國務院辦公廳關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見

《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》是2014年8月6日國務院辦公廳以國辦發〔2014〕38號印發的。該《意見》分總體要求、建立排污權有償使用制度、加快推進排污權交易、強化試點組織領導和服務保障4部分14條。

基本介紹

• 中文名：國務院辦公廳關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見
• 發文字號：國辦發〔2014〕38號
• 發文單位：國務院辦公廳
• 發文時間：2014年

通知

國務院辦公廳關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見

國辦發〔2014〕38號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量。2007年以來，國務院有關部門組織天津、河北、內蒙古等11個省（區、市）開展排污權有償使用和交易試點，取得了一定進展。為進一步推進試點工作，促進主要污染物排放總量持續有效減少，經國務院同意，現提出以下指導意見。

內容

一、總體要求
　　　（一）高度重視排污權有償使用和交易試點工作。建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革，是生態文明制度建設的重要內容，將對更好地發揮污染物總量控制制度作用，在全社會樹立環境資源有價的理念，促進經濟社會持續健康發展產生積極影響。各地區、各有關部門要充分認識做好試點工作的重要意義，妥善處理好政府與市場、制度改革創新與保持經濟平穩發展、新企業與老企業、試點地區與非試點地區的關係，把握好試點政策出台的時機、力度和節奏，因地制宜、循序漸進推進試點工作。
（二）工作目標。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，按照黨中央、國務院的決策部署，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制，促進排污單位樹立環境意識，主動減少污染物排放，加快推進產業結構調整，切實改善環境質量。到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。
二、建立排污權有償使用制度
　　　（三）嚴格落實污染物總量控制制度。實施污染物排放總量控制是開展試點的前提。試點地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，不得突破總量控制上限。試點的污染物應為國家作為約束性指標進行總量控制的污染物，試點地區也可選擇對本地區環境質量有突出影響的其他污染物開展試點。
（四）合理核定排污權。核定排污權是試點工作的基礎。試點地區應於2015年底前全面完成現有排污單位排污權的初次核定，以後原則上每5年核定一次。現有排污單位的排污權，應根據有關法律法規標準、污染物總量控制要求、產業布局和污染物排放現狀等核定。新建、改建、擴建項目的排污權，應根據其環境影響評價結果核定。排污權以排污許可證形式予以確認。試點地區不得超過國家確定的污染物排放總量核定排污權，不得為不符合國家產業政策的排污單位核定排污權。排污權由地方環境保護部門按污染源管理許可權核定。
（五）實行排污權有償取得。試點地區實行排污權有償使用制度，排污單位在繳納使用費後獲得排污權，或通過交易獲得排污權。排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利。對現有排污單位，要考慮其承受能力、當地環境質量改善要求，逐步實行排污權有償取得。新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上要以有償方式取得。有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務。
（六）規範排污權出讓方式。試點地區可以採取定額出讓、公開拍賣方式出讓排污權。現有排污單位取得排污權，原則上採取定額出讓方式，出讓標準由試點地區價格、財政、環境保護部門根據當地污染治理成本、環境資源稀缺程度、經濟發展水平等因素確定。新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上通過公開拍賣方式取得，拍賣底價可參照定額出讓標準。
（七）加強排污權出讓收入管理。排污權使用費由地方環境保護部門按照污染源管理許可權收取，全額繳入地方國庫，納入地方財政預算管理。排污權出讓收入統籌用於污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。繳納排污權使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排污單位，可分期繳納，繳納期限不得超過五年，首次繳款不得低於應繳總額的40%。試點地區財政、審計部門要加強對排污權出讓收入使用情況的監督。
三、加快推進排污權交易
　　　（八）規範交易行為。排污權交易應在自願、公平、有利於環境質量改善和最佳化環境資源配置的原則下進行。交易價格由交易雙方自行確定。試點初期，可參照排污權定額出讓標準等確定交易指導價格。試點地區要嚴格按照《國務院關於清理整頓各類交易場所切實防範金融風險的決定》（國發〔2011〕38號）等有關規定，規範排污權交易市場。
（九）控制交易範圍。排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限於在同一流域內進行。火電企業（包括其他行業自備電廠，不含熱電聯產機組供熱部分）原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。環境質量未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易。工業污染源不得與農業污染源進行排污權交易。
（十）激活交易市場。國務院有關部門要研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策。試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落後和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，形成“富餘排污權”參加市場交易；建立排污權儲備制度，回購排污單位“富餘排污權”，適時投放市場，重點支持戰略性新興產業、重大科技示範等項目建設。積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。
（十一）加強交易管理。排污權交易按照污染源管理許可權由相應的地方環境保護部門負責。跨省級行政區域的排污權交易試點，由環境保護部、財政部和發展改革委負責組織。排污權交易完成後，交易雙方應在規定時限內向地方環境保護部門報告，並申請變更其排污許可證。
四、強化試點組織領導和服務保障
　　　（十二）加強組織領導。試點地區地方人民政府要加強對試點工作的組織領導，制定具體可行的工作方案和配套政策規定，建立協調機制，加強能力建設，主動接受社會監督，積極穩妥推進試點工作。財政部、環境保護部、發展改革委負責對地方人民政府的試點申請進行確認，並加強對試點工作的指導、協調，對排污權交易平台建設等給予適當支持，按照各自職能分別研究制定排污權核定、使用費收取使用和交易價格等管理規定。
（十三）提高服務質量。試點地區要及時公開排污權核定、排污權使用費收取使用、排污權拍賣及回購等情況以及當地環境質量狀況、污染物總量控制要求等信息，確保試點工作公開透明。要最佳化工作流程，認真做好排污單位“富餘排污權”核定、排污許可證發放變更等工作；加強部門協作配合，積極研究制定幫扶政策，為排污單位參與排污權交易提供便利。
（十四）嚴格監督管理。排污單位應當準確計量污染物排放量，主動向當地環境保護部門報告。重點排污單位應安裝污染源自動監測裝置，與當地環境保護部門聯網，並確保裝置穩定運行、數據真實有效。試點地區要強化對排污單位的監督性監測，加大執法監管力度，對於超排污權排放或在交易中弄虛作假的排污單位，要依法嚴肅處理，並予以曝光。
試點省份每年要向國務院報告試點工作進展情況，其他地方可參照本意見開展試點工作。財政部、環境保護部、發展改革委要跟蹤總結試點地區的經驗做法，加強政策研究，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎。

國務院辦公廳
2014年8月6日

解讀

解讀1

2014年8月6日， 國務院辦公廳印發《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。公開資料顯示，從2007年開始，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重慶、陝西、河北和內蒙11個地區已經開展了排污權有償使用與交易的試點。《意見》提出，到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。

排污權有償使用與交易是環境市場制度的創新

十八屆三中全會《決定》提出，要加快生態文明制度建設，發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。因此，儘管《意見》是針對這項制度的試點，但毫無疑問，這是落實《決定》生態文明制度創新的一個重大政策實踐。同時，也是環境市場制度的重大創新，也就是運用市場經濟手段促進污染減排，建立環境容量和排放指標市場的重要創新。這項制度的推進對未來產業結構調整、環境管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理等都將起到顯著的促進作用。

雖然我國自上世紀80年代就開始了排污權有償使用與交易試點探索，但這些探索多是研究項目的形式以及地方開展的個案摸索，總體上處於試點起步期和摸索期階段。隨著市場經濟環境的不斷完善，對創新利用市場經濟手段深入推進污染減排的需求越來越迫切，深入推進排污權有償使用與交易試點探索的時機已經到來。

應該說，自2007年以後，排污權有償使用與交易才開始進入試點探索深化期，環保部與財政部先後批覆了浙江、江蘇、天津、河北、內蒙古、湖北等11個國家排污權有償使用與交易試點，希望這些省份結合各地實際情況，就排污權有償使用與交易實施的主要技術難點，政策需求和能力條件，面臨的主要問題等一系列關鍵問題進行探索，為國家出台有關政策推進制度建設提供經驗。應該說，經過這近7年來的試點，這11個試點地區取得了積極的成效，推行排污權有償使用與交易政策的效用、面臨的一系列關鍵問題基本已經摸清楚，為我國下一步深入推進排污權有償使用與交易積累了經驗，明確了方向。

總結起來，主要有以下經驗：一是充分認識到了排污權有償使用與交易可成為深入推進總量減排的重要手段，能夠降低社會減排成本，激勵企業減排行為；二是排污權有償使用與交易必須緊密結合我國國情，結合我國的獨特的政策環境來設計，沒有照搬照抄美國以及其他國家的做法。在排污權的核定、有償使用及交易價格設計、實施時限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規範交易行為與政策實施範圍，以及交易管理和實施保障方面基本有了較好的認識。三是制度建設先行。試點省市區政府出台了18個法規規定，同時地方政府部門出台了73個政策性檔案，這為國務院出台《意見》提供了紮實基礎。四是明晰了推行排污交易面臨的主要“瓶頸”問題，包括交易平台、與有關政策的協調，監測監管能力、法律法規需求等。

從地方試點的困難和教訓來看，一是配套政策和頂層設計不足，出現地方試點五花八門，規範性不足。這也是本《意見》出台的初衷和目的。二是有償使用定價方法和依據不夠清晰，特別是對排污權有償使用的年限和價格確定差異性很大。三是地方政府比較重視一級市場，也就是有償分配市場的發展，對二級市場的發育缺乏政策指導。從截至2013年底的情況來看，全國試點省市區有償使用和交易總額達39億元，其中有償使用金額20億元。四是在兩個市場中，如何平衡政府與市場的作用還有待清晰，特別是政府在這個市場中“裁判員”和“運動員”角色的問題。

排污權有償使用和交易需要法律的進一步明晰

《意見》提出，希望用3年多的時間，也就是到2017年，試點地區基本能夠建立起來排污權有償使用和交易制度。這是《意見》的總體目標定位，我想《意見》出台的主要目的還是在於引導與規範試點地方，也包括引導其他非國家試點但自發開展試點嘗試的地區如何更好地開展排污權有償和交易試點探索，避免在制度建設探索過程中多走彎路，這並不意味著要繼續選擇新的地區開展試點。

當然，會鼓勵一些試點地區視條件成熟情況擴大試點行業範圍拓展，比如NOx排污交易由火電行業擴大到工業燃煤鍋爐、水泥和鋼鐵行業等。再比如，鼓勵一些地方擴大中小流域排污權有償與交易試點範圍。當然，相比水污染物，排污權有償使用和交易，大氣污染控制領域是重點。建議在試點經驗的總結基礎上，2017年以後在全國推開，全面建立排污權有償使用和交易制度。

《意見》主要是一個促進地方深化試點探索的政策檔案，主要目的在於引導和推動試點工作，為將來試點地區可能建立排污權有償使用與交易制度提供條件，實際上並不具備法律效力。這次《環境保護法》修訂討論到這個問題，但很遺憾最終沒有寫入。

如果要全面建立排污權有償使用與交易制度，當然需要在立法上明晰排污權的法律依據和性質。我認為對排污權的認識，要從它的權利源頭來看，實際上是由行使公權力的政府部門在滿足一定條件下，給予企業對環境容量資源或者是總量排放指標的使用權，是對環境容量資源的排他性使用權利而非所有權利，可以由國家環保行政主管部門頒發的排污許可證所確認的排污權利排污許可證等載體體現。

政府以排污許可證等載體形式分配排污權，實際上分配的是體現污染物排放總量管制要求的環境容量資源或排放指標使用權。該權利是可以通過對環境容量資源或者排放指標這一權利客體權屬的流轉，在不同市場主體之間基於市場規則進行流通，實現環境資源的最佳化配置，這也類似於採礦權、土地權等。這也說明，把行政性排污權轉化為私權性排污權權利形態實現與市場機制的對接在理論上是可行的，在實踐中是可操作的。

但是，我國目前的法律制度中並沒有關於排污權可以通過自由轉讓或交易從行政性公權力形態轉化為個人私權利形態的規定，這也是在實踐中，不少人對排污權不理解或有排斥心理，存在“企業怎么可能具有排污的權利？”“有錢就可以購買污染的權利？”“企業排污怎么可以是合法的？”等等疑問，這主要是因為目前國家在該方面仍存在政策法規空白，從而致使社會各界對排污權存在誤解造成的。

因此，我建議在正在和即將修訂的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中，要把排污權有償使用和交易制度寫入，為這項制度提供強有力的法律基礎。

試點暫不允許場外交易

《意見》的一大亮點就是首次明確了對於試點地區排污權的初始分配實行有償配置的原則。對於排污權的初始分配，主要分為無償分配和有償獲得這兩種方式。

國際上主要是採用行政手段無償配置，如美國的二氧化硫交易和歐盟碳排放交易。但是無償分配的排污指標很容易造成新老企業、不同排放水平企業的不公平性。並且當總量控制目標不嚴格的時候，造成排污指標無法真正體現環境資源價格。

因此，我國隨後的實踐普遍認為排污權是具有價值的稀缺資源，排污權已經成為一些行業（如燃煤發電）企業發展的 “基本生產要素”，排污者取得排污權必須支付相應的“酬金”或者“租金”。顯而易見，如果燃煤發電企業不能獲取有限的SO2和NOx排污權指標，就不能新建燃煤電廠和投產運行發電，從而也不能獲取相應的發電經濟效益；而政府通過排污權的有償分配，真正體現了環境資源的稀缺性和“受益者付費”原則，逐漸形成環境資源價格機制。在這種制度安排下，排污權有償使用價格就是企業在特定時間和範圍下使用排污權可能獲取最大經濟收益的淨貼現值。

而企業繳納的排污費是使用排污權指標過程產生環境外部損失成本的內部化，這與排污權有償使用價格是完全不同的。排污費體現的是“污染者付費”和“損害者付費”原則。因此，排污權有償使用費和排污費這兩種政策的目標定位不同的，也不存在重複徵收的問題。目前，有償分配的模式主要包括兩種：政府定價和拍賣。在排污權有償使用和交易制度實踐中，由於企業對於排污權市場價值普遍缺乏認識，目前各試點中政府部門普遍採用政府定價方式進行排污權的有償分配。

作為一種交易行為，其合法、合規性應該得到充分保障，因此，在近期的話，應主要是在交易所內開展交易，還不太可能成為一種全市場化的交易產品。目前主要是由政府有關部門推動建立的排污交易所，對於社會上以提供交易服務的第三方中介服務機構來說，在目前的政策環境下，還難以運營起來。

主要是不掌握收儲排污配額指標的權利，而且在當前的試點階段，排污權交易的二級市場還未真正發育建立起來，企業沒有進入第三方機構進行交易的動機。總體上，由於目前大部分的試點工作還遠未到此階段，場外交易環境金額基礎平台不具備，因此，還不允許場外交易。當然，對一些試點開展較好和市場經濟發育較好的地方，也可以開展一些場外交易試點。

建議制定排污權有償使用和交易技術指南

《意見》提出火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易，主要是考慮到火電行業排放的大氣污染物主要是通過遠距離輸送和大氣化學反應等導致酸雨和區域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環境空氣品質。鑒於高架源與低架源對環境影響機理、方式的顯著差異，《意見》提出火電等高架源原則上不能與低架源進行大氣污染物排污權交易，這也是確保不出現空氣污染“熱點”的一種制度保障。

儘管早幾年在我們研究提出《電力行業主要污染物有償使用與交易的辦法》，但是由於多方面原因，一直沒有出台。從目前推進排污權有償使用及交易的方式看，不再分行業、分要素，因此，是否就專門火電行業出台有關辦法，還難以定論。但為了有效指導大氣污染和水污染排污權有償使用和交易，在試點的基礎上，可以分別制定大氣污染和水污染排污權有償使用和交易技術指南。

從各地試點進展來看，惜售造成了二級交易市場流動性差，這主要有兩方面的原因，一是企業減排潛力小使其不願意出售其排污權，而是儲備擴大產能自用，或者“升值”。二是，試點政策不確定性，排污權所有方對市場預期不明朗，也造成排污單位存在“惜售”現象。特別是對於東部地區，如浙江、江蘇太湖流域的企業而言，由於環境準入機制非常嚴格，總量管制日益嚴格，排污權指標一旦出讓，在將來擴大生產時若需要更多的排污權指標則難以獲得。企業在心理上往往認為唯有儘可能多地占有可用於支持生產的排污權指標，才能夠避免因缺少排污權指標而導致無法進一步增加產量難以實現的情形。即更傾向於將未使用的排污權閒置，而並非通過交易出讓給其他排污單位，或參與政府回購。如何有效解決惜售問題，關係到二級市場的真正建立，目前意見對此並沒有提出針對性措施，這是我國排污權交易下一步深入探索需要解決的重點問題。

之前環保部計畫籌建國家排污權交易中心，當時考慮交易中心的定位是建設成為我國排污交易管理決策的技術支持中心，提升我國推進排污交易的支撐能力水平。但是，由於籌建過程涉及到新設機構審批、設備經費投入等多方面問題，沒有取得突破。建議隨著這項制度的逐步建立，有關部門拓寬環境市場範圍，加快國家環境交易中心建設，在國家層面上更好地指導、支撐、推進我國排污權有償使用與交易工作。

解讀2

國務院辦公廳近日印發《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，意在發揮市場機制推進環境保護和污染物減排。就這一檔案，記者25日採訪了有關專家。

環境資源領域一項基礎性制度改革

指導意見提出，到2015年底前試點地區全面完成現有排污單位排污權核定，到2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎。

“這是我國首次明確該方面的時間表，說明我國將更多通過市場機制選擇最有效率的方法，推動節能減排和生態文明建設。”環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光說。

排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量。指導意見指出，建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革，是生態文明制度建設的重要內容。

國家行政學院經濟學部副主任董小君說，市場化的產權交易已成為國際節能減排的主流方式。我國的排污權有償使用和交易制度仍處於起步階段，讓企業通過市場化途徑削減節能減排壓力，使購買排污權的企業能擴大再生產，出售排污權企業獲得資金支持，就能使節能減排成為企業的主動行為。

對制度的進一步完善

我國從2007年開始推進排污權有償使用和交易試點，目前已有十餘個省份作為國家級試點單位，一些省份也自行選擇部分市（縣）開展試點。

夏光說，在試點過程中暴露出一些問題，包括對市場手段搞環保不熟悉，習慣於用行政命令的辦法；很多試點工作仍然是政府在推動，市場機制發揮不夠充分；市場規模總體仍然較小；存在很多技術性操作問題；很多地方拿排污權交易做旗幟，實際上乾別的事情，還存在很多不規範操作等。

“指導意見對不規範操作進行限制和指導，這是對制度的完善。”他說。

指導意見明確，不得為不符合國家產業政策的排污單位核定排污權，提出建立排污權儲備制度，回購排污單位“富餘排污權”，適時投放市場，重點支持戰略性新興產業、重大科技示範等項目建設。

董小君說，給予多少排污權，就意味著該行業發展空間有多大。通過排污權約束淘汰落後產能，支持戰略性新興產業，體現了國家產業結構調整的思路。

進一步明確政府監管範圍和職能

指導意見進一步明確了排污權使用費的收取、監督、使用，並對試點地區地方政府的組織領導和服務保障工作提出了要求。

夏光說，進一步明確政府的監管範圍和職能，有利於充分發揮市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的作用，並督促地方政府主動作為，為完善並全面推進排污權有償使用和交易制度奠定基礎。

他預計，指導意見的出台將對市場產生一定震動作用，在加速推進節能減排的同時，很多企業將從中獲得商機。

解讀3

國務院辦公廳近日印發《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（簡稱“指導意見”），意在發揮市場機制推進環境保護和污染物減排。《指導意見》指出，建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革，是生態文明制度建設的重要內容。各地區政府、各有關部門應高度重視排污權有償使用及交易制度的建設。

本次國務院發布的指導意見的核心內容是兩點，即“建立排污權有償使用制度”和“加快推進排污權交易”。

一、排污權有償使用

排污權是指相關排污企業經過有權部門核定和許可，允許排污單位在一定範圍內排放污染物的種類和數量。排污權作為一種無形財產權，首要問題是此種權利如何取得。《指導意見》指出“試點地區實行排污權有償使用制度，排污單位在繳納使用費後獲得排污權，或通過交易獲得排污權。”也就是說，在試點地區的排污權必須是有償取得。有償取得又分為兩類，一種是繳納使用費後取得，一種是通過購買取得。通常情況下，“繳費取得排污權”比“通過交易取得排污權”成本較低，排污企業更多的關注於如何能夠更大限度的通過繳納排污費而取得排污量和排污許可證。其核心問題在於現有排污企業和新增排污量企業的初始排污量的取得和分配：

應當根據當地排污總量作為基數予以統籌安排，即：根據國家環保部門的污染普查數據作為現有企業取得排污量的直接依據。單獨地區排污量與國家節能減排大環境存在緊密聯繫，這就更加要求各地政府及相關部門對於地區排污總量要嚴格依據污染普查數據，各排污企業應依據國家環保部門污染普查的現有排污量作為取得初始排污量的法律依據。新增排污量部分要符合地區總量控制要求，由地方政府對企業新增部分統一安排。

（2）指導意見明確指出排污權交易應在自願、公平、有利於環境質量改善和最佳化環境資源配置的原則下進行。因此，各地政府應搭建排污權交易平台，鼓勵排污權交易，不得以行政命令干預排污權交易的實施。排污企業通過實施工程治理減排項目，在完成主要污染物減排基礎上，可以將富餘排放指標出售或儲備。上述排污企業通過技改實施減排行為的，不影響企業依據其污染普查基數而擁有的排放量的購買權。企業在不高於其污染普查基數的歷史排放量範圍內可自主選擇排放指標的購買量，但購買的初次排放量不應高於其污染普查基數的歷史排放量。新增排放量應由地方政府在地方排放總量範圍內批准並有償取得。

（3）參考排污企業採取節能減排措施的資金投入和效果。節能減排的主力是生產企業。因此，政府應當將環境治理的精力和資金更加傾向於投入企業。對於企業的節能減排存在兩種手段，即制約和獎勵。通過排污量的設定以及排污許可證的頒發限制和制約企業排污，而更重要的是要鼓勵企業自發減排。對於大力提高環保標準、投入資金進行污染物減排的生產企業，政府可以適當提高企業排放權的購買指標作為獎勵。以使得企業有多餘的污染物排放量用以出售，換取發展資金，進一步投入現金技術和節能投入，使節能減排成為企業的主動行為。

二、關於排污權交易

根據指導意見，各地要“建立排污權儲備制度，回購排污單位‘富餘排污權’，適時投放市場，重點支持戰略性新興產業、重大科技示範等項目建設。積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。”因此，如果市場上沒有出現排污權的買家，政府應當以原價或者溢價回購企業掌握的富餘排污權。

排污企業採取技術改造、設備更新、清潔生產以及強化污染治理和環境管理等措施，使外排主要污染物減少，年度實際排放量少於排污許可證規定排放量的，其排污權指標可以出售或儲備，同時排污企業因轉產、破產或其他原因自行關閉，其污染物排污權指標也可以出售或儲備。在滿足主要污染物排放總量控制要求的前提下，地區排污權儲備管理機構可以根據市場需求、購買方所在地環境質量、經濟發展狀況等因素出售儲備的主要污染物排污權指標。

在上述過程中，要建立排污權交易市場制度。建立排污權交易市場是排污權交易體系的核心，允許排污權像商品那樣被買進和賣出，企業進入市場自由交易排污權，排污權的價格由市場決定，必須堅持競爭和公開、公平、公正的市場規則，禁止非法交易或幕後操縱。政府環境管理機構進行排污權交易操縱時，按照透明化原則公開有關的

政策信息，對出現的重大問題及時作出反應。

排污權交易制度的建立是一個系統的工程，不僅需要排污權交易制度本身的完善，而且，也許要相關配套制度的完善。在指導意見的原則框架下，地方政府必須建立可操作的排污權市場的規制，以保障排污權交易制度得以順利實施。