《山西省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見》是山西省人民政府發布的檔案，發布日期是2015年06月29日。
基本介紹
- 中文名：山西省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見
- 發文字號：晉政發〔2015〕19號
- 發布日期：2015年06月29日
- 發布單位：山西省人民政府
檔案全文
各市、縣人民政府，省人民政府各委、辦、廳、局：
為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，加快建立全面規範、公開透明的預算管理制度，根據《中華人民共和國預算法》《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）精神，結合我省實際，現就深化預算管理制度改革提出如下實施意見：
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照深化預算管理制度改革的要求，進一步規範政府理財行為，提升政府治理能力，防範財政風險，提高預算管理績效，加快建立依法理財、全面規範、公開透明的預算制度，為實現弊革風清、促進富民強省提供保障。
（二）基本原則。
突出問題導向。堅持從當前預算管理中存在的突出矛盾和薄弱環節入手，著力通過改革提出具有針對性的意見措施，突破障礙、解決問題。
堅持有進有退。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用。凡屬市場能發揮作用的，財稅優惠政策及資金要逐步退出；凡屬市場不能有效發揮作用的，公共財政要主動補位、積極作為。
注重製度引領。堅持於法有據，完善制度建設，做好改革措施與相關配套制度的相互銜接、相互協調，用制度引領和推進改革，在改革中不斷完善制度。
推進公開透明。堅持“公開為常態、不公開為例外”的原則，將公開透明貫穿於預算管理的全過程，以公開促改革，以透明強監督，推進依法理財，建設陽光財政。
統籌協調推進。既要堅持整體規劃和重點突破相結合，提高改革的整體性、科學性和可操作性；又要注重與其他改革相互配套，合理把握改革的力度和節奏，確保改革順利實施。
二、主要任務
（一）完善政府預算體系，健全預算標準體系。
1.完善政府預算體系。建立健全定位清晰、分工明確的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的全口徑預算體系，將政府的所有收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金預算與一般公共預算統籌力度，從2015年起將地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金、轉讓政府還貸道路收費權收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金等列入一般公共預算。改革後的煤炭資源稅收入由政府統籌安排使用，按“零基預算”原則納入部門預算管理，重點保障採煤引起的跨區域地質災害治理、生態環境保護和恢復及民生支出；加強國有資本經營預算管理，逐步提高國有資本收益上繳比例，確保2020年達到30%。加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度；加強社會保險基金預算管理，做好基金結存結餘的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運行。2015年全省社會保險基金預算向省人大報告。2016年各市、縣社會保險基金預算向本級人大報告。
2.健全預算標準體系。科學設定相關標準，進一步完善基本支出和項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格機關運行經費管理，合理制定機關運行經費實物定額和服務標準。加強人員編制管理和資產管理，完善人員編制、資產管理和預算管理相結合的機制。根據政府收支分類體系改革的要求，按功能分類和經濟分類編制部門預決算和政府預決算。
（二）擴大預決算公開範圍，細化預決算公開內容。
除涉密信息外，所有縣級以上政府預決算、部門預決算和“三公”經費預決算要全部公開。細化政府預決算公開內容，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目。本級一般公共預算中的基本支出和一般公共預算支出決算細化公開到支出經濟分類的款級科目。專項轉移支付預決算分項目按地區公開，積極推進財政政策公開；擴大部門預決算公開範圍，所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算，部門預決算應全部細化公開到支出功能分類項級科目，逐步將部門預決算按基本支出和項目支出公開，並細化公開到支出經濟分類款級科目；加大“三公”經費公開力度，細化公開內容，所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。各公開主體對主動公開的預決算信息，應通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便於公眾知曉的方式公開。
（三）改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制。
1.實行中期財政規劃管理。中期財政規劃按照三年滾動方式編制。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，分析預測未來三年的財政收支情況和政策，對影響較大的改革、政策和項目進行重點研究，逐步形成部分支出相對穩定，可變動部分重點研究，逐年更新滾動管理的預算編制機制。中期財政規劃要與全省國民經濟和社會發展規劃及巨觀調控政策相銜接。中期財政規劃要對年度預算起約束作用，年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行。各部門應結合相關行業領域的發展規劃和部門職責，編制本部門三年滾動財政規劃。部門規劃中凡是涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。省級財政從編制2016年預算開始，同時編制中期財政規劃。省以下財政部門按要求編制本地區中期財政規劃。
2.改進年度預算控制方式。一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各地政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內容。預算執行中如需增加或者減少預算總支出、調入預算穩定調節基金、調減預算安排的重點支出數額以及增加舉借債務數額，應編制預算調整方案提請本級人大常委會審查批准；在批准的舉債限額內，經本級人大或其常委會批准，一般公共預算可為沒有收益的公益性事業發展舉借一般債務，政府性基金預算可為有一定收益的公益性事業發展舉借專項債務。
3.建立跨年度預算平衡機制。各地政府應當建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收，用於沖減赤字、化解政府債務或補充預算穩定調節基金。如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如採取上述措施後仍不能實現平衡，省政府報省人大或其常委會批准後增列赤字，並報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補。市、縣政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，並在下一年度預算中歸還。各級按規定設定的預算穩定調節基金除從一般公共預算超收收入補充外，一般公共預算財力性結餘、本級政府批准的其他收入等均可補充預算穩定調節基金。預算穩定調節基金除用於彌補一般公共預算收支缺口外，還可用於本級政府決定的重大支出事項；政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收，結轉下年安排。如出現短收，通過削減支出實現平衡。
（四）加強財政收入管理，清理規範稅收優惠政策。
1.加強稅收收入管理。收入預算從約束性轉向預期性，各地政府收入預算安排應當與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接。各地政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標。各級稅收征管部門要依照法律法規及時足額組織收入，並建立與相關經濟指標變化情況相銜接的征管績效考核體系。要切實加強稅收征管，做到依法徵收、應收盡收、不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違法違規或超越許可權多征、提前徵收稅款，不得違法違規或超越許可權減征、免徵、緩徵應徵的稅款。加強執法監督，強化稅收入庫管理。
2.加強非稅收入管理。要依照法律法規切實加強非稅收入管理。繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金，鞏固涉煤收費清理成果，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目，對保留的收費基金項目予以公布。加快建立健全國有資源（資產）有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業利潤分配製度，落實國有資本收益權。加強非稅收入管理，最佳化收繳流程，完善監督體系，不得截留、占用或挪用非稅收入，嚴禁通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。
3.規範財稅優惠政策。除依據稅收法律、法規和國務院規定外，各地政府起草的政府規章、發展規劃和區域政策都不得規定具體稅收優惠事項，不能對企業規定財政優惠政策。全面清理已有的各類財稅優惠政策，凡違法違規或影響公平競爭的稅收、非稅等收入優惠政策、與企業繳納稅收或非稅收入掛鈎的財政支出優惠政策都要納入清理範圍。對違反法律法規和國務院規定的，應當予以清理、修改和廢止，並向社會公告。
（五）最佳化財政支出結構，加強結轉結餘資金管理。
1.最佳化財政支出結構。貫徹落實國務院“約法三章”，嚴格控制政府性樓堂館所、財政供養人員及“三公”經費等一般性支出。清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項以及按人均經費標準安排的支出事項，一般不採取掛鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革和國家相關法律法規的修訂，取消城市維護建設稅、排污費、探礦權採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的支出，提高一般公共預算資金統籌能力。突出公共財政職能，按照“保基本、兜底線、促公平”的原則，優先保障義務教育、社會保障和就業、醫療衛生等基本公共服務支出，切實保障城鄉低保、臨時救助等困難民眾的基本生活支出。完善改革成本支付機制，根據推進改革的需要落實好必要的改革性支出，確保各項改革順利實施。
2.完善一般性轉移支付增長機制。建立健全一般性轉移支付穩定增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上；繼續加大對革命老區、財力困難地區及重點生態功能區的轉移支付力度。省級出台增支政策形成的市縣財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。
3.清理、整合、規範專項轉移支付。逐步取消競爭性領域專項轉移支付，凡屬“小、散、亂”以及政策目標不明確、績效評價差的項目要堅決取消，對目前需要保留的項目要予以壓縮。探索實行基金管理等市場化運作模式，與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入。整合、規範現有專項轉移支付項目，對政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合。在合理界定各級事權的基礎上，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，屬於市、縣事權的項目劃入一般性轉移支付。嚴格控制新增專項轉移支付項目和規模，市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。制定完善資金管理辦法，對具有地域管理優勢的項目，主要採取因素法切塊分配。對實行項目管理的專項資金，積極引入競爭性分配方式，減少行政性分配。認真清理現行配套政策，除應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。對屬於各級政府共同承擔支出責任的事項，由各級按各自應分擔數額安排資金。
4.加強結轉結餘資金管理。建立結轉結餘資金定期清理機制，各地政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用於結轉項目支出。連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結餘資金管理，其中，一般公共預算結餘資金應當補充預算穩定調節基金；每一項政府性基金結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，應調入一般公共預算統籌使用。加大結轉結餘資金統籌力度，對不需按原用途使用的資金，可按規定統籌用於經濟社會發展亟需資金支持的領域。切實壓縮結轉結餘資金規模，2015年底各級一般公共預算結轉結餘資金占一般公共預算支出的比重均不得超過9%，目前比重低於9%的應只減不增。建立預算編制與結轉結餘資金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。對累計結餘資金規模較大的部門，在編制下年度部門預算時，壓縮該部門財政撥款預算總額。對預算單位銀行賬戶現有結餘資金，採取分年度編入部門預算的方式逐步予以消化。建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行進度通報制度和監督檢查機制，有效控制新增結轉結餘資金。
5.加強政府購買服務資金管理。政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批准的專項資金等既有預算中統籌安排，支持各部門按有關規定開展政府購買服務工作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質量。
（六）加強預算執行管理，提高財政支出績效。
1.強化預算執行管理。牢固樹立“先有預算後有支出”的意識，各部門、單位的支出必須以經批准的預算為依據，未列入預算的不得支出；年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出台增加當年支出的政策。一些必須出台的政策，通過以後年度預算安排資金。按《中華人民共和國預算法》規定時限批覆部門預算，嚴格按照預算、用款計畫、項目進度、有關契約和規定程式及時辦理資金支付，涉及政府採購的應嚴格執行政府採購有關規定。進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，按因素法分配且數額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算、配套上級資金等項目外，本級預算安排的對下級一般性轉移支付在本級人大批准預算後30日內正式下達，專項轉移支付在60日內正式下達。各地政府接到上級一般性或專項轉移支付後，應當在30日內正式下達到下級政府或具體使用單位。規範預算變更，各部門、單位的預算支出應當按照預算科目執行,不得隨意調整預算科目和項目。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金需要調劑使用的，按照財政部門的規定辦理。
2.規範國庫資金管理。嚴格執行國庫集中收付制度，除依照法律法規和國務院及財政部規定納入財政專戶管理的資金外，預算安排的資金要全部實行國庫集中收付制度，嚴禁違規將財政資金從國庫轉入財政專戶並虛列支出，嚴禁違規將財政資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶。規範權責發生制核算，嚴格權責發生制核算範圍，控制核算規模。各級財政除國庫集中支付年終結餘外，一律不得按權責發生制列支，對已經列支的要在2016年底前統籌使用完畢。全面清理整頓財政專戶，各級一律不得新設專項支出財政專戶，除經財政部審核並報國務院批准予以保留的財政專戶外，其餘財政專戶在2015年底前取消。強化專戶資金管理，禁止將財政專戶資金出借周轉使用或轉出專戶進行保值增值，已出借或轉出專戶的要限期收回。全面清理已發生的財政借墊款，應當由預算安排支出的，原則上應在2017年底前列支完畢，其他財政借墊款原則上應在2016年底前及時收回。嚴格控制新增財政對外借款，對年度預算執行中確需出借的臨時急需款項，應僅限於臨時性資金周轉或為應對社會影響較大突發事件的臨時急需借款。借款對象應限於納入本級預算管理的一級預算單位（不含企業），不得對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。嚴格規範審批程式，符合規定且確需借款的，應報經同級人民政府同意後辦理借款手續。建立財政對外借款回收保證和責任追究機制。各地政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金餘額。
3.健全預算績效管理機制。認真落實《山西省人民政府辦公廳關於全面推進我省預算績效管理的指導意見》（晉政辦發〔2013〕80號）精神，積極開展預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理範圍覆蓋到各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。注重績效評價結果反饋和套用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。
4.建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。繼續擴大權責發生制政府財務報告試編範圍。按照財政部統一部署，加快建立政府綜合財務報告制度。
（七）規範政府債務管理，防範化解財政風險。
1.規範政府舉債融資和管理。政府債務實行規模控制，上級政府負責核定下級政府的債務規模。省政府在國務院批准的限額內舉借債務，市、縣政府債務由省政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借，剝離融資平台公司政府融資職能。各地政府在批准的限額內舉借債務必須報同級人大或其常委會批准，政府債務收支要納入全口徑預算管理。政府舉債採取發行政府債券方式，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。政府債務主要用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。積極推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。
2.建立債務風險預警和化解機制。省級財政部門根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各市、縣債務風險狀況，對債務高風險市、縣進行風險預警。債務高風險市、縣要積極採取措施，將風險壓縮在可控範圍內。對政府性債務存量進行甄別，凡屬於政府應當償還的，相應納入一般債務和專項債務，通過預算安排、發行政府債券置換等方式逐步償還。（各地政府是本級債務的風險處置及承擔主體，市、縣政府對其舉借的債務負有償還責任。）
3.建立考核問責和應急處置機制。各地政府要切實加強政府性債務管理工作的組織領導，將加強和規範政府性債務管理納入目標責任制和領導幹部經濟責任審計範圍，政府主要負責人作為第一責任人，要認真抓好政策落實。出現償債困難時，要及時啟動應急處置預案和責任追究機制，通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還。
（八）規範理財行為，嚴肅財經紀律。
1.堅持依法理財，主動接受監督。增強預算法治意識，嚴格遵守預算法、稅收征管法、會計法、政府採購法等財稅法律法規，依法行使決策權和財政管理權。建立嵌入預算管理業務流程的財政支出監督機制，推進內部控制體系建設。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監督。加快推進預算公開，增強政府理財工作的透明度，自覺接受人大監督和社會各界的監督，讓財政資金在陽光下運行。
2.健全規章制度，規範理財行為。強化法治財政建設，健全預算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府採購、財政監督、績效評價、責任追究等方面的規章制度，切實將權力關進制度的籠子，從源頭上遏制腐敗的發生。規範理財行為，嚴格按照規範的程式和要求編報預決算，按規定用途撥付和使用財政資金，預決算編報要做到程式合法、數據準確、情況真實、內容完整。
3.嚴肅財經紀律，強化責任追究。各地政府要對本地區各部門、單位財經紀律執行情況進行全面檢查，通過單位自查、財政部門和審計機關專項檢查，及時發現存在的問題。對財經活動中的違規違紀問題零容忍，對檢查中發現的虛報、冒領、截留、挪用、滯留財政資金以及違規出台稅收優惠政策等違規違紀行為和責任人，按照預算法等法律法規嚴肅處理，形成依法理財、弊革風清的財經環境。
三、保障措施
（一）提高思想認識。深化預算管理制度改革，任務艱巨，面臨許多矛盾和問題。各地各部門要從大局出發，統一思想、提高認識、深刻領會，準確把握黨中央、國務院關於深化財稅體制改革的精神，按照省委、省政府的統一部署和要求，堅定改革信念，加大改革力度，凝心聚力推進改革。
（二）加強組織領導。各地政府要充分認識改革的重要性，切實擔負起深化預算管理制度改革，規範政府理財行為的責任，認真研究解決改革過程中的矛盾和問題，強化組織領導、周密安排部署、細化分解任務，為改革順利實施提供堅實保障。
（三）明確部門責任。各級財政部門要充分發揮牽頭作用，省級財政部門要切實加強對各市、縣（市、區）預算管理制度改革工作的指導和督促，各市、縣（市、區）財政部門按照本《實施意見》確定的改革任務，細化工作措施，抓好具體落實。財政部門要加強與其他部門的溝通協調，凝聚各方共識，形成改革合力；其他部門要強化改革意識，對照本《實施意見》，切實完善本部門財務預算管理，積極配合財政部門做好各項工作，確保改革取得實效。
（四）強化宣傳引導。各地各部門和新聞單位要通過政府或部門網站、廣播電視、平面媒體等渠道，開展多種形式的宣傳活動，加強政策解讀，強化輿論引導，使廣大幹部民眾充分認識預算管理制度改革的重要意義，為全面深化改革營造良好的輿論環境。
山西省人民政府
2015年6月9日
