排污交易權

環境是一種重要資源，同時又是一種公共產品。如何創新機制，發揮市場對環境資源的配置作用，是環境保護政策措施的重要內容。 排污權交易以環境有償使用為前提，通過核定區域內排污總量，建立供求雙方交易市場等措施，探索出一條將市場機制引入環境保護的有效途徑。為了積極推進環境友好型社會建設，我們應認真總結國內外排污權交易經驗，深入分析我國排污權交易中存在的問題，努力構建環境保護的新機制。

基本介紹

• 中文名：排污交易權
• 排污交易對象：二氧化硫、溫室氣體二氧化碳
• 含義：污染物“總量控制”的有效措施
• 目的：控制污染

一般做法

排污權交易是市場經濟國家重要的環境經濟政策之一。上世紀70年代，經濟學家提出排污權交易的概念後，美國國家環保局首先將其運用於大氣污染和河流污染的管理。此後，德國、澳大利亞、英國等也相繼實施了排污權交易的政策措施。

從國外實踐看，排污權交易的一般做法是：政府機構評估出一定區域內滿足環境容量的污染物最大排放量，並將最大允許排放量分成若干規定的排放份額，每份排放份額為一份排污權。政府在排污權一級市場上，採取一定方式，如招標、拍賣等，將排污權有償出讓給排污者。排污者購買到排污權後，可根據使用情況，在二級市場上進行排污權買入或賣出。具體操作中包含以下幾個主要環節：

明確排污交易對象

首先在法律上對可交易的排污權作出具體規定。法律或相應的法規對每持有一份排污權所擁有的權利明確界定，如允許排放的污染物的種類和數量、排放地點和方式、有效時間等。法律還確保持有排污權者的合法權益，排污權持有者可按規定排放污染物。從美國等國外情況來看，排污權交易對象主要有二氧化硫、溫室氣體二氧化碳，以及較少的污水等。

科學核定區域內排污權總量

排污總量一般由環境主管部門根據區域的環境質量標準、環境質量現狀、污染源情況、經濟技術水平等因素綜合考慮來確定。排污權總量雖是一個技術指標，但對排污權交易市場影響顯著。排污權總量如何核定不僅對一個區域的環境質量有著很大的影響，並直接關係到排污權交易能否順利開展。排污權數量過大，會使區域內污染物的排放超過環境容量，並使排污權交易價格偏低，甚至無價，交易無法開展。排污權數量過小，會使排污權交易價格過高，可能造成排污成本超過社會經濟技術承受能力，導致排污者不購買排污權，而採取非法排污，或偷排等冒險行為。

建立排污權交易市場

排污權交易市場分為一級市場和二級市場。一級市場是政府與排污者之間的交易。從美國等國家的情況看，一般情況下，政府就某種污染物排放權每年定期與排污者進行交易，交易形式主要有招標、拍賣、以固定價值出售、甚至無償劃撥等。一般來說，對社會公用事業、排污量小且不超過一定排放標準的排污者，可以採取無償給予或低價出售的辦法；而對於經營性單位、排污量大的排污者，多採取拍賣或其他市場方式出售。一級市場一般不需要固定的交易地點，交易時間也是由政府主管部門臨時確定。二級市場是排污者之間的交易場所，是實現排污權最佳化配置的關鍵環節。排污者在一級市場上購買排污權後，如果排污需求大，排污權不足，就必須在二級市場上花錢買入；相反，如果企業減少排污，購買的排污權得到節省，則可以在二級市場上售出獲利。二級市場一般需要有固定場所、固定時間和固定交易方式等。據悉，歐盟將設立專門的二氧化碳排放權交易中心，計畫把倫敦國際石油交易所作為其交易平台。

制定排污權交易規則和糾紛裁決辦法

交易規則和糾紛裁決是排污權交易不可或缺的重要保障。由於排污權本質上是排污者對環境這種公共產品的使用權，因此，除了要建立一般市場的交易規則和糾紛裁決辦法外，還要充分考慮如何防止“地下交易”和“搭便車”等行為。交易規則和糾紛仲裁辦法沒有統一標準，從國外的經驗看，不同地區不同種類的排污權其交易規則均有差別。

排污權交易的含義與意義

排污權交易含義

排污權交易（pollution rights trading）是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放權利即排污權（這種權利通常以排污許可證的形式表現），並允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。

排污權交易的意義

排污權交易作為以市場為基礎的經濟制度安排，它對企業的經濟激勵在於排污權的賣出方由於超量減排而使排污權剩餘，之後通過出售剩餘排污權獲得經濟回報，這實質是市場對企業環保行為的補償。買方由於新增排污權不得不付出代價，其支出的費用實質上是環境污染的代價。排污權交易的意義在於它可使企業為自身的利益提高治污的積極性，使污染總量控制目標真正得以實現。這樣。治污就從政府的強制行為變為企業自覺的市場行為，其交易也從政府與企業行政交易變成市場的經濟交易。以說排污權交易制度不失為實行總量控制的有效手段。

存在的問題

排污權交易對我國環境保護的意義以及目前排污權交易試點中存在的問題

(一)與我國現行環保政策相比，排污權交易制度是污染物“總量控制”的有效措施，是將市場機制引入環境保護的一條重要途徑。

與“排污收費”的污染控制辦法相比，排污權交易制度體現的是一種“總量控制”的污染控制策略。即無論排污權在排污者之間如何交易，區域內排污總量是不會增加的，區域內環境質量不會有惡化的危險。

昆明推行排污交易政策公眾聽證先行

目前，由於我國排污費徵收標準和超標排污處罰標準嚴重偏低，環保部門其他手段缺乏，而且力度微弱，客觀上造成“付費即可排污”的不合理狀況，污染物排放總量難以得到有效控制。我國主要的排污管理制度包括“三同時”制度(即建設項目中防治污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)、排污收費制度、排污許可證制度、污染源限期治理制度等。對排污收費而言，儘管2003年出台的《排污費徵收使用管理條例》規定，直接向環境排放污染物的單位或個體戶，應當按規定繳納排污費。但是，現行排污費標準仍然偏低，與污染治理成本相比是杯水車薪，而且不能隨著污染治理成本的變化而變化，即不能及時準確反映污染治理的真實成本。就超標排污處罰而言，我國僅在《大氣污染防治法》中規定，超過國家和地方標準向大氣排放污染物的，由所在地縣級以上環保部門處最高10萬元的處罰。根據有關規定，還不能對其進行二次處罰。按照這種辦法，只要繳納排污費或超標排污罰款，就獲得事實上的排污權。排污許可證制度在實踐中已差不多變成註冊制度，對企業來說是零成本或低成本。這樣，企業超標排污就缺乏制約，污染物總量也難以得到有效控制。

這種低成本取得的排污權，客觀上造成以下三個問題：一是排污企業寧願繳納排污費，一些排污大戶甚至在資金預算中，就專門列支了排污費和超標排污罰款支出；二是一些地方環保部門，尤其是基層環保部門演變成排污費徵收機構，對企業造成的污染只要繳納排污費或罰款就不再過問；三是一些財政困難的地方，仍然存在默許甚至鼓勵企業排污的現象。實行排污費“收支兩條線”之前，這種現象普遍存在。此後雖採取“收支兩條線”，但由於90%的排污費仍作為地方財政收入，所以一些地方依然存在默許排污的現象。

獲得購買排污權的資格

排污權交易制度不僅能體現“總量控制”的污染物控制策略，而且能依靠市場手段使企業主動實現“總量控制”目標。政府核定區域內污染物總量後，排污權進入市場進行交易，減少排污節約的排污權可以在二級市場上買賣獲利。這樣，排污者就有減少排污的積極性。可以構想，如果區域內排污總量一旦確定，排污權就獲得了類似壟斷資源的身份，有限的排污權必然帶來價格不斐的交易，企業在利益驅動下，自然會珍惜有限的排污權，減少污染物的排放。

比較而言，目前“付費即排污”的污染控制辦法，更多是依靠政府行為來推動環境保護。排污費由政府強制徵收，排污許可證由政府授予，超標排污由政府處罰，大部分污水處理設施也是由政府投資興建，企業是否執行環保政策過多地依靠行政手段的被動監督。這樣，一方面企業缺乏珍惜環境的內在壓力和動力。更有甚者，一些地方環保部門和排污企業之間相互博弈，最後形成“協定”收費，喪失了排污費應有的政策功能，“誰污染，誰治理；誰治理，誰受益”的原則難以落實。另一方面，這種污染控制辦法還容易導致政府背上沉重的財政負擔。儘管經費投入逐年加大，但是環境質量並未得到根本改善。此外，這種政府主導型的污染控制，還存在諸多“尋租”或風險，比如，一些地方環保部門藉機干預企業的正常生產，隨意減免排污費，違規使用排污費等。這些現象反過來又增加了政府監管的難度。

(二)我國排污權交易試點中遇到的主要問題。

近年來，天津、江蘇、浙江、上海、山西、河南、廣西等省區市先後開展了排污權交易試點，交易對象主要是二氧化硫排污權。其中：江蘇太倉港環保發電有限公司和南京下關發電廠之間、天津大港發電廠和天津石化公司熱電廠之間的二氧化硫排污權交易較為成功。此外，江蘇、上海還開展了污水排污權交易試點，也取得了良好效果。但從總體上看，我國排污權交易的規模和程度還遠遠落後於環境保護的形勢。阻礙排污權交易進一步推開的因素主要有：

一是“總量控制”的環境保護目標尚未成為環境保護的核心思想。在現行環境保護法律法規中，除了個別針對特種污染物的規定中體現有“總量控制”意圖外，主要的法律法規均沒有明確“總量控制”的規定。在“排污付費”的污染控制策略下，只要付費就可以排污，這樣，企業顯然不會再去市場上購買排污權，也不會有企業賣出排污權。也就是說，沒有對排放量的總量限制，就沒有市場。

二是排污權一級、二級市場十分脆弱。從一級市場看，相對於土地、礦產等有形資源而言，排污權有償使用缺乏政策和法律依據。據調查了解，現在要成立經營排污權出讓和交易的企業，辦理工商執照和稅務登記都碰到難題。另外，目前存在著新建污染企業和已建污染企業之間，在排污權初始分配方面有償和無償取得“雙軌並存”的不公平局面，挫傷了企業有償取得排污權的積極性。即使是有償取得，是通過拍賣方式還是政府定價也值得研究，前者可能會導致大企業進行市場操縱，囤積居奇；後者存在著不能及時反映市場供求關係之弊。排污企業和掌握著排污許可證發放權的環保監管部門之間還可能存在“尋租”行為，一旦有企業通過非法手段獲取排污權，就會打擊別的企業珍惜排污權、減少污染物的積極性，最終會出現排污權“有價無市”的局面。

此外，我國排污權交易二級市場亟待規範。我國各類企業數量多、規模不等、分布零散，這種狀況直接決定了排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高，環境保護部門監測與執行費用也會過高，導致整個排污交易市場信息不充分。在競爭激烈的行業中，為限制競爭對手的發展，擁有富餘排污指標的企業則可能不願意出售自己的剩餘排污權，造成排污權的浪費，或者漫天要價，擾亂了排污交易秩序。

山西簽下全國最大一筆二氧化硫排污交易契約

三是有關排污權交易的政策和法律滯後。目前我國排污權交易尚處於試點階段，雖然基層環保部門和企業都希望能及時出台有關排污權交易的具體規章制度，部分省市如山西、江蘇等還相繼出台了一些地方性的排污權交易法規，但是在國家層面上還沒有針對性地立法，排污權交易從審批到交易，尚沒有統一的標準。

四是環保的“總量控制”和追求經濟成長之間的矛盾難以平衡。實施排污權交易必須首先科學核定區域內排污總量，而且一旦核定，一個時期(通常為一年)內不宜調整，否則將失去總量控制的目標。我國排污權的核定尚處於初始階段，由於一些地方片面追求發展的速度和粗放型經濟成長方式仍未從根本上得到改變，所以導致經濟成長與環保總量控制之間出現矛盾，使得排污總量的確定成為排污權交易的難點，個別地區總量控制的底線不斷被突破，使得整個排污權交易體系非常脆弱。

五是地方保護主義仍然存在。在一些地方政府的眼中，限制排污就等於限制生產，出於對本地經濟利益的考慮，往往默許企業暗中增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污權交易中，計畫賣出方的行政部門常常介入交易過程，禁止把排污權指標轉讓給其他地區，要求只能在本地區內進行排污指標交易。這種地方保護主義也使得排污權交易受到限制，排污權交易市場難以有效運作。

推進交易的建議

推進我國排污權交易的幾點建議

結合國外排污權交易的實踐和我國部分省區市試點的情況，我們認為，推進我國排污權交易需要做好以下工作：

切實解決目前實施排污權交易的法律依據和規範缺失問題　一要通過法律來進一步明確排污權有償取得；二要確立有關“總量控制”污染控制策略具體實施的統一法規，在現行環境法律中對排污總量控制的目標、總量設計、調查和檢測、總量分布、適用程式等做出更加明確的規定；三要通過立法建立排污權交易市場，規範初始排污權的分配，確定初始分配方法，加強監管，杜絕企業“尋租”行為。對排污權二級市場的交易範圍和交易方式做出明確規定，建立排污權交易的法律體系。

加快排污權交易市場的建立和完善

一是在一級市場上，除了通過立法明確排污權有償取得外，要探索適合我國國情的排污權一級市場交易形式，改變無償分配或行政授予的做法，採用招標、拍賣或其他市場化方式將排污權賣給企業；二是在二級市場上，要通過立法等手段，有效制止濫用和非法轉讓排污權，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為，要對超標排污進行嚴厲處罰，通過這些措施確保排污權在二級市場上能夠正常交易；三是政府要提供必要的市場交易信息。可以通過組建專業的排污權中介機構，建立相關的信息網路系統等措施，為交易各方提供供求信息，提高交易的透明度，降低排污權交易費用；四是政府部門應建立相應的激勵機制，對積極減少排放、積極出售排污權的企業從資金、稅收、技術等方面予以扶持。排污企業破產或被兼併，政府應該鼓勵排污權作為企業資產進入破產或兼併程式。

排污權交易

建立和完善排污權交易的政策調控體系

一是要利用稅收、信貸等手段對排污權市場進行必要的巨觀調控；二是將排污權作為資產進入企業的資產負債表，納入企業的財務核算；此外，對排污權交易要給予一定的稅收優惠政策，以鼓勵企業參與排污權交易。

第四，逐步提高排污費收費標準，改變違法成本低於守法或治理成本問題，促使企業參與排污權交易。一是在區域環境容量範圍內的排污，要提高排污費徵收標準，至少使排污費徵收標準不低於排污權交易價格；二是進一步採取“總量控制”的管理策略，嚴格禁止企業超過區域環境容量的排污行為。企業要多排污，就只有到排污權二級市場上去購買。

此外，對政府部門來說，還要加強環境標準、監測和執法等能力建設，為排污權交易創造必要的巨觀環境。

國外排污權交易制度的實施及成效

1　美國的排污權交易制度及其實施。美國最初有關限制污染排放量的法律主要集中在技術方面，要求企業用最佳實用技術來控制污染物的排放。這種技術性的規定很少考慮限制排放的成本，而且是根據每一種污染物的特點專門制定，結果是執行成本過高，從而使法律難以貫徹。經過實踐探索，美國又制定了在總量控制下對個別排污企業靈活調整、變通的政策。這一政策最初只限於同一企業內不同排污口之間的調整，只要總量不增加，某一排污口多排一點或少排一點是容許的。後來，隨著總量控制的範圍不斷擴大，又制定了允許在同一區域內不同工廠之間調整的政策。經過政府多年的努力。成效一直不盡如人意。到20世紀70年代末，美國環保局局長威廉·K·賴利指出“到了考慮運用市場激勵來防止污染的時候了”。在此基礎上產生了排污權交易的構想，並作為一種正式制度加以實施。美國1977年通過並於1990年修改的《清潔空氣法》中鼓勵公司參與市場買賣污染權。為了貫徹這一法律建立了排污權交易制度，並首先在控制二氧化硫排放方面實施排污權交易，取得了成功。

美國根據《清潔空氣法》的要求規定：排污權交易的對象是交易者所排放的問題污染物。由於企業依法進行排放的污染物多種多樣，所以合法的污染物排放權也多種多樣，所以，規定適用於排污權交易的污染物質的範圍十分必要。最初，美國規定納入排污權交易的只是二氧化硫。這是由當時美國消減污染物排放費用決定的。當時美國削減1噸二氧化硫排放的費用是600美元，而削減1噸氮氧化物需要的費用則是2000～3000美元，遠遠高於前者的費用。為有效實施排污權交易制度，僅將二氧化硫作為排污權交易的對象，對氮氧化物排出量的控制採取由各州依法自行靈活處理的辦法。之後又規定了一定時期內二氧化硫消減的總量控制指標：2000年開始全美國發電廠的二氧化硫容許排出總量每年為890萬噸，與1980年相比應削減1000萬噸。這樣二氧化硫的排放每年在遞減。同時又對削減對象二氧化硫排出的設施和“容許排出量”做了具體規定。所謂容許排出量就是政府規定的享有排污權的設施，一年間所排出的二氧化硫的總量。政府依法規定各有關企業的容許排出量，對超出容許排出量的企業，強制其支付罰金，並於次年填補其超額排出的數量，以有效控制全國的排放總量，達到降低環境負荷的目標。對由於技術、設施落後不得已超過容許排出量的，可以與其他容許排出量保有者進行交易，並規定了具體交易時間。

美國就是通過這種容許排出量系統的設定和不斷完善，使各企業在最大範圍內有效控制二氧化硫的排出量。為了將二氧化硫的排出量控制在規定的範圍內，各企業要么採取措施控制排污量，要么改進技術、更換設施削減排污量，要么購買容許排出量的權利。由於容許排出量的取得是昂貴的，而不得已購買容許排出量就是對其造成的負的外部性的代價。在美國這樣市場經濟發達的國家，市場是按生產過程由私人支配的原則來運行的，而私人對市場力量做出反應時只考慮利潤的最大化。企業為了追求利潤會設法改進技術和設施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。所以實施排污權交易制度有利於企業自覺減排。

2　德國的排污權交易制度及其實施。德國作為發達的工業化國家，能源開發和環保一直走在世界前列。目前環保已成為其經濟、社會可持續發展的重要內容；保護氣候、減少溫室氣體排放的具體指標也列入了可持續發展的總指標體系中；環保方面的法律制度也非常完善。

為有效進行環保，2002年初德國法律規定實施碳排放權交易制度。當時德國環保局組建專門管理機構，對企業機器設備進行全面調查，研究建立與排放權交易相關的法律事宜。目前已形成了較全面的法律體系和管理制度，這些法規包括排污權取得、交易許可、收費標準等。同時還建立了管理排放權交易事務的專門機構，負責發放排放許可證、核實企業報送的排放申請報告、以賬戶形式對每個企業進行登記、與

歐盟和聯合國進行合作等事宜。這些奠定了排放權交易在德國的法律地位。

根據《京都議定書》和相關法規要求，在參與企業的選擇上，德國對國內所有二氧化碳排放的機器設備進行調查，對於排放量達到一定數量以上的設備，企業要在與聯邦環保局達成自願協定的基礎上，經審核方可取得一定的污染排放權並可進行交易。在2002—2003年期間，德國共調查了3909家企業，其中1849家企業經審查參與了2005—2007年排放權交易。同時嚴格規範排放權交易的申報程式，在申報過程中。生產企業要按其歸屬逐級申報。聯邦政府環保部門是唯一受理並分配排放權的部門。權利的高度集中有利於排污權的管理。

3　全球排污權交易市場的不斷發展完善。國際碳排污權交易市場有阿姆斯特丹的歐洲氣候交易所、德國的歐洲能源交易所、法國的未來電力交易所，此外日本、加拿大、俄羅斯、澳大利亞也有自己的排污權交易市場。其中芝加哥氣候變化交易所是全球首家國內氣候交易所。2006年交易所經手的碳交易量達到5.53億噸。在所有通過交易所結算交割的碳交易量中，歐洲氣候交易所占82%，其全部碳融資契約都在倫敦跨洲期貨交易市場進行電子交易，2006年，全球排放貿易額已達到280億美元。目前，國際排污權交易價格行情上漲，其中歐洲氣候交易所2006年中旬創下每噸30歐元的記錄。