世貿組織改革

背景情況

一、世貿組織在全球經濟治理體系中的重要作用

國際貿易是促進全球經濟成長的重要引擎，以世貿組織為核心的多邊貿易體制是經濟全球化和自由貿易的基石。作為全球經濟治理體系的重要支柱，世貿組織成立以來，在推動全球貿易發展、保障充分就業、促進經濟成長和提高生活水平等方面作出了重要貢獻。世貿組織成立 24 年來，成員數量不斷增加，目前涵蓋全球 98%的貿易額，充分顯示了多邊貿易體制的代表性和對成員的吸引力。全球貨物出口從1994 年的 4.3 萬億美元增加到 2017 年的 17.7 萬億美元，幫助全球數以億計的民眾擺脫貧困，相關國家和地區民眾的生活水平得到顯著提升。

在貿易自由化便利化方面，世貿組織取得多項重要成果：一是達成《貿易便利化協定》並推動協定生效，相關條款完全實施將使全球貿易成本減少 14%，每年增長 1 萬億美元出口;二是全面取消農產品(5.800,?-0.04,?-0.68%)出口補貼，有助於創造更加公平的農產品貿易環境;三是取消信息技術產品關稅，相關產品出口從 1996 年的 5490 億美元擴大到 2015 年的 1.7 萬億美元。這些成果有力地推動了全球經濟的復甦與增長。

在爭端解決方面，截至 2018 年底，574 起案件提交爭端解決機制，為解決國際貿易爭端、平衡成員在世貿組織協定下的權利與義務、保障多邊貿易體制的可靠性和可預見性發揮了重要作用。

在貿易政策審議和監督方面，世貿組織成立以來，截至 2018 年底，貿易政策審議機構進行了 430 多次貿易政策審議，覆蓋世貿組織 164 個成員中的 155 個，極大地提高了成員貿易政策透明度，增進了對彼此貿易政策的理解。

二、世貿組織面臨前所未有的生存危機

當前，單邊主義和保護主義做法日益嚴重，多邊主義和自由貿易體制受到衝擊：阻撓抗訴機構成員遴選程式啟動的做法導致抗訴機構面臨 2019 年底陷入癱瘓的風險，嚴重影響爭端解決機制的有效運行。濫用國家安全例外的措施、不符合世貿組織規則的單邊措施以及對現有貿易救濟措施的誤用和濫用，破壞了以規則為基礎、自由、開放的國際貿易秩序，影響了世貿組織成員特別是發展中成員的利益。上述做法損害了世貿組織的權威性和有效性，導致世貿組織面臨前所未有的生存危機。

同時，世貿組織並不完美，尚未完全實現《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》確定的目標：談判功能方面，多哈回合談判啟動已逾 17 年，但在農業、發展和規則等議題上進展緩慢，反映 21 世紀國際經濟貿易現實的電子商務、投資便利化等新議題沒有得到及時處理;同時，全球雙邊和區域貿易協定在推進貿易自由化便利化上進展和成果顯著。審議和監督功能方面，貿易政策透明度有待加強，世貿組織機構運行效率亟待提高。

在此背景下，部分世貿組織成員已經認識到世貿組織改革的緊迫性和必要性。2018 年二十國集團(G20)布宜諾斯艾利斯峰會支持對世貿組織進行必要改革，幫助其更好發揮作用。

三、中國對世貿組織改革的總體立場

中國是多邊貿易體制的積極參與者、堅定維護者和重要貢獻者，全面參與世貿組織各項工作，積極推進貿易投資自由化便利化，尊重和全面履行爭端解決裁決，深度參與貿易政策審議，全力支持發展中成員融入多邊貿易體制。中國政府於 2018 年 6 月發表《中國與世界貿易組織》白皮書，全面闡述了中方對世貿組織和多邊貿易體制的立場主張，介紹中國對世界經濟貿易發展的積極貢獻。

中方支持對世貿組織進行必要改革，解決其面臨的生存危機，增強其權威性和有效性，增加其在全球經濟治理中的相關性。改革應堅持三項基本原則：第一，維護非歧視、開放等多邊貿易體制的核心價值，為國際貿易創造穩定和可預見的競爭環境。第二，保障發展中成員的發展利益，糾正世貿組織規則中的“發展赤字”，解決發展中成員在融入經濟全球化方面的困難，幫助實現聯合國 2030 年可持續發展目標。第三，遵循協商一致的決策機制，在相互尊重、平等對話、普遍參與的基礎上，共同確定改革的具體議題、工作時間表和最終結果。

中方認為，多邊進程是推動貿易投資自由化便利化的最佳渠道。與此同時，面對新一輪科技革命和數字經濟變革帶來的機遇和要求，也應以開放、透明、包容、務實、靈活的方式，建立回應時代發展和業界需求、充分考慮成員發展階段和能力水平的國際貿易投資規則。

行動領域

中國認為，世貿組織改革的行動領域主要包括如下四個領域：一是解決危及世貿組織生存的關鍵和緊迫性問題;二是增加世貿組織在全球經濟治理中的相關性;三是提高世貿組織的運行效率;四是增強多邊貿易體制的包容性。

一、解決危及世貿組織生存的關鍵和緊迫性問題

（一）打破抗訴機構成員遴選僵局。

【問題和表現】爭端解決機制是世貿組織的核心支柱，在為多邊貿易體制提供可靠性和可預測性方面發揮了關鍵作用。當前抗訴機構成員遴選持續受阻，到 2019 年 12 月將僅剩1 名成員，嚴重威脅爭端解決機制正常運行，給整個世貿組織帶來迫在眉睫的體制性風險。

【目標和任務】為維護以規則為基礎的多邊貿易體制，保障爭端解決機制的有效運行，需要儘早啟動抗訴機構遴選程式並填補空缺。

【做法和建議】中方已與多個世貿組織成員提交了關於爭端解決抗訴程式改革的聯合提案5，建議成員積極參與總理事會下的非正式進程，以案文為基礎開展實質性討論，以回應和解決個別成員就離任抗訴機構成員過渡規則、抗訴審查90天審理期限、國內法律含義、對解決爭端非必要裁決、先例等問題提出的關注，並維護和加強抗訴機構獨立性和公正性，儘快啟動抗訴機構遴選程式。

（二）加嚴對濫用國家安全例外的措施的紀律。

【問題和表現】當前，個別成員為保護國內產業，以“國家安全”為藉口對鋼鐵、鋁加征關稅，並威脅對汽車及零部件加征關稅;在實施出口管制時，不恰當地擴大相關措施範圍，並以不透明或不公正方式實施。這些做法擾亂國際貿易和市場秩序，干擾正常技術交流和套用，損害成員利益，破壞世貿組織規則。

【目標和任務】應秉承善意和克制原則援引安全例外條款，並應在世貿組織框架下對援引國家安全例外條款予以進一步澄清和規範。

【做法和建議】有必要加強對以國家安全為由加征進口關稅等做法的通報紀律，並對措施開展多邊審議;同時，為利益受影響成員提供更多快速且有力救濟權利，以保障其在世貿組織項下權利和義務的平衡。

（三）加嚴對不符合世貿組織規則的單邊措施的紀律。

【問題和表現】個別成員採取單邊主義措施，任意提高進口關稅，擅自增加貿易壁壘，在沒有聯合國授權或其他國際條約支持情況下對他國實施經濟制裁，連帶對第三國國民或公司在海外的商業活動實施“次級制裁”，嚴重違反國際承諾和世貿組織規則。然而，現有世貿組織規則對個別成員實施的明顯違反世貿組織規則並造成嚴重影響的單邊主義措施，並沒有提供及時、有效的監督和救濟方式。

【目標和任務】有必要對單邊主義措施進行有效遏制，重振世貿組織的權威性和有效性，維護以規則為基礎的多邊貿易體制，保障世貿組織成員的合法權益。

【做法和建議】建議考慮從以下方面對單邊主義做法加以約束：加強多邊監督機制;增加緊急情況下受影響方快速獲得臨時有力救濟的權利;加快爭端案件訴訟程式。

二、增加世貿組織在全球經濟治理中的相關性

（一）解決農業領域紀律的不公平問題。

【問題和表現】現行農業紀律存在嚴重不公平、不平衡、不合理，主要體現在“綜合支持量”(AMS)方面。部分發達成員享受承諾水平較高的 AMS，可以提供遠高於微量允許水平的黃箱補貼，對農業生產和農產品貿易造成嚴重扭曲。大多數發展中成員沒有 AMS，甚至保障糧食安全所必需的收儲政策也無法有效實施。

【目標和任務】有必要解決紀律的不公平，促進農產品貿易發展，為發展中成員創造公平的市場環境，增強其保障糧食安全和生計安全的能力，使其從多邊貿易體制中更多獲益。

【做法和建議】應逐步削減並最終取消 AMS，並達成關於糧食安全公共儲備的永久解決方案。

（二）完善貿易救濟領域的相關規則。

【問題和表現】當前，多邊貿易救濟規則存在缺失和模糊之處，實踐中誤用和濫用規則的情況大量存在，基於國別和企業類別的歧視性做法日益增加，發展中成員、中小企業、公共利益未得到充分或適當考慮，由此使得貿易救濟規則難以發揮其應有作用，嚴重干擾正常國際貿易秩序，無法回應多邊貿易體制發展的現實需求。

【目標和任務】應當進一步澄清和完善世貿組織補貼、反補貼與反傾銷相關規則，防止貿易救濟措施濫用和誤用，消除歧視性規則和做法，維護髮展中成員、中小企業和公共利益，從而更好地落實世貿組織相關協定的基本精神和原則，維護自由貿易和公平競爭環境，適應全球和各成員可持續發展需求。

【做法和建議】建議：第一，恢復不可訴補貼並擴大範圍。第二，澄清並加嚴反傾銷價格比較相關規則，改進日落複審規則，探索反規避統一規則。第三，澄清和改進補貼認定、補貼利益確定、可獲得事實等補貼和反補貼相關規則，防止反補貼措施濫用。第四，改進反傾銷反補貼調查透明度和正當程式，加強效果和合規性評估。第五，給予發展中成員、中小企業和公共利益更多考慮。

（三）完成漁業補貼議題的談判。

【問題和表現】漁業補貼議題談判是世貿組織工作為實現2030 年可持續發展目標作出貢獻的重要領域，儘快完成談判將為可持續發展作出重要貢獻。

【目標和任務】應落實世貿組織第 11 屆部長級會議達成的決定，如期完成漁業補貼談判，禁止某些導致過剩產能和過度捕撈的漁業補貼，並取消助長非法、未報告和無管制捕撈活動的補貼。

【做法和建議】中方支持規則談判組主席制定的 2019 年工作計畫，將繼續以積極、建設性的姿態參與各種形式的磋商。談判應當以務實和尋求共識為導向，各種磋商進程應當確保透明度和包容性。

（四）推進電子商務議題談判開放、包容開展。

【問題和表現】電子商務為國際貿易創造了嶄新機會。與此同時，與電子商務發展相關的數字鴻溝等問題仍待解決，網路安全、數據安全等問題凸顯，成員特別是發展中成員在實現電子商務發展領域面臨各自挑戰，對電子商務國際規則的利益訴求和重點關注亦有差異。經過 20 餘年討論，世貿組織仍未就與貿易有關的電子商務議題啟動規則制定進程。

【目標和任務】需要切實回應產業發展訴求，就與貿易有關的電子商務制定面向多邊的規則，以體現包容性貿易理念，重振世貿組織談判功能，促進多邊貿易體制與時俱進，幫助成員特別是發展中成員及其中小企業、婦女和青年更好地參與國際貿易提供的新機遇，使電子商務為企業、消費者和全球經濟帶來更大利益。

【做法和建議】中方與 75 個世貿組織成員發表了《關於電子商務的聯合聲明》，確認有意在世貿組織現有協定和框架基礎上，啟動與貿易有關的電子商務議題談判。中方支持以開放、透明、包容、靈活方式開展與貿易有關的電子商務議題規則制定工作，並歡迎所有成員參加。堅持發展導向，重點關注通過網際網路實現交易的跨境貨物貿易及物流、支付等相關服務，在跨境電子商務便利化、電子簽名、電子認證、線上消費者權益保護等領域建立規則;制定發展合作條款，加強對發展中成員特別是最不已開發國家的技術援助與能力建設;尊重成員監管權利並照顧發展中成員具體關切，在技術進步、商業發展與各成員網路主權、數據安全、隱私保護等合理公共政策目標之間實現平衡，通過平等協商達成平衡、務實、各方都能接受的結果。同時，根據 1998 年電子商務工作計畫，繼續深化世貿組織各有關機構討論。

（五）推動新議題的多邊討論。

【問題和表現】當前，貿易與投資密切聯繫，全球價值鏈深入發展。投資便利化措施在改善成員營商環境、提升對跨境投資吸引力、促進貿易和可持續發展等方面作用愈加突出，但企業跨境投資仍受政策不透明、行政效率不高等因素困擾。同時，中小微企業為各成員擴大就業和促進科技創新作出了重要貢獻，但在融入全球價值鏈上面臨信息渠道不暢通、貿易融資成本高等問題。

【目標和任務】需要切實回應產業發展訴求，體現包容性貿易理念，促進多邊貿易體制與時俱進。

【做法和建議】繼續堅持開放、透明、包容原則，推動相關議題的多邊討論進入新階段。在投資便利化議題上，建立專門磋商機制，在尊重成員監管權利基礎上，圍繞加強透明度、提高行政效率、加強國際合作等要素，開展有效政策協調，探討建立多邊規則框架。同時，堅持以發展為核心，給予發展中成員技術援助和能力建設支持。在中小微企業議題上，通過增加信息獲取、便利企業融資、降低貿易成本等方式，讓中小微企業更好地參與國際貿易並從中受益。

三、提高世貿組織的運行效率

（一）加強成員通報義務的履行。

【問題和表現】目前，成員在履行通報義務方面距離世貿組織各項協定的要求還有差距。受制於通報能力欠缺等原因，部分成員的通報還存在滯後。同時，一些成員提交的反向通報質量有待改進。

【目標和任務】加強成員貿易政策透明度，有助於建設開放、穩定、可預見和公正透明的國際貿易環境，增加各方對多邊貿易體制的信心。

【做法和建議】建議：一是發達成員在履行通報義務上發揮示範作用，確保通報全面、及時、準確;二是成員應提高補貼反向通報質量;三是成員應增加經驗交流;四是秘書處應儘快更新通報技術手冊並加強培訓;五是應努力改進發展中成員通報義務的履行，對於確因能力不足無法及時履行通報義務的發展中成員特別是最不已開發國家，應通過技術援助加強其通報能力建設。

（二）改進世貿組織機構的工作。

【問題和表現】世貿組織理事會和委員會日常工作的潛能和作用尚未充分發揮，例會上部分議題長期議而不決，運行效率有較大提升和改進的空間。

【目標和任務】應全面提升世貿組織在全球經濟治理中的重要作用，使世貿組織下屬機構及秘書處相關工作能更有效回應成員利益訴求。

【做法和建議】建議成員積極探索提升世貿組織效率的方式方法，包括但不限於：改進各機構議事程式;根據各機構實際情況增加或減少會議頻率;鼓勵秘書處加強對重要經貿議題的研究，加強與其他國際組織的合作，幫助發展中成員妥善應對和解決例會具體貿易關注;進一步增強秘書處的代表性，穩步增加來自發展中成員的職員占比等。

四、增強多邊貿易體制的包容性

（一）尊重發展中成員享受特殊與差別待遇的權利。

【問題和表現】發展是世貿組織工作的核心，世貿組織各項協定規定了特殊與差別待遇條款，但相關條款以“最佳努力”義務為主，執行情況並不令人滿意。目前，個別成員沒有考慮發展中成員與發達成員之間的全方位差距，質疑發展中成員享受特殊與差別待遇的權利，甚至要求一些發展中成員承擔與發達成員相同的義務。

【目標和任務】在發展仍是當前時代重要主題的背景下，世貿組織應在維護髮展中成員享受特殊與差別待遇的權利的前提下，致力於改進相關條款的準確性、有效性和可操作性，減少貿易規則的發展赤字，為聯合國 2030 年可持續發展目標的實現作出積極貢獻。

【做法和建議】中方已經與多個世貿組織成員提交了關於特殊與差別待遇的聯合提案，要求繼續維護髮展中成員享受特殊與差別待遇的權利。中方進一步建議：一是加強對世貿組織現有特殊與差別待遇條款的執行和監督力度，特別是最不已開發國家關注的“免關稅、免配額”待遇和服務豁免機制實施;二是增加技術援助的針對性和具體性，確保其有助於發展中成員融入多邊貿易體制和全球價值鏈;三是根據《多哈部長宣言》要求，繼續推進特殊與差別待遇條款的談判;四是在未來貿易投資規則制定中，為發展中成員提供充分有效的特殊與差別待遇;五是鼓勵發展中成員積極承擔與其發展水平和經濟能力相符的義務。

（二）堅持貿易和投資的公平競爭原則。

【問題和表現】國有企業和其他各類企業在從事商業競爭時都應該是平等競爭的市場主體，但一些成員試圖根據企業所有制的不同設立不同規則，比如不加區別地將所有國有企業都認定為《補貼與反補貼措施協定》中的“公共機構”，對國有企業設立額外的透明度和紀律規則，以及在外商投資安全審查中歧視國有企業。這些做法不利於創造公平競爭的制度環境，如任由此類做法橫行，未來還可能出現更多歧視性的規則。

【目標和任務】應尊重成員各自的發展模式，增加多邊貿易體制的包容性，促進貿易和投資的公平競爭。

【做法和建議】世貿組織應堅持公平競爭原則，確保不同所有制企業在進行商業活動時的公平競爭環境：一是在補貼相關紀律討論中，不能借世貿組織改革對國有企業設立特殊的、歧視性紀律;二是在外資安全審查中，實行公正監管，按照透明度和程式適當原則，對來自不同所有制類型企業的同類投資提供非歧視待遇。