經濟建設為中心，解決以黨代政、以政代企問題。1984年十二屆三中全會提出了“公有制基礎上的有計畫的商品經濟”理論，從意識形態上解決了計畫等同社會主義、商品經濟與計畫經濟不相容的問題。首次明確提出市場經濟體制改革目標的是1992年的十四大，認為轉換國企經營機制是改革中心環節。1993年的三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，進一步勾畫了市場經濟體制基本框架，明確了建立現代企業制度的目標和步驟，於1994年試點並逐步推廣。
(2)以國企改革為中心的市場經濟體制改革穩步推進。
在以國企改革為中心的市場經濟體制改革中，先後主要配套進行了資本市場建設(證券期貨市場、金融保險市場)和機構職能部門改革(財稅系統改革、組建國資委、撤計委設發改委等)，逐步完善了系列法律法規政策(公司法、物權法、針對國企國資的相關制度與規定等等)以調動、規範、監督市場主體的經濟行為。2005年國企現代企業制度建設基本結束，很多改制成功的國企通過輔業剝離、以優質資產組建公司的方式輕裝上市，部分解決了資金瓶頸問題。然而，根本矛盾並未得到解決：被剝離的輔業怎么辦？整體上市可能嗎？上市不能解決所有問題，以圈錢為目的的上市是治標不治本：上市以及股市再融資都只是融資渠道之一，並非賺錢渠道；企業生存與發展最終靠企業自身實力，這也是投融資決策評估的關鍵。另外，上市公司與集團公司間可能存在利益輸送、流通股東和非流通股東的權利失衡問題，制約了資本市場的發展和國資管理體制的根本變革。2004年1月31日國務院發布了《關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》，明確提出要“積極穩妥解決股權分置問題”，並於2005年3月開始股改。
(3)以經濟體制改革為重點的全面深化改革期。
當前，股改已基本結束，經濟建設與改革到了關鍵期和深水期。怎樣深化？十八屆三中全會指明了方向：“總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”；“必須堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷，以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關係同生產力、上層建築同經濟基礎相適應”；“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”；“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最最佳化”。
全會也明確提出混合所有制是基本經濟制度的重要實現形式，要以完善產權保護制度為基礎，積極發展混合所有制經濟，推動國企完善現代企業制度並支持非公有制經濟健康發展；要在完善國資管理體制的基礎上大力發展混合所有制，要以管資本為主，改革國資授權經營體制，組建若干國資運營公司，支持有條件的國企改組為投資公司，國資投資運營要服務於國家戰略目標，更多投向重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務，發展重要前瞻性戰略性產業，並劃轉部分國資充實社會保障基金，允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，允許非國有資本參股國有資本投資項目，允許混合所有制企業員工持股；要準確界定國企功能，公益性企業加大投入，自然壟斷行業繼續控股，破除行政壟斷，因行業不同實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場，要健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，在職業經理人、內部管理、激勵約束、責任追究、重大信息公開、市場選聘等方面進行制度化建設。同時要廢除一些不合理規定、消除隱性壁壘，制定具體辦法讓非公有制企業進入特許經營領域，鼓勵發展非國有資本控股的混合所有制企業。
發展
2013年11月9日
十八屆三中全會《決定》提出“積極發展混合所有制經濟”。
2014年
《政府工作報告》進一步提出“加快發展混合所有制經濟”。國企民企融合成為新一輪國資國企改革重頭戲。
混合所有制經濟在我國出現和發展，主要源於國有企業改革，源於尋找國有制同市場經濟相結合的形式和途徑。其有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有助於“走出去”，是國資國企改革的重要支撐。
經過多年股份制改造，雖然很多國企早已變成混合所有制，國資占比已較低，但政府干預仍無處不在，公司治理上不達標。 行政化壟斷體制未真正打破，開了玻璃門，還有旋轉門，準入限制未真正放開。
2016年
國有企業混合所有制改革一直在穩妥推進，且已建立起日趨完善的政策體系，在實踐領域也有積極進展。截至2016年底，中央企業混合所有制企業戶數占比已達到67.7%，一半以上的省級地方監管企業及各級子公司中混合所有制企業數量占比也超過了50%。但也應該看到，無論是在理論認知層面，還是在實踐操作層面，混合所有制改革仍存在一些誤區，圍繞混合所有制改革的爭論也一直沒有停止。只有走出誤區，混合所有制改革才能更好地推進，取得應有的積極效果。
2017年
近一段時間，國企改革尤其是地方國企改革，呈現出全面提速的狀態。國企改革進入深水區，混合所有制改革步伐勢必將進一步加快。同時，好的政策更需要執行力，推動各項改革舉措落地開花——
元旦剛過，國企改革領域出現標誌性事件，中國鐵路總公司和雲南白藥接連發出混合所有制改革的聲音。
“從2016年下半年以來，國企改革重組的步伐明顯加大，動作頻頻，社會各界的期望也越來越高。”中國企業研究院首席研究員李錦接受採訪時表示，國企混合所有制改革的政策“東風”已到，2017年將是混合所有制改革的落地之年。
要求
發展混合所有制必須堅持公有制主體地位
堅持和完善中國特色社會主義基本經濟制度，不但要在巨觀領域堅持公有制經濟的主體地位，促進多種所有制經濟共同發展，而且要在企業層面堅持公有資本的控股地位或支配地位，加快建立現代企業制度，夯實基本經濟制度的微觀基礎。因此，深刻認識我國經濟制度的科學內涵，穩步推進混合所有制經濟的實踐發展，是當前完善基本經濟制度、深化經濟體制改革的著力點。
積極推進混合所有制經濟發展
積極發展混合所有制經濟是增強國有經濟活力、控制力、影響力的有效途徑。
積極發展混合所有制經濟有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。
積極發展混合所有制經濟有利於各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。
相關檔案
國務院關於國有企業發展混合所有制經濟的意見
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措。為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照“四個全面”戰略布局要求，落實黨中央、國務院決策部署，推進國有企業混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發展，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）改革出發點和落腳點。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。多年來，一批國有企業通過改制發展成為混合所有制企業，但治理機制和監管體制還需要進一步完善；還有許多國有企業為轉換經營機制、提高運行效率，正在積極探索混合所有制改革。當前，應對日益激烈的國際競爭和挑戰，推動我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，需要通過深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構；提高國有資本配置和運行效率，最佳化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態；促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎。在國有企業混合所有制改革中，要堅決防止因監管不到位、改革不徹底導致國有資產流失。
（二）基本原則。
——政府引導，市場運作。尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，充分發揮市場機製作用，把引資本與轉機制結合起來，把產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑。
——完善制度，保護產權。以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。
——嚴格程式，規範操作。堅持依法依規，進一步健全國有資產交易規則，科學評估國有資產價值，完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失。
——宜改則改，穩妥推進。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫；對適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機製作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規範有序進行。尊重基層創新實踐，形成一批可複製、可推廣的成功做法。
二、分類推進國有企業混合所有制改革
（三）穩妥推進主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革。按照市場化、國際化要求，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，以提高經濟效益和創新商業模式為導向，充分運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。堅持以資本為紐帶完善混合所有制企業治理結構和管理方式，國有資本出資人和各類非國有資本出資人以股東身份履行權利和職責，使混合所有制企業成為真正的市場主體。
（四）有效探索主業處於重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化，同時加強分類依法監管，規範營利模式。
——重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。
——重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。
——江河主幹渠道、石油天然氣主幹管網、電網等，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。
——核電、重要公共技術平台、氣象測繪水文等基礎數據採集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府採購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。
——國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關係國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性採購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性採購。
——對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平台等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。
（五）引導公益類國有企業規範開展混合所有制改革。在水電氣熱、公共運輸、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域，根據不同業務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業實現投資主體多元化。通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。政府要加強對價格水平、成本控制、服務質量、安全標準、信息披露、營運效率、保障能力等方面的監管，根據企業不同特點有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
三、分層推進國有企業混合所有制改革
（六）引導在子公司層面有序推進混合所有制改革。對國有企業集團公司二級及以下企業，以研發創新、生產服務等實體企業為重點，引入非國有資本，加快技術創新、管理創新、商業模式創新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。明確股東的法律地位和股東在資本收益、企業重大決策、選擇管理者等方面的權利，股東依法按出資比例和公司章程規定行權履職。
（七）探索在集團公司層面推進混合所有制改革。在國家有明確規定的特定領域，堅持國有資本控股，形成合理的治理結構和市場化經營機制；在其他領域，鼓勵通過整體上市、併購重組、發行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例，積極引入各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規範、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。
（八）鼓勵地方從實際出發推進混合所有制改革。各地區要認真貫徹落實中央要求，區分不同情況，制定完善改革方案和相關配套措施，指導國有企業穩妥開展混合所有制改革，確保改革依法合規、有序推進。
四、鼓勵各類資本參與國有企業混合所有制改革
（九）鼓勵非公有資本參與國有企業混合所有制改革。非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。非公有資本投資主體可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規允許的方式出資。企業國有產權或國有股權轉讓時，除國家另有規定外，一般不在意向受讓人資質條件中對民間投資主體單獨設定附加條件。
（十）支持集體資本參與國有企業混合所有制改革。明晰集體資產產權，發展股權多元化、經營產業化、管理規範化的經濟實體。允許經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素作價入股，參與國有企業混合所有制改革。研究制定股份合作經濟（企業）管理辦法。
（十一）有序吸收外資參與國有企業混合所有制改革。引入外資參與國有企業改制重組、合資合作，鼓勵通過海外併購、投融資合作、離岸金融等方式，充分利用國際市場、技術、人才等資源和要素，發展混合所有制經濟，深度參與國際競爭和全球產業分工，提高資源全球化配置能力。按照擴大開放與加強監管同步的要求，依照外商投資產業指導目錄和相關安全審查規定，完善外資安全審查工作機制，切實加強風險防範。
（十二）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。最佳化政府投資方式，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目。以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整。組合引入保險資金、社保基金等長期投資者參與國家重點工程投資。鼓勵社會資本投資或參股基礎設施、公用事業、公共服務等領域項目，使投資者在平等競爭中獲取合理收益。加強信息公開和項目儲備，建立綜合信息服務平台。
（十三）鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。在公共服務、高新技術、生態環境保護和戰略性產業等重點領域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平台作用，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、併購重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制經濟。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。
（十四）探索完善優先股和國家特殊管理股方式。國有資本參股非國有企業或國有企業引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優先股。在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度，依照相關法律法規和公司章程規定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的控制力。
（十五）探索實行混合所有制企業員工持股。堅持激勵和約束相結合的原則，通過試點穩妥推進員工持股。員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式，優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業開展試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨幹等持股。完善相關政策，健全審核程式，規範操作流程，嚴格資產評估，建立健全股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。混合所有制企業實行員工持股，要按照混合所有制企業實行員工持股試點的有關工作要求組織實施。
五、建立健全混合所有制企業治理機制
（十六）進一步確立和落實企業市場主體地位。政府不得干預企業自主經營，股東不得干預企業日常運營，確保企業治理規範、激勵約束機制到位。落實董事會對經理層成員等高級經營管理人員選聘、業績考核和薪酬管理等職權，維護企業真正的市場主體地位。
（十七）健全混合所有制企業法人治理結構。混合所有制企業要建立健全現代企業制度，明晰產權，同股同權，依法保護各類股東權益。規範企業股東（大）會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關係，按章程行權，對資本監管，靠市場選人，依規則運行，形成定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。
（十八）推行混合所有制企業職業經理人制度。按照現代企業制度要求，建立市場導向的選人用人和激勵約束機制，通過市場化方式選聘職業經理人依法負責企業經營管理，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。職業經理人實行任期制和契約化管理，按照市場化原則決定薪酬，可以採取多種方式探索中長期激勵機制。嚴格職業經理人任期管理和績效考核，加快建立退出機制。
六、建立依法合規的操作規則
（十九）嚴格規範操作流程和審批程式。在組建和註冊混合所有制企業時，要依據相關法律法規，規範國有資產授權經營和產權交易等行為，健全清產核資、評估定價、轉讓交易、登記確權等國有產權流轉程式。國有企業產權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發等，應在產權、股權、證券市場公開披露信息，公開擇優確定投資人，達成交易意向後應及時公示交易對象、交易價格、關聯交易等信息，防止利益輸送。國有企業實施混合所有制改革前，應依據本意見制定方案，報同級國有資產監管機構批准；重要國有企業改制後國有資本不再控股的，報同級人民政府批准。國有資產監管機構要按照本意見要求，明確國有企業混合所有制改革的操作流程。方案審批時，應加強對社會資本質量、合作方誠信與操守、債權債務關係等內容的審核。要充分保障企業職工對國有企業混合所有制改革的知情權和參與權，涉及職工切身利益的要做好評估工作，職工安置方案要經過職工代表大會或者職工大會審議通過。
（二十）健全國有資產定價機制。按照公開公平公正原則，完善國有資產交易方式，嚴格規範國有資產登記、轉讓、清算、退出等程式和交易行為。通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格，發揮專業化中介機構作用，藉助多種市場化定價手段，完善資產定價機制，實施信息公開，加強社會監督，防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失。
（二十一）切實加強監管。政府有關部門要加強對國有企業混合所有制改革的監管，完善國有產權交易規則和監管制度。國有資產監管機構對改革中出現的違法轉讓和侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務等行為，要依法嚴肅處理。審計部門要依法履行審計監督職能，加強對改制企業原國有企業法定代表人的離任審計。充分發揮第三方機構在清產核資、財務審計、資產定價、股權託管等方面的作用。加強企業職工內部監督。進一步做好信息公開，自覺接受社會監督。
七、營造國有企業混合所有制改革的良好環境
（二十二）加強產權保護。健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整保護制度，依法保護混合所有制企業各類出資人的產權和智慧財產權權益。在立法、司法和行政執法過程中，堅持對各種所有制經濟產權和合法利益給予同等法律保護。
（二十三）健全多層次資本市場。加快建立規則統一、交易規範的場外市場，促進非上市股份公司股權交易，完善股權、債權、物權、智慧財產權及信託、融資租賃、產業投資基金等產品交易機制。建立規範的區域性股權市場，為企業提供融資服務，促進資產證券化和資本流動，健全股權登記、託管、做市商等第三方服務體系。以具備條件的區域性股權、產權市場為載體，探索建立統一結算制度，完善股權公開轉讓和報價機制。制定場外市場交易規則和規範監管制度，明確監管主體，實行屬地化、專業化監管。
（二十四）完善支持國有企業混合所有制改革的政策。進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業依法自主經營的行政許可審批事項。凡是市場主體基於自願的投資經營和民事行為，只要不屬於法律法規禁止進入的領域，且不危害國家安全、社會公共利益和第三方合法權益，不得限制進入。完善工商登記、財稅管理、土地管理、金融服務等政策。依法妥善解決混合所有制改革涉及的國有企業職工勞動關係調整、社會保險關係接續等問題，確保企業職工隊伍穩定。加快剝離國有企業辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題。完善統計制度，加強監測分析。
（二十五）加快建立健全法律法規制度。健全混合所有制經濟相關法律法規和規章，加大法律法規立、改、廢、釋工作力度，確保改革於法有據。根據改革需要抓緊對契約法、物權法、公司法、企業國有資產法、企業破產法中有關法律制度進行研究，依照法定程式及時提請修改。推動加快制定有關產權保護、市場準入和退出、交易規則、公平競爭等方面法律法規。
八、組織實施
（二十六）建立工作協調機制。國有企業混合所有制改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高。各地區、各有關部門和單位要高度重視，精心組織，嚴守規範，明確責任。各級政府及相關職能部門要加強對國有企業混合所有制改革的組織領導，做好把關定向、配套落實、審核批准、糾偏提醒等工作。各級國有資產監管機構要及時跟蹤改革進展，加強改革協調，評估改革成效，推廣改革經驗，重大問題及時向同級人民政府報告。各級工商聯要充分發揮廣泛聯繫非公有制企業的組織優勢，參與做好溝通政企、凝聚共識、決策諮詢、政策評估、典型宣傳等方面工作。
（二十七）加強混合所有制企業黨建工作。堅持黨的建設與企業改革同步謀劃、同步開展，根據企業組織形式變化，同步設定或調整黨的組織，理順黨組織隸屬關係，同步選配好黨組織負責人，健全黨的工作機構，配強黨務工作者隊伍，保障黨組織工作經費，有效開展黨的工作，發揮好黨組織政治核心作用和黨員先鋒模範作用。
（二十八）開展不同領域混合所有制改革試點示範。結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混合所有制改革試點示範。在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可複製、可推廣的模式和經驗。
（二十九）營造良好的輿論氛圍。以堅持“兩個毫不動搖”（毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展）為導向，加強國有企業混合所有制改革輿論宣傳，做好政策解讀，闡釋目標方向和重要意義，宣傳成功經驗，正確引導輿論，回應社會關切，使廣大人民民眾了解和支持改革。
各級政府要加強對國有企業混合所有制改革的領導，根據本意見，結合實際推動改革。
金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。
發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措。為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照“四個全面”戰略布局要求，落實黨中央、國務院決策部署，推進國有企業混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發展，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）改革出發點和落腳點。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。多年來，一批國有企業通過改制發展成為混合所有制企業，但治理機制和監管體制還需要進一步完善；還有許多國有企業為轉換經營機制、提高運行效率，正在積極探索混合所有制改革。當前，應對日益激烈的國際競爭和挑戰，推動我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，需要通過深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構；提高國有資本配置和運行效率，最佳化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態；促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎。在國有企業混合所有制改革中，要堅決防止因監管不到位、改革不徹底導致國有資產流失。
（二）基本原則。
——政府引導，市場運作。尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，充分發揮市場機製作用，把引資本與轉機制結合起來，把產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑。
——完善制度，保護產權。以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。
——嚴格程式，規範操作。堅持依法依規，進一步健全國有資產交易規則，科學評估國有資產價值，完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失。
——宜改則改，穩妥推進。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫；對適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機製作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規範有序進行。尊重基層創新實踐，形成一批可複製、可推廣的成功做法。
二、分類推進國有企業混合所有制改革
（三）穩妥推進主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革。按照市場化、國際化要求，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，以提高經濟效益和創新商業模式為導向，充分運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。堅持以資本為紐帶完善混合所有制企業治理結構和管理方式，國有資本出資人和各類非國有資本出資人以股東身份履行權利和職責，使混合所有制企業成為真正的市場主體。
（四）有效探索主業處於重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化，同時加強分類依法監管，規範營利模式。
——重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。
——重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。
——江河主幹渠道、石油天然氣主幹管網、電網等，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。
——核電、重要公共技術平台、氣象測繪水文等基礎數據採集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府採購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。
——國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關係國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性採購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性採購。
——對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平台等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。
（五）引導公益類國有企業規範開展混合所有制改革。在水電氣熱、公共運輸、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域，根據不同業務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業實現投資主體多元化。通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。政府要加強對價格水平、成本控制、服務質量、安全標準、信息披露、營運效率、保障能力等方面的監管，根據企業不同特點有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
三、分層推進國有企業混合所有制改革
（六）引導在子公司層面有序推進混合所有制改革。對國有企業集團公司二級及以下企業，以研發創新、生產服務等實體企業為重點，引入非國有資本，加快技術創新、管理創新、商業模式創新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。明確股東的法律地位和股東在資本收益、企業重大決策、選擇管理者等方面的權利，股東依法按出資比例和公司章程規定行權履職。
（七）探索在集團公司層面推進混合所有制改革。在國家有明確規定的特定領域，堅持國有資本控股，形成合理的治理結構和市場化經營機制；在其他領域，鼓勵通過整體上市、併購重組、發行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例，積極引入各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規範、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。
（八）鼓勵地方從實際出發推進混合所有制改革。各地區要認真貫徹落實中央要求，區分不同情況，制定完善改革方案和相關配套措施，指導國有企業穩妥開展混合所有制改革，確保改革依法合規、有序推進。
四、鼓勵各類資本參與國有企業混合所有制改革
（九）鼓勵非公有資本參與國有企業混合所有制改革。非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。非公有資本投資主體可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規允許的方式出資。企業國有產權或國有股權轉讓時，除國家另有規定外，一般不在意向受讓人資質條件中對民間投資主體單獨設定附加條件。
（十）支持集體資本參與國有企業混合所有制改革。明晰集體資產產權，發展股權多元化、經營產業化、管理規範化的經濟實體。允許經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素作價入股，參與國有企業混合所有制改革。研究制定股份合作經濟（企業）管理辦法。
（十一）有序吸收外資參與國有企業混合所有制改革。引入外資參與國有企業改制重組、合資合作，鼓勵通過海外併購、投融資合作、離岸金融等方式，充分利用國際市場、技術、人才等資源和要素，發展混合所有制經濟，深度參與國際競爭和全球產業分工，提高資源全球化配置能力。按照擴大開放與加強監管同步的要求，依照外商投資產業指導目錄和相關安全審查規定，完善外資安全審查工作機制，切實加強風險防範。
（十二）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。最佳化政府投資方式，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目。以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整。組合引入保險資金、社保基金等長期投資者參與國家重點工程投資。鼓勵社會資本投資或參股基礎設施、公用事業、公共服務等領域項目，使投資者在平等競爭中獲取合理收益。加強信息公開和項目儲備，建立綜合信息服務平台。
（十三）鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。在公共服務、高新技術、生態環境保護和戰略性產業等重點領域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平台作用，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、併購重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制經濟。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。
（十四）探索完善優先股和國家特殊管理股方式。國有資本參股非國有企業或國有企業引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優先股。在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度，依照相關法律法規和公司章程規定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的控制力。
（十五）探索實行混合所有制企業員工持股。堅持激勵和約束相結合的原則，通過試點穩妥推進員工持股。員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式，優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業開展試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨幹等持股。完善相關政策，健全審核程式，規範操作流程，嚴格資產評估，建立健全股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。混合所有制企業實行員工持股，要按照混合所有制企業實行員工持股試點的有關工作要求組織實施。
五、建立健全混合所有制企業治理機制
（十六）進一步確立和落實企業市場主體地位。政府不得干預企業自主經營，股東不得干預企業日常運營，確保企業治理規範、激勵約束機制到位。落實董事會對經理層成員等高級經營管理人員選聘、業績考核和薪酬管理等職權，維護企業真正的市場主體地位。
（十七）健全混合所有制企業法人治理結構。混合所有制企業要建立健全現代企業制度，明晰產權，同股同權，依法保護各類股東權益。規範企業股東（大）會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關係，按章程行權，對資本監管，靠市場選人，依規則運行，形成定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。
（十八）推行混合所有制企業職業經理人制度。按照現代企業制度要求，建立市場導向的選人用人和激勵約束機制，通過市場化方式選聘職業經理人依法負責企業經營管理，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。職業經理人實行任期制和契約化管理，按照市場化原則決定薪酬，可以採取多種方式探索中長期激勵機制。嚴格職業經理人任期管理和績效考核，加快建立退出機制。
六、建立依法合規的操作規則
（十九）嚴格規範操作流程和審批程式。在組建和註冊混合所有制企業時，要依據相關法律法規，規範國有資產授權經營和產權交易等行為，健全清產核資、評估定價、轉讓交易、登記確權等國有產權流轉程式。國有企業產權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發等，應在產權、股權、證券市場公開披露信息，公開擇優確定投資人，達成交易意向後應及時公示交易對象、交易價格、關聯交易等信息，防止利益輸送。國有企業實施混合所有制改革前，應依據本意見制定方案，報同級國有資產監管機構批准；重要國有企業改制後國有資本不再控股的，報同級人民政府批准。國有資產監管機構要按照本意見要求，明確國有企業混合所有制改革的操作流程。方案審批時，應加強對社會資本質量、合作方誠信與操守、債權債務關係等內容的審核。要充分保障企業職工對國有企業混合所有制改革的知情權和參與權，涉及職工切身利益的要做好評估工作，職工安置方案要經過職工代表大會或者職工大會審議通過。
（二十）健全國有資產定價機制。按照公開公平公正原則，完善國有資產交易方式，嚴格規範國有資產登記、轉讓、清算、退出等程式和交易行為。通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格，發揮專業化中介機構作用，藉助多種市場化定價手段，完善資產定價機制，實施信息公開，加強社會監督，防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失。
（二十一）切實加強監管。政府有關部門要加強對國有企業混合所有制改革的監管，完善國有產權交易規則和監管制度。國有資產監管機構對改革中出現的違法轉讓和侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務等行為，要依法嚴肅處理。審計部門要依法履行審計監督職能，加強對改制企業原國有企業法定代表人的離任審計。充分發揮第三方機構在清產核資、財務審計、資產定價、股權託管等方面的作用。加強企業職工內部監督。進一步做好信息公開，自覺接受社會監督。
七、營造國有企業混合所有制改革的良好環境
（二十二）加強產權保護。健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整保護制度，依法保護混合所有制企業各類出資人的產權和智慧財產權權益。在立法、司法和行政執法過程中，堅持對各種所有制經濟產權和合法利益給予同等法律保護。
（二十三）健全多層次資本市場。加快建立規則統一、交易規範的場外市場，促進非上市股份公司股權交易，完善股權、債權、物權、智慧財產權及信託、融資租賃、產業投資基金等產品交易機制。建立規範的區域性股權市場，為企業提供融資服務，促進資產證券化和資本流動，健全股權登記、託管、做市商等第三方服務體系。以具備條件的區域性股權、產權市場為載體，探索建立統一結算制度，完善股權公開轉讓和報價機制。制定場外市場交易規則和規範監管制度，明確監管主體，實行屬地化、專業化監管。
（二十四）完善支持國有企業混合所有制改革的政策。進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業依法自主經營的行政許可審批事項。凡是市場主體基於自願的投資經營和民事行為，只要不屬於法律法規禁止進入的領域，且不危害國家安全、社會公共利益和第三方合法權益，不得限制進入。完善工商登記、財稅管理、土地管理、金融服務等政策。依法妥善解決混合所有制改革涉及的國有企業職工勞動關係調整、社會保險關係接續等問題，確保企業職工隊伍穩定。加快剝離國有企業辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題。完善統計制度，加強監測分析。
（二十五）加快建立健全法律法規制度。健全混合所有制經濟相關法律法規和規章，加大法律法規立、改、廢、釋工作力度，確保改革於法有據。根據改革需要抓緊對契約法、物權法、公司法、企業國有資產法、企業破產法中有關法律制度進行研究，依照法定程式及時提請修改。推動加快制定有關產權保護、市場準入和退出、交易規則、公平競爭等方面法律法規。
八、組織實施
（二十六）建立工作協調機制。國有企業混合所有制改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高。各地區、各有關部門和單位要高度重視，精心組織，嚴守規範，明確責任。各級政府及相關職能部門要加強對國有企業混合所有制改革的組織領導，做好把關定向、配套落實、審核批准、糾偏提醒等工作。各級國有資產監管機構要及時跟蹤改革進展，加強改革協調，評估改革成效，推廣改革經驗，重大問題及時向同級人民政府報告。各級工商聯要充分發揮廣泛聯繫非公有制企業的組織優勢，參與做好溝通政企、凝聚共識、決策諮詢、政策評估、典型宣傳等方面工作。
（二十七）加強混合所有制企業黨建工作。堅持黨的建設與企業改革同步謀劃、同步開展，根據企業組織形式變化，同步設定或調整黨的組織，理順黨組織隸屬關係，同步選配好黨組織負責人，健全黨的工作機構，配強黨務工作者隊伍，保障黨組織工作經費，有效開展黨的工作，發揮好黨組織政治核心作用和黨員先鋒模範作用。
（二十八）開展不同領域混合所有制改革試點示範。結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混合所有制改革試點示範。在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可複製、可推廣的模式和經驗。
（二十九）營造良好的輿論氛圍。以堅持“兩個毫不動搖”（毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展）為導向，加強國有企業混合所有制改革輿論宣傳，做好政策解讀，闡釋目標方向和重要意義，宣傳成功經驗，正確引導輿論，回應社會關切，使廣大人民民眾了解和支持改革。
各級政府要加強對國有企業混合所有制改革的領導，根據本意見，結合實際推動改革。
金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。
