為了加強城區山體保護，改善生態環境，促進經濟社會可持續發展，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環境保護法》、《湖北省林地管理條例》等有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。
基本介紹
- 中文名：鹹寧市城區山體保護條例
- 實施地區：鹹寧市
條例內容,條例草案,解讀,
條例內容
第一章總則
第一條
第二條本市城市規劃區內的山體保護，適用本條例。
第三條本條例所稱山體，是指主峰相對高度20米以上的自然山脈和山地，以及市人民政府確定的其他有保護價值的自然山脈和山地。
第四條山體保護堅持科學規劃、嚴格保護、綜合治理、損害擔責的原則。
第五條本條例由市人民政府組織實施。
鹹安區人民政府、鹹寧高新技術開發區管理委員會負責管轄區域內山體保護工作。
鄉鎮人民政府、街道辦事處履行山體保護屬地管理職責。
村（居）民委員會依法履行保護本集體所有山體的職責。
第六條按照屬地管理原則，市、區林業主管部門和鹹寧高新技術開發區管理委員會相應主管部門分別是城區山體保護工作的主管部門。
發展和改革、民政、財政、國土資源、環境保護、住房和城鄉建設、城市管理、城鄉規劃等部門，應當按照各自職責做好山體保護相關工作。
第七條任何單位和個人有權制止和舉報侵占、破壞山體的行為。市人民政府設立山體保護市民熱線電話，及時處理公眾投訴和舉報事項。
第八條國家機關、企業事業單位，應當開展山體保護的宣傳教育。
廣播、電視、報刊、網站等媒體應當進行山體保護的公益宣傳。
第九條城區山體保護經費納入各級財政預算。
第二章保護規劃
第十條市林業主管部門會同市城鄉規劃主管部門組織編制山體保護規劃。
山體保護規劃應當與鹹寧市城市總體規劃相一致。其他專項規劃、控制性詳細規劃涉及山體保護的，應當與山體保護規劃相銜接。
第十一條山體保護規劃應當根據區域位置、山體植被、生態功能等因素，將保護山體劃分為一級保護山體、二級保護山體、三級保護山體。
一級保護山體是指以下山體：
（一）城市總體規劃劃定的禁建區內山體；
（二）市人民政府認定的具有重要生態功能或者文化價值的山體；
（三）居民區附近植被為天然起源且保存完好的山體。
二級保護山體是指以下山體：
（一）城市總體規劃劃定的限建區內山體；
（二）公園綠地範圍內的山體；
（三）城市主要道路兩側的山體；
（四）居民區附近植被較好、具有一定景觀價值的山體。
三級保護山體是指以下山體：
（一）城市總體規劃劃定的適建區內山體；
（二）除一級保護和二級保護以外的山體。
第十二條山體保護規劃按照以下程式審批：
（一）山體保護規劃由林業主管部門報市人民政府討論通過。
（二）討論通過後的山體保護規劃，由市人民政府提請市人民代表大會常務委員會審議。
（三）審議後的山體保護規劃，由市人民政府批准向社會公布並組織實施。
第十三條任何單位或者個人不得擅自改變經依法批准的山體保護規劃。
山體保護規劃修編時，編制機關應當提出修編方案，按山體保護規劃審批程式報批。
第十四條因重大項目建設，確需使用保護山體或者改變山體用途性質的，應當先行調整山體保護規劃。調整山體保護規劃經市人民政府批准後報市人民代表大會常務委員會備案。
項目範圍包括保護山體但不對山體實施破壞行為的，經建設單位書面承諾，可以不調整山體保護規劃。
建設單位書面承諾件由林業主管部門存檔，並依法納入社會信用體系和公共信用信息平台。
第三章保護措施
第十五條市人民政府應當確定並公告保護山體名錄，林業主管部門應當對受保護的山體設立保護標誌，標明保護範圍和責任單位。
第十六條在山體保護範圍內禁止下列行為，本條例另有規定除外：
（一）新建、改建、擴建度假村、酒店、商品房等商業開發項目，或者其他非公共事業用途的建築物、構築物和設施；
（二）擅自開山採石、探礦開礦、取土等破壞山體完整性和原貌的活動；
（三）新建、改建、擴建公墓或者公益性墓地，以及在非指定區域內建造墳墓；
（四）擅自修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施；
（五）擅自傾倒、填埋垃圾渣土；
（六）擅自開墾山體種植蔬菜等農作物；
（七）燒荒、燒草、燒秸稈、野炊等野外用火行為；
（八）擅自移動、損毀山體保護標誌；
（九）其他對山體生態環境構成破壞的行為。
第十七條一級保護山體除允許建設以下項目外，禁止其他建設行為：
（一）國家、省級公共基礎設施；
（二）軍事設施。
第十八條二級保護山體除允許建設以下項目外，禁止其他建設行為：
（一）本條例第十七條規定可以建設的項目；
（二）市級公共基礎設施、公益性項目；
（三）山體景觀游賞設施。
第十九條三級保護山體除允許建設以下項目外，禁止其他建設行為：
（一）本條例第十七條、第十八條規定可以建設的項目；
（二）生態型林業和生態農業項目；
（三）重點工業項目。
第二十條符合本條例第十七條、第十八條、第十九條規定確需建設的項目，由建設單位依法辦理使用林地和採伐林木審批手續。
第二十一條村（居）民委員會工作人員不得參與或者支持任何單位和個人違法占用本集體所有的山體建設建築物、構築物和其他設施。
第二十二條山體保護責任單位應當根據山體保護規劃，實施山體保護範圍內的生態保護工程，提高森林覆蓋率，保護生物多樣性。
第二十三條山體保護責任單位應當配備護林員落實日常巡查制度，發現、制止破壞山體的違法行為，並及時向林業主管部門報告。
第二十四條因實施山體保護使單位和個人合法權益受到損失的，應當給予補償。
第四章修復治理
第二十五條山體修復治理責任按照下列規定確定並執行：
（一）建設項目用地權屬清楚的，由建設項目用地權屬人負責修復治理；
（二）建設產業園區、拆遷安置區等和建設鐵路、公路、水利、通訊、能源等基礎設施造成山體破損的，由建設單位負責修復治理；
（三）因自然災害造成山體破損的，由市人民政府指定有關部門或者單位負責修復治理。
第二十六條山體損害責任人應當編制修復治理方案，報林業主管部門審核同意後實施。
第二十七條禁止在山體修復治理過程中，對修復治理區域周邊的生態環境造成新的破壞。
第二十八條山體修復治理應當與項目建設同步設計、同步實施、同步驗收。
第二十九條違反本條例造成山體損害的，由林業主管部門責令限期修復治理，逾期不修復治理，經催告仍不修復治理的，林業主管部門可以代為修復治理或者委託沒有利害關係的第三人代為修復治理，所需費用由損害責任人承擔。
第五章法律責任
第三十條違反本條例，法律法規有行政處罰規定的，從其規定；造成他人損害的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十一條擅自開墾保護山體種植蔬菜等農作物的，由林業主管部門責令停止違法行為，限期改正，並可以處每平方米50元罰款。
第三十二條擅自在山體保護範圍內實施燒荒、燒草、野炊等野外用火行為的，由林業主管部門責令停止違法行為，給予警告，對個人並處500元以上3000元以下罰款，對單位並處3000元以上5000元以下罰款；但相關法律、法規、規章已有規定的，從其規定。
第三十三條擅自移動、損毀山體保護標誌的，由林業主管部門責令限期恢復原狀、賠償損失，並處被破壞山體保護標誌價值一至二倍罰款。
第三十四條村（居）民委員會工作人員支持任何單位和個人違法占用本集體所有的山體建設建築物、構築物和其他設施的，由林業主管部門處2000元以上10000元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十五條山體保護責任單位未履行報告義務的，由林業主管部門責令改正，處2000元罰款，並對單位負責人或直接責任人處1000元罰款。
第三十六條負有山體保護職責的國家工作人員有下列行為之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違法審批山體保護範圍內建設項目的；
（二）違反本條例規定未履行山體生態修復治理職責的；
（三）未依法查處山體保護範圍內違法行為並造成嚴重後果的；
（四）其他不履行山體保護職責的行為。
第六章附則
第三十七條本條例自年月日起施行。
條例草案
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
受遠鶴市長委託，我代表市人民政府就《鹹寧市城區山體保護條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）的有關問題，作如下說明：
一、制定《條例》的必要性
（一）是貫徹推進生態文明建設的需要。黨的十八大提出大力推進生態文明建設要求，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展，把生態文明建設上升為一項重要的國策。黨的十九大更是把建設生態文明提升為“千年大計”，把“美麗中國”建設納入國家現代化目標之中，統籌推進“五位一體”總體布局。市委、市政府深入貫徹黨的十八大、十九大精神，提出實現綠色崛起，打造中國中部綠心、國際生態城市，這是省級戰略鹹寧實施的根本所在，也是鹹寧“七山一水分半田、半分道路加莊園”的市情所致。山體是不可再生的寶貴自然資源，山體上的植被在淨化環境、豐富景觀、美化生活、突出城市形態特色等方面具有不可替代的作用，是城市充滿靈氣的天然綠肺。當前，日益提速的城市建設，將會不同程度地影響山體景觀和自然山水格局的連續性、完整性，城市建設與山體保護的矛盾愈見突出，城區山體保護迫在眉睫，制定《條例》也被提上重要議事日程。
（二）是彰顯鹹寧森林城市特色的需要。山體是森林的主要承載體，對發揮森林的固碳釋氧、涵養水源、緩解城市熱島效應、提升城市生態承載力、保障城市生態安全具有重要作用。尤其城區山體是城市天然的生態資源，能提供多種生態環境類型、保育生物多樣性、促進生態功能充分發揮，是城市生態系統的重要組成部分。我市城區山體峰巒疊嶂、星羅棋布,王山寨、潛山、香吾山、孝子山、雙龍山依次佇立於淦河兩岸，具有獨特的“水繞山環、城景相映”的森林城市風貌。因此，在加快城市建設與發展的同時 ，亟待通過制定出台城區山體保護性法規，正確處理好生態保護與合理利用的矛盾，讓我市森林城市的亮麗名片得到永續彰顯。
（三）是促進人與自然和諧共生的需要。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從實現中華民族永續發展的高度，提出並堅持人與自然和諧發展的理念，努力走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。黨的十九大報告也明確指出必須“堅持人與自然和諧共生”。近些年來，鹹寧大力推進城市生態建設，打造中國中部“綠心”和國際生態城市，實施了一系列環城生態屏障、綠色通道生態景觀、濕地保護與恢復、生態公益林保護、森林資源保護等生態主體工程，並取得了較好的成效。但隨著社會的進步，人民民眾對生活質量提出了更高的要求，希望“天更藍、山更綠、水更清、城更美”。而城區山體這種獨特和優美的生態景觀條件能為居民提供宜居的生活環境，對於塑造城市景觀形象、提升城市綜合品位、豐富市民文化生活等具有積極而重要的作用。因此，加強城區山體保護，是保障城市綠化率和森林覆蓋率、確保城市環境質量的重要舉措，對創造更優質的公共生態產品、保障廣大人民民眾健康生活具有重大的現實意義。
（四）是理順城區山體管理體制機制的需要。一直以來，我市城市規劃區範圍內涉及山體保護的相關管理活動，實行的是規劃、國土、林業、住建、環保、城管綜合執法等部門分頭管理的體制機制，雖然在一定時期內起到了一定的成效，但在現實中山體保護整體規劃缺失、規劃執行剛性不夠、山體保護管理職責不清、溝通協調不到位、管理效率不高、對違規行為進行處罰的依據不足和力度不大等問題一直存在，盲目開山、無序開山、違規開山等現象時有發生。如何釐清各相關職能部門在山體保護管理中的具體職責，理順山體保護管理的體制機制，規範行政行為，留住山城特色，保住生態優勢，實現有序開發等，都十分有必要通過立法予以明確。
二、《條例（草案）》的起草過程
（一）啟動階段。2017年2月16日，市政府召開2017年第4次常務會議，確定將《條例》作為2017年地方性法規政府提案計畫預備項目；2月20日，市五屆人大常委會第一次主任會議通過了《鹹寧市人大常委會2017年度立法計畫》，確定《條例》為預備項目；3月3日，市人大常委會法工委印發了《鹹寧市2017年度立法計畫預備項目工作實施方案》，對預備項目啟動作了具體安排。之後，市政府成立了立法工作領導小組，組建了起草工作專班，緊張有序開展《條例（草案）》起草工作。
（二）調研階段。起草工作專班派出調研組分別到恩施州、十堰市以及浙江、廣東、廣西等地考察學習山體保護立法工作，並結合我市實際，深入研究，充分吸收和借鑑外地的先進經驗與做法。
（三）完善階段。初稿形成以後，起草工作專班廣泛徵求意見，與市、區各有關部門和鹹寧高新技術開發區管理委員會的負責同志座談，到城區基層單位開展民意調查，徵求加強城區山體保護工作的意見和建議。還聘請法律專家團隊參與立法，提高立法質量。通過不斷修改完善形成《條例（草案）》送審稿。2017年12月13日，市政府常務會議審議通過形成草案（審修稿）。
三、《條例（草案）》的主要內容
《條例（草案）》共六章，三十七條，分為總則、保護規劃、保護措施、修復治理、法律責任、附則等內容。
第一章總則（共九條）。分別對目的依據、適用範圍、基本概念、基本原則、責任主體、主管部門、保護義務、宣傳教育、保護經費等內容作了規定。
第二章保護規劃（共五條）。分別對編制主體、分級保護、審批程式、規劃修編、規劃調整等內容作了規定。
第三章保護措施（共十條）。分別對保護標誌、禁止內容、準建項目、審批規定、禁止規定、單位職責、權益保障等內容作了規定。
第四章修復治理（共五條）。分別對責任主體、方案審核、禁止規定、治理機制、治理監督等內容作了規定。
第五章法律責任（共七條）。分別對違反有關法律法規規定的指引性條款、違反本條例規定的法律責任等內容作了規定。
第六章附則（共1條）。規定了條例的實施日期。
四、《條例（草案）》有關問題的說明
（一）調整山體保護規劃的例外規定。《條例（草案）》第十四條第二款、第三款規定，項目建設範圍包括保護山體的，經建設單位書面承諾保持原貌、不實施破壞行為，可以不調整山體保護規劃。建設單位書面承諾件由山體保護主管部門存檔，並納入社會信用體系和公共信用信息平台。這樣，既促進了項目建設，又使山體得到更好的保護。
（二）擅自開墾保護山體種植蔬菜等農作物的法律責任。《條例（草案）》第十六條規定的禁止內容中包括擅自開墾保護山體種植蔬菜等農作物，這種行為涉及居民和村民。參照《湖北省林地管理條例》規定，在法律責任第三十一條明確作出了“由林業主管部門責令停止違法行為，限期改正，並可以處每平方米50元的罰款”的規定，對居民從嚴，對村民重在教育重點是制止。
（三）對村（居）民委員會亂作為作了約束規定。在山體保護日常工作中，城中村民違法建房比較常見。這些村民大多向村組交納了房屋地基款項，取得村（居）民委員會同意建房的意見後就開始動工破壞山體。針對這一情況，第二十一條規定：“村（居）民委員會工作人員不得參與或者支持任何單位和個人違法占用本集體所有的山體建設建築物、構築物和其他設施。”第三十四條，結合本地實際，根據《行政處罰法》第十一條創設了違反《條例（草案）》第二十一條的法律責任，“村（居）民委員會工作人員支持任何單位和個人違法占用本集體所有的山體建設建築物、構築物和其它設施的，由林業主管部門處2000元以上10000元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
（四）對山體保護責任單位不作為的法律責任作了創設。第二十二條、第二十三條明確了山體保護責任單位的工作職責，第三十五條對“山體保護責任單位未履行報告義務的”，結合本地實際，根據《行政處罰法》第十一條進行了創設，“由林業主管部門責令改正，處2000元罰款，並對單位負責人或直接責任人處1000元罰款”。
（五）對山體保護主管部門作了規定。《條例（草案）》第六條明確，林業主管部門是城區山體保護工作的主管部門。這裡的主管部門是按照屬地管理原則來定的，市直所屬城區山體的主管部門是市林業局，鹹安區所屬城區山體的主管部門是區林業局，鹹寧高新技術開發區管理委員會所屬城區山體的主管部門是管理委員會的相應單位。
以上說明連同草案，請一併予以審議。
解讀
《鹹寧市城區山體保護條例》（以下稱條例）已於2018年12月24日正式公布，將於2019年7月1日起正式施行。條例共6章35條，分為總則、保護規劃、保護措施、修復治理、法律責任和附則。
1. 條例是在什麼背景下出台的？
鹹寧具有獨特的“水繞山環、山水相依”的森林城市風貌，城區山體既是城市的自然美景，又是城市的生態綠肺，是不可再生的寶貴資源。但城市發展與山體保護的矛盾漸顯突出，引起了社會和廣大市民的普遍關注。為深入貫徹習近平總書記新時代生態文明建設的重要思想和黨的十九大精神，最佳化人居環境，彰顯香城泉都特色，打造“中國中部‘綠心’，建設國際生態城市”，迫切需要制定順應時代要求、體現人民意願、符合鹹寧實際的城區山體保護地方性法規。
2. 條例的出台經過了哪些程式？
條例從醞釀到最終出台，是省人大、市委、市人大、市政府重視以及社會各界共同努力的結果。自2016年行使地方立法權起，城區山體保護條例就被列為立法計畫預備項目。經過兩年的準備，2017年下半年，市林業局起草完成了條例草案，經市政府常務會議審議通過後於12月底提請市人大常委會會議審議。自今年2月份開始，市人大常委會會議先後對草案進行了三次審議。在這過程中，常委會法工委通過調研座談、集中研討、召開專題論證等多種形式廣泛徵求社會各界的意見和建議，常委會黨組多次聽取條例草案修改情況的匯報，常委會主任專題會議專門對條例草案進行逐條研究修改。此外，市人大常委會還就有關問題專門與市政府溝通，同時向市委和省人大常委會法規工作室請示匯報和徵求意見。10月25日，市五屆人大常委會第十三次會議全票通過了該條例。11月19日，湖北省第十三屆人大常委會第六次會議批准了該條例。
3. 條例在什麼範圍內適用？
根據條例第二條、第三條的規定，鹹寧市城市規劃區及嘉魚縣、赤壁市、通城縣、崇陽縣、通山縣城市規劃區內的自然山脈和山地的保護，適用本條例。
4. 政府及有關部門的城區山體保護職責怎么劃分？
條例針對山體保護管理職能分散交叉、監管職責界限不清的現狀，建立了以政府為主導、分級負責的山體保護責任機制：明確市政府統一領導山體保護工作，縣（市、區）政府、高新區管委會按照管理許可權組織實施山體保護工作，鄉（鎮）政府履行山體保護屬地管理職責；同時明確林業主管部門是山體保護的主管部門，並釐清了主管部門和相關部門履行山體保護職責的邊界。
5. 保護城區山體應該遵循怎樣的原則？條例具體規定了哪些保護措施？
為牢固樹立和踐行習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的理念，條例規定城區山體保護應當堅持生態優先、綠色發展、科學規劃、嚴格保護和損害擔責的原則，實行保護名錄和保護線制度。以此為基礎，規定了行政首長負責制、資金保障制度、日常巡查制度、生態損害補償機制、山體保護線內禁止行為和允許建設的項目，以及破損山體修復治理等內容，力求做到“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境”。
6. 哪些山體應當納入規划進行保護？
編制山體保護規劃是開展山體保護工作的基礎和前提。條例第十三條規定，城區內下列山體應當納入山體保護規劃予以保護：（一）自然保護區、風景名勝區、森林公園、城市公園等範圍內的山體；（二）飲用水水源保護區、地熱資源保護區範圍內的山體；（三）歷史文化名鎮名村、名勝古蹟、地質地貌遺蹟及不可移動文物保護範圍內的山體；（四）天然林、國家生態公益林和地方重點生態公益林範圍內的山體；（五）城鄉規劃、城市綠線規劃、環境保護規劃確定保護的山體；（六）經評估確定應當保護的其他山體。
7. 山體保護線內禁止哪些行為？
條例第二十一條規定山體保護線內禁止下列行為：（一）擅自新建、擴建、改建建築物、構築物；（二）毀林開墾、採石、采砂、取土、採礦等破壞山體的完整性和原貌；（三）新建、擴建、改建墳墓；（四）擅自砍伐林木、採種、采脂、掘根、剝樹皮等損毀樹木、野生植物；（五）傾倒、堆放、填埋垃圾和渣土；（六）修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施；（七）燒荒、燒秸稈、野炊等野外用火；（八）其他侵占、破壞山體的行為。
8. 山體保護線內允許建設哪些項目？
為了在嚴格保護的前提下實現山體的合理利用，根據條例第二十二條的規定，山體保護線內可以建設下列項目，但是應當依法批准：（一）山體保護工程設施；（二）國防軍事設施和市政基礎設施；（三）自然保護區、風景名勝區、森林公園、城市公園等的配套工程設施。此外，因旅遊、公益等項目建設，確需占用或者徵收、徵用山體保護線內土地的，林業主管部門應當組織聽證會和評估論證會，聽取專家、公眾代表、利害關係人和有關方面的意見後，由有權批准的機關依法批准。
9. 如何規範山體保護線周邊的建設行為？
條例第三十三條規定：山體保護線周邊的建築物、構築物及其他設施，其選址和布局應當符合山體保護規劃要求，建築造型、高度、退讓距離、風格和色彩等應當與周圍景觀和山體風貌相協調。同時規定，現存建築物、構築物及其他設施不符合山體保護規劃要求需要移除的，應當與所有權人協商並依法給予補償。
10. 針對違反條例的行為，條例設定了哪些法律責任？
條例重點對擅自移動、損毀山體保護界樁和標誌牌，在山體保護線內等野外用火，以及不履行山體修復治理義務的行為，依據地方立法許可權，結合鹹寧實際，設定了相應的法律責任，並對其他違反本條例的行為，與上位法作了銜接性規定。比如，條例第三十一規定：在山體保護線內燒荒、燒秸稈、野炊等野外用火的，由林業主管部門責令停止違法行為，對個人處500元以上3000元以下罰款，對單位處1萬元以上5萬元以下罰款。
11. 如果不履行山體修復治理義務，需要承擔哪些法律後果？
條例第三十三條規定，對破損山體不予修復治理的，由林業主管部門責令限期修復治理。逾期不修復治理或者修復治理未達到規定要求的，由林業主管部門組織修復治理，所需費用由修復治理責任人承擔，並對修復治理責任人處修復治理費用一倍以上三倍以下的罰款；引發地質災害的，由國土資源主管部門依法處理。同時規定，修復治理工程未建成、未經驗收或者驗收不合格的，建設項目不得投入使用。修復治理工程未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目投入使用的，由林業主管部門責令停止使用，並處2萬元以上10萬元以下罰款。
