基本介紹
- 中文名：公共組織變革
- 原因：為了適應內外環境的變化
- 作用：使組織適應環境要求，提高績效
- 方式：漸進式、突破式、計畫式
- 程式：供四步
- 內容：公共組織體制、公共組織管理技術
內容,特性,程式,方式,
內容
公共組織變革涉及公共組織系統的方方面面，但總體上說它主要涉及兩個相互關聯的方面：一是公共組織體制的變革，具體包含了公共組織職能、公共組織結構、公共組織運行制度等的變革；二是公共組織管理技術的變革等。以下我們主要介紹公共組織職能、公共組織結構、公共組織管理技術的變革。
1、公共組織職能的變革
公共組織的職能是指公共組織在一定的社會發展時期，所要承擔的公共職責和在社會公共領域所發揮作用的總和。從總體上說公共組織的職能是管理國家事務和社會公共事務，但就具體情況而言，某個特定公共組織的職能在不同的社會歷史時期和不同環境條件下會有所不同。公共組織的職能是公共組織的機構設定、職位編制、管理方向、管理內容、管理範圍、管理方式等的決定性因素，所以探討公共組織的變革問題，首先應該探討公共組織職能的變革。
公共組織職能的變革涉及以下幾個方面的內容：
第一，公共組織職能重心的變革。
早期的公共組織由於沒有進行結構功能的分化，所以主要是指政府組織，其職能相對單一，主要承擔軍事保衛、軍事鎮壓、政治統治等政治性職能。由於生產社會化的程度不斷提升，政府組織的職能超出了政治職能的範圍，滲透和擴展到了社會生活的各個領域，其種類之繁多，範圍之廣泛，超出人們的想像，這些職能與政治職能有本質區別，它們更具有公共性、服務性、管理性特點。由於政府無力承擔這些越來越繁重的公共管理職能，促使各種非政府的公共組織迅速生成並發展起來，它們為政府組織分擔了很大部分的公共管理職能。於是在整個公共組織職能結構中，大量的是管理社會公共事務的職能，而政治職能的比重則越來越低。由此可見，公共組織最早是以承擔國家政治事務為職能重心的，之後，為了適應社會、經濟發展的要求，以及促進公共組織合法性基礎的發展，公共組織逐漸承擔起對經濟、社會、科教文化等社會公共事務的管理，並且把職能重心從政治事務調整到社會公共事務上來。
第二，公共組織職能方式的變革。
公共組織的職能方式經歷了由以人治方式、行政手段為主到以法治方式、經濟手段、法律手段、教育手段為主的變革過程。在傳統的政府組織中，領導者主要以個人的主觀願望、情感好惡等隨意施政。沒有什麼法律對政府管理的範圍、許可權、方式、行為等作出規定或限制，或者雖有某些法律規定，但是對政府組織不存在事實上的約束力。政府組織在履行職能時主要靠行政權力強制實施。由於經濟市場化、法制化的要求和推動，社會生活中平等意識、法治意識、民主意識、權利意識不斷提高，迫使當代公共組織在履行自己的職能時必須減少主觀隨意性，其公務行為必須找到法律的依據，在法律的範圍內行使職權、承擔職責，並且儘可能少地使用行政手段，而更多地是使用法律手段、經濟手段、教育手段來管理社會公共事務。
第三，公共組織職能關係的變革。
在農業經濟時代和市場經濟的初期，政府組織的職能基本上是“守夜人”職能，即維護社會穩定、抵禦外來入侵、維持社會治安和公平競爭秩序等。其職能作用面小而淺。在商品經濟發展到壟斷經濟後，政府開始對整個社會生活進行干預和調整，由此“萬能政府”出現了，政府的職能範圍廣、力度深。隨著生產、生活的現代化、社會化的日益發展，尤其是知識經濟、資訊時代的到來，社會自我管理、自我組織的能力顯著增強，以實現公益為己任的非政府公共組織迅速發展起來，政府組織把大量的職能轉移出來由非政府的公共組織承擔。政府組織只履行“有限職能”，政府組織與非政府的公共組織之間在公共管理活動中形成特殊的職能關係：政府組織掌舵，非政府的公共組織划槳。即政府只做市場機制、社會組織做不了、也不願做的事情；非政府的公共組織做具有專業性強，由政府做績效水平太低的事情。
2、公共組織結構的變革
公共組織結構是指公共組織內各種要素排列組合的方式，其包括組織的縱向層級結構和橫向的部門結構，以及整個公共組織內部的縱橫結構。公共組織結構是否合理直接關係到公共組織系統正常運轉的好壞和效率的高低，因此，根據環境的變化，對公共組織結構進行適時、適度的調整是非常必要的。公共組織結構的變革主要是指通過對公共組織機構進行調整，以改變公共組織系統內部的構成方式，進而提高公共組織適應性和效能的過程。公共組織結構變革的內容主要包括：一是合理調整控制幅度，即或者減少橫向職能部門的數量，或者增加橫向職能部門的數量；二是合理調整組織結構形式，即公共組織中職權和職責範圍的確定、直線部門與職能部門關係的確定等；三是合理調整權力結構，重點是對中央與地方的權力進行合理配置。
從社會發展的基本趨勢來看，我國公共組織在結構的變革上一般呈現以下基本趨勢：
第一，由原來重視決策、執行部門，輕視監督、諮詢、信息等部門，轉向上述兩者並重。
這是因為，當代社會是一個知識和信息爆炸的社會，社會分工越來越精細，單靠公共組織中決策層、執行層的知識、智慧、信息和能力是無法應對社會發展要求的，公共組織決策要科學、執行要高效，就必須從原來的組織結構中分化出專門從事信息加工處理、提供決策方案的機構，也就是說在公共組織中要產生提供決策信息支持和智慧支持的部門。另外，由於社會公眾民主意識和權益意識的迅速提升，對公共組織管理公共事務過程的公平性、公正性、透明度等提出了更高要求，這必然要求分化出一個專門從事檢查、督促的部門。在現代公共組織中，決策、執行、監督、諮詢、信息這五類部門缺一不可，它們相互聯繫、相互配合、相互協調，使公共組織成為一個有效的閉環管理網路，充分發揮其對公共事務的管理作用。
第二，在公共組織中，行政組織從規模到數量呈現下降趨勢，而非政府的公共組織卻呈現不斷發展壯大的趨勢。
3、公共組織管理方式和管理技術的變革
所謂公共組織管理方式和管理技術的變革是指公共組織利用現代信息技術，建立完善的公共信息系統即平台，配合公共組織職能及機構的變革，逐步實現公共組織結構的扁平化、網路化，建立決策科學、信息透明、辦事高效、運轉協調、行為規範的公共管理體系的過程。
隨著知識經濟時代的來臨，公共組織在管理手段方面面臨著新的機遇，這種機遇推動了公共組織管理手段的現代化變革。管理技術和工具是提高公共組織管理績效的物質技術保障。公共管理活動是一項綜合性很強的複雜的社會活動，涉及範圍較廣，作用因素較多，必須藉助一定的技術手段才能完成。隨著現代科技，特別是電子信息技術的發展，為公共組織管理手段的現代化提供了有力的支持。以電子計算機技術和信息網路技術為基礎，構建起來的龐大信息系統高度集中了和整合了信息收集、信息傳輸、信息分析處理、信息存儲等環節，使公共管理決策、公共政策執行、公共權力的運行質量等大幅度提高。在當代，以管理數學方法引入到公共管理活動中，公共組織中現代管理信息系統的出現以及辦公自動化的推行等，悄悄地改變著公共組織的結構、運行程式和傳統管理方式。
在公共組織運行的程式方面，由於大量信息技術和辦公自動化技術在公共組織中的採用，使過去要由一定的機構、一定的人員來承擔的管理工作、信息工作（包括信息收集、信息傳遞、信息存儲等）完全可以由計算機、辦公自動化設備及其網際網路來完成，於是某些機構及其人員就可以精簡掉，相應的，某些辦事程式也因此可以簡化掉，公共組織可以實現儘量只保留、只做最必要的工作，最大限度地減少不必要的工作，從而使構成程式的各步驟各階段，最經濟、最有效的精幹、高效目標；在管理方式方面，信息網路技術的高度發展以及被公共組織所採用，使參與式管理成為現實。傳統的公共管理是一種相對封閉化的、自上而下的權威式管理方式，而藉助網際網路，擴展了人們參與公共事務管理的機會和渠道，公共管理由封閉式走向開放式，由自上而下式走向上下互動式、協商式。加上大量信息的傳播，悄悄地改變著人們的思維方式，強化了人們的權利意識、法治意識和民主意識，這又進一步推動公共組織必須由傳統的人治式管理向法治式管理轉變。
特性
1、公共組織變革有利於使公共組織適應環境要求，提高組織績效。
公共組織所賴以存在的社會政治、經濟、文化等環境始終處在不斷變化和發展中，而公共組織一旦產生和確立又具有相對的穩定性。當公共組織的生存環境發生重大變化時，公共組織的理念、結構、功能、工作方式及方法等在與社會環境的互動中就會產生矛盾，從而顯現出不適應的現象。面對這種情況，公共組織要想存在下去，並且實現自己的職能，就必須滿足社會發展的需求，周期性地進行變革，以適應環境的變化。公共組織變革是公共組織有意識地適應變化了的社會環境的過程，也是公共組織自覺地避免更大的社會公眾不滿和危機的主要手段。
2、公共組織變革有利於公共組織的自我完善。
公共組織體系一旦建立，不可能一勞永逸地解決了其結構和功能的完整性和完備性問題。也就是說，公共組織是一個不斷調適和自我完善的過程。公共組織的完善根據其廣度和深度來說有兩種方式：一是通過公共組織日常的工作運轉機制的逐步完備化來實現；二是通過公共組織系統的變革來實現。公共組織變革是公共組織體系自我完善的主要方式，它通過系統和全面地調整結構、完善功能、健全制度等手段來完善公共組織體系。
3、公共組織變革有利於公共組織體系克服自身流弊。
任何一種組織及其制度一旦存在的時間太長，就會產生某些弊端。公共組織經常存在的諸如官僚主義、以權謀私、機構臃腫、效率低下等弊端，這些弊端嚴重敗壞了公共組織的形象、影響了公共組織的工作效能。因此，要克服公共組織中的這些弊病，除了要對公務人員進行必要的思想教育外，最重要的的方法是通過公共組織變革，使組織結構能加合理，使組織規制更加完善，從而有力地制約了公共組織流弊的滋生。
4、公共組織變革有利於提高公共組織中公務人員的能力、素質和覺悟，促進公務人員全面發展。
人的全面發展除了具備一定的物質基礎外，主要是靠營造一個良好體制環境和文化環境。體制環境好，能激勵一個人的積極性創造性，並很快使人脫穎而出。文化環境好則使人在潛移默化中受到薰陶，養成進取、自律、寬容、敬業、堅定等良好習慣及作風。通過公共組織的變革不但能夠使公共組織的組織結構體制更加完善，企業文化品位進一步提升，而且可以促進分配體制、用人體制、領導體制、激勵機制等的變革和發展，也可以促進公共組織內人際關係環境的改善，從而激發公共組織內的公務人員努力工作、努力學習，不斷提升能力、素質和覺悟，實現自身的全面發展。
程式
公共組織變革是一個過程。為了科學地、有步驟地進行變革，需要遵循一定的合理程式和步驟。有些公共組織，由於忽視了變革的合理程式，看到了一些徵兆，不經深入細緻的研究，就貿然地進行改革，不但沒有達到改革的預期目的，反而造成管理工作的混亂和損失。科學完整的組織變革應該包括以下程式：
第一，進行公共組織的診斷。
第二，公共組織變革的規劃。
第三，公共組織變革的實施。
首先要做好改革的準備工作，包括對組織改革的意義、必要性、改革方式進行思想動員和宣傳；建構和確定改革的領導機構和實施機構；進行人、財、物的準備工作。其次作好改革計畫實施過程中的指揮、溝通、控制、協調等工作，使組織改革始終按照既定方案有序推進。
第四，組織變革的評估。
對公共組織改革的情況進行檢查、分析和評估。要選擇好評估的手段，以計畫作為評估標準，衡量改革的實際成果與計畫方案之間的差距。評估的結果要返回到第二階段，以修正執行計畫，繼續進行組織改革，直到達到組織設計標準為止。
方式
公共組織的變革要獲得成功，不僅要遵循一定的程式，而且選擇好變革的方式也很重要，從國內外的實踐來看，公共組織的變革有三種方式：
一是漸進式變革。
這種變革基於一種理念：變革是一項涉及組織成員切身利益的重大問題，必須謹慎進行。所以這種變革往往從最容易解決的問題和部分開始，以按部就班、穩中求變的、積小變為大變的原則進行。這種變革的優點是易於對整個變革過程進行控制，不易引起組織內的混亂和動盪，缺點是花費時間太長，不能適應社會發展對公共組織提出的急迫要求。
二是突變式變革。
這種變革往往需要在較短時間內實現公共組織從職能到結構的重大變更。其優點是能夠在很短時間內解決長期積累下來的問題，很快達成變革目標，使社會公眾較滿意，但它也存在明顯的缺點，如變革的思想準備不足，往往導致變革中阻力重重，或者導致組織內衝突不斷，有可能使整個變革歸於失敗。
三是計畫式變革。
這種變革介於漸進式與突變式之間，它不同於兩者的是首先它通過對公共組織從職能配置狀況到結構狀況，從權力關係到組織成員的心理狀況都進行系統地調查研究，在此基礎上提出理想的改革方案，然後結合各個時期的工作重點，有計畫、有步驟地加以實施。這種方式的特點是：有戰略眼光，適合組織長期發展的要求；組織變革可以同人員培訓、管理方法改進同步進行；組織成員有一定的變革思想準備，牴觸情緒相對較小。
應該說以上三種方式都有各自的適用範圍和適用情景，漸進式適用於利益矛盾非常突出、非常複雜的情況；突變式適用於通過長期變革解決不了而積累下來的情況；計畫式變革的適用範圍相對較廣一些，一般性、常規性變革都可以適用這種方式。
